건축신고신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 6. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(구 ○○동 산○○-○, ○번지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 공장을 건축하는 내용의 건축허가신청을 한 자이며, 청구외 ○○○은 이 사건 토지의 소유자이다. 청구인은 위 건축허가를 신청하면서 2008. 5. 30. 위 ○○○이 작성, 서명한 토지사용 승낙서를 제출하였고, 피청구인은 위 토지사용승낙서가 유효하지 않다는 사유를 들어 2016. 7. 17.부터 동년 10. 26. 기간 중 총 6회에 걸쳐 이에 대한 청구인에게 보완요구를 하였으나, 이에 대한 보완이 이루어지지 않아 2016. 11. 14. 청구인의 건축허가신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 6.경 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1번지 지상에 기숙사를 건축하기 위하여 건축사사무소 ○○○○을 대리인으로 정하여 건축허가신청을 하였고, 2016. 11. 14.자 건축허가신청 반려 통보 공문을 2016. 11. 21. 대리인을 통하여 수령하였다. 2) 청구인은 2008. 2. 29. 이 사건 토지를 청구외 ○○○으로부터 매수하면서 이 사건 토지를 사용하여도 된다는 취지의 승낙서를 교부 받은 사실이 있다. 이후 청구인과 한○○ 간 토지 매매면적 상이 등의 이유로 소송(○○지방법원 2014가합○○○○○)이 제기되어 현재까지 진행 중에 있다. 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 토지의 사용승낙서를 제출하라는 요구를 받았고, 매매계약 당시 교부 받은 토지사용승낙서를 제출하였으나 기간도과를 이유로 새로운 토지사용승낙서를 재차 요구받던 중 이 사건 건축허가신청 반려처분을 받게 된 것이다. 3) 위와 같이 매도인으로부터 토지사용승낙을 득한 이상 더 이상의 토지사용승낙서가 불필요함에도 소송으로 더 이상의 토지사용승낙을 받을 수 없는 처지의 청구인에게 새로운 토지사용승낙서를 요구하고 이를 제출하지 아니하였다는 이유로 반려처분을 한 것은 심히 부당하다 아니할 수 없다. 매수인이 매도인으로부터 소유권이전등기가 경료되기 전까지 토지사용승낙서를 교부 받는 이유는 소유권이전등기 이전까지 토지에 대한 사용권을 승낙한 것이라 볼 수 있으며, 청구인은 청구외 ○○○으로부터 교부받은 토지사용 승낙서 및 인감증명서를 피청구인의 요구에 따라 제출하였으나, 피청구인은 토지사용승낙서 및 인감증명서가 오래되었고, 소송이 제기되는 등 사정이 변경되었다는 이유로 청구인이 제출한 토지사용승낙서를 인정하지 아니하고, 새로운 토지사용승낙서를 요구하였다. 청구인이 교부 받은 토지사용승낙서를 살펴보면, 그 기간의 정함이 없으며, 인감의 효력은 당사자의 의사를 확인하는 수단에 불과하므로 증명서의 기간의 경과함을 이유로 의사를 인정치 아니한 것은 부당하다 할 것이며, 또한 청구인과 토지매도인 간의 소송으로 인하여 사정이 변경되었다면 응당 토지매도인은 토지사용승낙에 대하여 철회를 요구하였어야 하나 현재까지 토지사용승낙인으로부터 토지사용승낙을 철회한다는 의사를 통보받은 사실이 없다. 4) 그렇다면 토지소유자로부터 토지사용승낙을 득한 청구인이 제출한 건축허가신청은 신청요건을 갖춘 것으로 보아야 하며, 이를 반려한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 상 기존 건축물(공장)에 증축하고자 건축허가신청서를 제출하였으나, 신청서에 첨부된 서류 중 건축할 대지의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류인 토지사용승낙서가 오래되었다는 사유로 건축허가신청서를 반려한 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 건축허가를 신청하고자 하는 자는 「건축법 시행규칙」제6조제1항1호에 따라 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하는바, 이 사건 건축물은 2004. 9. 13. 건축허가를 득하고 2008. 10. 10. 사용승인을 득한 건축물로, 청구인은 2016. 6. 28. 기존 건축물(공장)에 화장실용도 면적 12.22㎡와 기숙사용도 면적 116.62㎡를 각 증축하는 내용의 건축허가신청서를 제출하면서 건축할 대지의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류로 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(구 ○○동 산○○-○번지, 산○○-○번지) 토지소유자인 청구외 ○○○이 2008. 5. 30. 작성한 토지사용승낙서를 첨부하였다. 그러나 위 토지사용승낙서 내용을 보면, “금번에 ○○동 산○○-○번지, 산○○-○번지를 ○○○○○(주) ○○○에게 토목 및 건축허가를 득하여 사용하여도 이의를 제기하지 않을 것임을 서명 날인합니다”라고 명시되어 있어 당시의 건물 신축에 대해서만 토지사용승낙을 한 것으로 볼 수 있는바, 2008년 5월 30일 작성된 토지사용승락서의 효력은 신축건물 사용승인일인 2008. 10. 10.까지로 한정될 것이므로 청구인은 2016. 6. 28. 제출한 건축허가신청서에는 새로이 작성된 토지사용승락서를 반드시 첨부해야 했고 이에 피청구인은 청구인에게 보완할 수 있는 상당한 기간을 주었음에도 불구하고 이를 이행하지 못하였으므로, 이 사건 건축허가신청서 반려처분은 적법하다 할 것이다. 3) 따라서, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2016.1.19.