건축신고신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 10. 16. 축산업(소재지 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○번길 ○○, 가축의 종류 산란계, 시설 규모 4동 3,940.08㎡) 허가를 득한 농업회사법인으로, 2017. 1. 2. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, ○○-2번지 상 건축면적 3,629.2㎡(주건축물수 6동)의 동·식물관련시설(돈사)를 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였다. 이에 피청구인은 2회에 걸쳐 「○○시 동물사육시설 제한지침」에 따른 주민동의서(마을대표 포함) 제출 등의 보완 요구를 하였고, 이에 청구인은 이 사건 건축허가 신청지 ○○시 ○○면 거주 인근 주민 4명이 서명, 날인한 주민동의서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 3. 16. 보완서류 미제출(주민동의서에 주민대표 미포함)을 이유로 하여 민원 처리에 관한 법률 시행령 제25조에 의거 위 건축허가신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)하였다. 한편, 피청구인은 2016. 9. 28. 청구인의 이 사건 토지를 포함한 이 사건 토지 인근 5필지에 축사를 신축하는 내용의 건축허가신청을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제71조 및 「○○시 도시계획조례」제31조에 따라 불허가한 사실이 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 관계 및 이 사건 처분에 이르게 된 경위 청구인은 농산물의 생산가공 및 유통사업을 주사업으로 하고 영농에 필요한 자재의 생산, 공급을 부대사업으로 하는 농업회사법인으로 2017. 1. 2. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, ○○-2번지 상 건축허가신청(건축물 명칭 농업회사법인주식회사 ○○농산, 주 건축물 수 6동, 주 용도 동·식물관련시설)을 하였고, 이에 피청구인은 2017. 3. 2.까지 민원서류를 보완하라는 요구서를 청구인에게 송부하여 청구인은 모든 보완사항을 완료하여 추가서류를 제출하였다. 그런데 피청구인은 2017. 3. 16. 청구인의 신청이 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 및 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 적합하지 않다고 하면서 위 법률 및 조례에 적합하도록 계획하여 건축허가신청을 하라고 명시하며 청구인의 건축허가 신청을 반려하였다. 2) 이 사건 처분의 위법성에 관하여 가) 서설 피청구인은 반려처분 당시 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 및 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」를 근거로 청구인의 신청을 반려하였던 바, 결국 청구인의 신청이 관련법규에 위배되는지 여부가 이 사건 쟁점이라고 할 것이고, 청구인은 위 법률 및 조례 규정에 위반되는 신청을 한 사실이 없다. 청구인은 위 법률 및 조례 규정 상 기재된 조건에 따라 신청을 하였는데 피청구인은 ○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침 변경 안에 기존축사농가가 신규축산시설을 설치할 때에는 당해지역 주민들의 동의(주민대표 포함)를 득하여야 한다”는 규정에 따라 청구인이 당해지역 주민들의 동의를 받았으나 주민대표(이장)의 동의를 받지 않았다는 이유로 신청을 반려한 것이다. 이는 관련 법규 및 조례에도 없는 새로운 허가조건을 지침으로 부가한 뒤 이를 이유로 신청을 반려한 것이므로 이 사건 반려처분은 위법한 처분임이 분명하다. 나) 이 사건 신청이 관련 법규의 적용을 받는지 여부 청구인이 건축하고자 하는 시설은 면적 3,629.2㎡의 돼지사육시설(돈사)로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제7조 및 동법 시행령 제6조 [별표 1]에 따르면 동법 시행령 제7조 제1항에 근거한 서류를 구비하여 신청하는 경우 같은 조 제2항을 고려하여 이를 허가하도록 되어 있으며, 청구인은 동법 시행령 제7조 제1항에 열거된 내용의 조건을 충족하여 신청하였고, 구체적인 내용에 대하여 조례에 위임하지도 않았으므로 피청구인은 청구인의 신청을 허가해야 마땅하다. 다) 이 사건 관련 ○○시 지침과 피청구인의 위법한 처분 「○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침 변경안」에 따르면, 기존축사 농가가 신규축산시설을 설치할 때에는 당해지역 주민들의 동의(주민대표 포함)를 득하여야 한다고 규정하고 있고, 피청구인은 위 조례에 따라 청구인이 주민동의서를 제출하였음에도 불구하고 주민대표의 동의를 포함하지 아니하였다는 이유로 이 사건 반려처분을 하였는바, 관련 법률과 시행령 및 시행규칙에는 이 사건 허가신청서를 제출하는데 있어서 주민동의를 받을 것을 명시적으로 규정하지 않고 있다. 일정한 행정작용은 법률의 수권에 의하여 행하여져야만 할 것이며 여기서 법률이란 형식적 의미의 법률로서 의회입법을 의미하나 법률에 근거를 두고 위임요건을 충족한 법규명령이나 조례의 경우도 해당된다고 할 것이다. 즉 이 사건 지침에서와 같이 상위 법률에서 수권 사항이 전혀 없음에도 불구하고 근거 없이 지침에서 주민동의에 관하여 정하였을 뿐만 아니라 단순 주민통의가 아니라 주민대표의 동의까지 득할 것을 요구하고 있는 등 법률위임의 한계를 넘어선 것이라 할 것이다. 