> 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가신청등) ①법 제11조제1항·제3항 및 영 제9조제1항에 따라 건축물(법 제20조제1항에 따른 가설건축물을 포함한다)의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축·대수선·용도변경허가신청서에 다음 각 호의 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 다만, 제1호의2의 서류 중 토지 등기사항증명서는 제출하지 아니하며, 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 토지 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 1996.1.18., 1999.5.11., 2005.7.18., 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2011.1.6., 2011.6.29., 2012.12.12., 2014.11.28., 2015.10.5., 2016.7.20., 2016.8.12., 2017.1.19.> 1의3. 법 제11조제11항제1호에 해당하는 경우에는 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류 ④ 삭제 <1999.5.11.> 【민원처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완·취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 기 건축허가 처리 내역, 토지사용 승낙서, 민원서류 보완 요구서, 보완연기신청수리 통보 공문, 건축허가 신청서, 등기사항전부증명서, 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 6. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(구 ○○동 산○○-○, ○번지)에 건축면적 691.96㎡, 연면적 964.56㎡, 주건축물 4동, 부속건축물 1동, 공장을 건축하는 내용의 건축허가신청을 한 자이며, 청구외 ○○○은 이 사건 토지의 소유자이다. 나) 청구인은 위 건축허가를 신청하면서 2008. 5. 30. 위 ○○○이 작성, 서명한 토지사용 승낙서를 제출하였고, 피청구인은 위 토지사용승낙서가 유효하지 않다는 사유를 들어 2016. 7. 17.부터 동년 10. 26. 기간 중 총 6회에 걸쳐 이에 대한 청구인에게 보완요구를 하였으나, 이에 대한 보완이 이루어지지 않아 2016. 11. 14. 청구인의 건축허가신청을 반려하였다. 이 사건 토지의 소유주인 청구외 ○○○은 2008. 5. 30. “금번에 청구인이 이 사건 토지를 토목 및 건축허가를 득하여 사용하여도 이의를 제기하지 않을 것임을 서명, 날인하다”는 내용의 토지사용승낙서를 작성하였다. 다) 한편, 청구인은 2014. 4. 23. 청구외 ○○○ 간 토지 매매면적 상이 등의 이유로 위 ○○○을 피고로 하여 ○○지방법원에 소유권 이전 등기 소송(사건번호 2014가합○○○○○)을 제기하였고, 위 사건은 현재까지 진행 중에 있다. 2) 「건축법」제11조제1항, 제11항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하거나, 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류를 시장·군수·구청장 등 허가권자에게 제출하여 허가를 받아야 한다. 「민원처리에 관한 법률」제22조 및 같은 법 시행령 제24조제2항, 제3항 및 제25조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하되, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. 행정기관의 장은 민원인이 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축허가를 신청하면서 제출한 토지사용승낙서는 유효하며, 위 승낙서가 오래되었다는 사유로 피청구인이 위 건축허가 신청을 반려한 것은 부당하다고 주장한다. 청구인이 청구외 ○○○으로부터 이 사건 건축부지의 사용할 수 있는 권원을 확보하였는지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 건축물은 2004. 9. 13. 건축허가를 득하고 2008. 10. 10. 사용승인을 득한 건축물로, 청구인은 2016. 6. 28. 기존 건축물을 증축하는 내용의 건축허가신청서를 제출하면서 건축할 대지의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류로 이 사건 토지 소유자인 청구외 ○○○이 2008. 5. 30. 작성한 토지사용승낙서를 첨부하였는바, 2004. 9. 13. 건축허가 당시에는 청구외 한○○이 2004. 3. 경 작성한 별도의 대지사용승낙서가 대지사용에 관한 권리를 증명하는 서류로 제출되었으며, 이 사건 토지사용승낙서는 2008. 2. 29. 청구인과 청구외 ○○○ 간 토지매매계약에 이어 작성된 것으로 보아 위 토지사용승낙서 작성 당시 토지거래 당사자인 청구인과 청구외 ○○○ 간에는 다툼이나 분쟁이 없었던 것으로 보이나, 추후 청구인은 2014. 4. 23. 청구외 ○○○ 간 토지 매매면적 상이 등의 이유로 위 ○○○을 피고로 하여 ○○지방법원에 소유권 이전 등기 소송을 제기하였고, 현재까지 재판이 진행되고 있는 점, 이 사건 토지사용승낙서 상 “금번에 ○○동 산○○-○번지, 산○○-○번지를 ○○○○○(주) ○○○에게 토목 및 건축허가를 득하여 사용하여도 이의를 제기하지 않을 것임을 서명 날인합니다”라고 명시되어 있는 점 등의 사정을 종합하여 보면, 이 사건 토지사용승낙서가 작성된 때로부터 상당한 기간이 경과된 후에 이 사건 건축허가 신청이 이루어졌고, 이 사건 토지와 관련하여 소송이 진행되는 등 그간 토지사용승낙서 작성 당시와는 다른 사정변경이 발생되었다고 봄이 상당하다. 또한, 피청구인은 이 사건 건축허가신청 반려처분에 앞서 청구인에게 약 4개월 동안 수회에 걸쳐 새로운 토지사용승낙서를 제출하라는 보완요구를 하였고 청구인이 이에 응하지 않은 이상 토지사용승낙서 상 ‘금번’의 의미를 시기적으로 2008년도 작성당시의 시기로 엄격하게 해석한 피청구인의 이 사건 처분에 사실오인이나 법령해석의 그르침이 있어 보이지 않으며, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.