라) 관련 판례 한편 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없는 것(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두199960 판결)이라고 판시하고 있는바, 즉 이 사건 지침에 의한 반려 처분은 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이므로 위법한 처분에 해당한다 할 것이다. 또한 주민들의 서명에 반드시 주민대표의 서명이 포함되어야 한다는 지침은 중대한 공익상의 필요가 없음에도 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이라고 할 것인바, 이는 위 신청인의 건축허가신청을 부당하게 반려한 것으로서 위법한 처분이라고 하여야 할 것이다. 3) 이 사건 건축허가 신청 반려 처분은 법률위임의 한계를 넘어선 지침에 근거한 위법한 처분이라 할 것이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 건축허가신청서 ‘반려처분‘은 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이므로 위법한 처분으로 주민들의 서명에 반드시 주민대표의 서명이 포함되어야 한다는 지침은 중대한 공익상의 필요가 없음에도 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이라고 할 것인바, 이는 법률위임의 한계를 넘어선 지침에 근거한 위법한 처분이라 할 것이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, ○○시는 그동안 동·식물관련시설(축사)로 인한 환경오염피해, 구제역 및 고병원성 AI발병 등 일련의 사태, 관내에 산재되어 있는 축산농가의 악취, 축산분뇨 관리 부실 등의 민원이 폭주하고 있는 실정에 있으며, 기존 축사시설 주변에 거주하는 일부 주민들의 각종 재산손해 및 생활권 침해 주장에 대해 마땅한 해결책을 제시 못하여 2011. 7. 27. 신규 및 대규모 축산에 대한 규제를 강화하고 동물사육시설 제한운영에 따른 축산관련단체의 의견을 수렴하여「동물사육시설 등 제한관련 운영지침」을 수립하여 현재까지 적용하였고, 2017. 3. 2.「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」를 일부 개정하여 가축사육 제한구역을 지정 시행하고 있으나, 청구인은 피청구인으로부터 축산업(가축사육업)허가를 2015. 10. 16. 득한 기존 축산농가임에도 축산관련단체 의견 수렴 후 시행하고 운영하는 지침을 무시하고 건축허가신청서를 제출한 사실이 있으며, 당해지역 주민들의 동의(주민대표를 포함한다.)를 받아야 함에도 주민대표(○○3리장)등의 반대서명이 제출되자 인접 축산농가(4가구)의 동의서만 받아 제출한 사실이 있다. 이에 피청구인은 주민대표를 포함한 동의서를 제출하도록 2회에 걸쳐 보완요구 하였으나 기한 내 제출하지 아니한 사항으로「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 의한 건축허가신청서 ‘반려처분’은 정당한 처분이다. 2) 또한, 처분경위 누락부분에 대하여 보충하자면, 피청구인은 2016. 9. 28. 청구인의 건축허가신청(○○면 ○○리 ○○-1, ○○-2, ○○. ○○-4, ○○-3상 축사 건축)을 불허가한 사실이 있고, 2016. 12. 15. 청구인의 건축허가신청을 반려하였는바, 그렇다면 이 사건 건축허가신청은 동일한 내용의 3회째 건축허가신청이며, 행정심판청구 기간 규정에 의한 청구기간 도과로 각하되어야 할 것이다. 3) 따라서 이 사건 건축허가신청서 반려처분은 적정한 처분으로 청구인의 건축허가신청서 반려 취소청구 건은 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2015.12.1., 2016.12.27.> 1. ~ 2. “생략” 3. "배출시설"이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 4. ~ 10. “생략” [전문개정 2014.3.24.] 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. <개정 2015.12.1.> ② ~ ④ “생략” [전문개정 2014.3.24.] 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】 제6조(허가대상 배출시설) 법 제11조제1항에 따라 시장·군수·구청장의 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273537"></img> 제7조(배출시설의 설치허가) ① 법 제11조제1항에 따라 배출시설의 설치허가를 받으려는 자는 환경부령으로 정하는 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 배출시설의 설치내역서 2. 가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서 3. 처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 법 제16조 단서에 따른 표준설계도서(법 제12조제1항 단서에 따라 처리시설의 설치 의무가 면제된 자의 경우에는 이를 인정할 수 있는 서류) 4. 초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 법 제27조제1항에 따른 가축분뇨의 재활용 신고자(이하 "재활용신고자"라 한다)에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) 5. 사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도 6. 오니(汚泥)의 예측 발생량과 처리방법내역서(정화시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 허가신청서를 접수하면 다음 각 호의 사항을 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하며, 허가를 하는 경우에는 신청인에게 환경부령으로 정하는 허가증을 발급하여야 한다. <개정 2010.10.13.> 1. 가축분뇨를 법 제13조에 따른 방류수수질기준(이하 "방류수수질기준"이라 한다) 이하로 처리할 수 있는지 여부 2. 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부 3. 초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부 4. 액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우로 한정한다) 5. 배출시설의 설치 예정지역이 「환경정책기본법」 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제4조(가축사육의제한) ① 가축사육 제한구역에서는 가축사육을 할 수 없으며, 제한구역은 별표 1과 같다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제외한다. 1. 학교 및 시험연구기관 등에서 학습 또는 인공수정의 목적으로 사육하는 가축 2. 수의사, 가축인공수정사가 진료 및 인공수정의 목적으로 설치한 계류장 3. 법령에 따라 설치된 가축거래시장, 도축장, 도계장 및 부화장에 일시 계류하는 경우 4. 가축분뇨배출시설 설치허가나 신고대상에서 제외되는 시설 ② 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자가 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 연접부지를 포함하여 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으며 별표 2의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여야 한다. 다만, 인허가 신청일로 부터 최근 3년간 고발 1회 또는 과태료 3회 이상 처분된 가축분뇨배출시설은 제한한다. ③ 제4조제2항에 해당하는 가축분뇨배출시설은 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 설치기준 외에도 시장이 주변여건을 고려하여 새로운 악취방지시설을 추가로 설치 요구할 수 있다. ④ 시장은 가축사육 제한구역을 지정하거나 변경 또는 해제를 하는 경우에는 「토지이용규제기본법」제8조에 따라 지형도면을 작성하여 고시하여야한다. 다만, 지형도면 고시 전에는 지리정보시스템을 활용하여 현지 조사·확인하고 제한구역 여부를 판단하여야 한다. ⑤ 시장은 가축사육 제한구역에 대하여 필요시 구역조정을 실시하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 가축사육 제한구역을 변경 또는 해제하고 이를 고시하여야 한다. 1. 환경부장관 또는 도지사가 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역에 대해 가축사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 2. 다른 법령의 제·개정 등으로 별표 1 가축사육 제한구역의 변경이 있는 경우 3. 시장이 지정·고시한 구역 변경이 필요하다고 인정하는 경우[본조 신설 2017.3.2.] [별표 1] 가축사육 제한구역(제4조 관련) 1. 전부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273535"></img> 비고) 1. 지방하천이란 하천법 제2조에 따른다. 2. 저수지는 한국농어촌공사 및 시에서 관리하는 것만 포함한다. 2. 일부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273533"></img> 비고) 1. 주택은 사람이 거주하는 건축물을 말하며 군부대를 포함한다. 다만,「축산법」에 따른 가축사육업 등록 및 허가를 받은 축산농가와 농막은 제외한다. 2. 주거밀집지역은 5호 이상으로 주택건물외벽 간 직선거리 50m이내 반경을 말하며 제한거리는 가축분뇨배출시설 지적도 대지경계선으로부터 직선거리를 말한다. 3. 가축사육 제한은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 해당하는 허가 및 신고시설로 한하며 사육하는 가축의 종류가 변경되는 경우도 포함한다. 【민원처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완·취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기부등본, 건축허가신청서, 민원서류보완(보정)요구서, 협의결과 내역, 주민동의서, 건축허가신청서 반려 알림, 반려민원 대안 통보서, 동물사육시설등 제한관련 운영지침, 축산신축반대 서명부, 축산업허가증 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2015. 10. 16. 피청구인으로부터 축산업(소재지 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○번길 ○○, 가축의 종류 산란계, 시설 규모 4동 3,940.08㎡) 허가를 득한 농업회사법인이다. 나) 청구인은 2017. 1. 2. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 56-1, 56-2번지 상 건축면적 3,629.2㎡(주 건축물 수 6동), 주 용도 동·식물관련시설(돈사)를 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였으며, 이 사건 토지는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 상 가축사육제한구역(전부제한구역)에 해당한다. 다) 피청구인은 청구인에게 2회에 걸쳐 「○○시 동물사육시설 제한지침」에 따른 주민동의서(마을대표 포함) 제출 등의 보완 요구를 하였고, 청구인은 이 사건 건축허가 신청지인 ○○시 ○○면 거주 인근 주민 4명이 서명, 날인한 주민동의서를 제출하였다. 한편, ○○시 ○○면 이장, 새마을지도자, 감사 등 9인은 이 사건 축사 신축에 반대하는 내용의 서명부를 피청구인에게 제출하였다. 라) 피청구인은 2017. 3. 16. 보완서류 미제출(주민대표 미포함)을 이유로 하여 민원 처리에 관한 법률 시행령 제25조에 의거 청구인의 건축허가신청을 반려하면서, 「가축분뇨법」 및 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 적합하도록 설계도서 및 관련서류를 보완하면 건축허가 가능하다는 내용의 반려민원 대안통보서를 첨부하였다. 마) ○○시 동물사육시설등 제한관련 운영지침(2011. 7. 27. ○○시장 결심)의하면, 기존 축산농가가 신규시설을 설치하는 경우, 주민대표를 포함한 당해지역 주민들의 동의[500m 이내(주민 20호 이상)일 경우 5명 이상, 100m 이상 300m 이내(주민5호 이상) 2명 이상, 100m 이내 주민전원]를 득하여야 한다. 바) 피청구인은 2016. 9. 28. 이 사건 토지를 포함한 이 사건 토지 인근 5필지에 축사를 신축하는 내용의 건축허가신청을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제71조 및 「○○시 도시계획조례」제31조에 따라 불허가한 사실이 있다. 2) 「가축 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)제11조제1항, 같은 법 시행령 제6조 [별표1], 같은 법 시행령 제7조 제1항에 의하면, 면적 1,000㎡ 이상의 돼지 사육시설의 배출시설을 설치하려면, 환경부령으로 정하는 허가신청서에 ①배출시설의 설치내역서, 가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서, ②처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 표준설계도서, ③초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 가축분뇨의 재활용 신고자에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서, ④사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 「가축분뇨법 시행령」제7조제2항에 의하면, 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 허가신청서를 접수하면 ①가축분뇨를 법 제13조에 따른 방류수수질기준이하로 처리할 수 있는지 여부, ②가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부, ③초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부, ④액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부, ⑤배출시설의 설치 예정지역이 「환경정책기본법」 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부를 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하며, 허가를 하는 경우에는 신청인에게 환경부령으로 정하는 허가증을 발급하여야 한다. 「민원처리에 관한 법률」제22조 및 같은 법 시행령 제24조제2항, 제3항 및 제25조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하되, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. 행정기관의 장은 민원인이 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 3) 청구인은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨관리법’이라고 한다) 및 동법 시행령에 정한 서류를 구비하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, ○○-2 지상에 건축면적 3,629.2㎡(주 건축물 수 6동), 주용도 동·식물관련시설(돈사)를 신축하는 내용의 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였음에도 불구하고, 피청구인이 「○○시 동물사육시설등 제한관련 운영지침」(이하 ‘○○시 지침’이라고 한다)에 정한 주민들의 동의(주민대표 포함)서류를 보완서류로 요구한 후 보완사항 미이행을 이유로 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제25조에 따라 이 사건 신청을 반려한 것은 법률유보의 원칙에 반하여 위법하다고 주장한다. 법률유보의 원칙과 위임명령의 한계에 대하여 살피건대, 법률유보의 원칙은 행정권의 발동에는 법률의 직접적 근거 또는 법률의 위임에 근거하여 제정된 명령에 의한 근거가 있어야 하며 법률의 근거가 없는 경우에는 행정개입의 필요가 있더라도 행정권이 발동될 수 없다는 원칙을 의미한다. 특히 상대방에게 불이익한 결과를 초래하는 침해행정은 엄격한 법률유보의 원칙이 적용되어야 하므로 침해의 대상, 내용, 범위 등이 법률 및 위임명령에 명확하게 규정되어 있어야 한다. 법령에서 행정처분의 요건 중 일부 사항을 부령으로 정할 것을 위임한 데 따라 시행규칙 등 부령에서 이를 정한 경우에 그 부령의 규정은 국민에 대해서도 구속력이 있는 법규명령에 해당한다고 할 것이지만, 법령의 위임이 없음에도 법령에 규정된 처분 요건에 해당하는 사항을 부령에서 변경하여 규정한 경우에는 그 부령의 규정은 행정청 내부의 사무처리 기준 등을 정한 것으로서 행정조직 내에서 적용되는 행정명령의 성격을 지닐 뿐 국민에 대한 대외적 구속력은 없다고 보아야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 등). 다음으로 ○○시 지침의 법적 성질에 대하여 살피건대, 「가축분뇨관리법」제11조제1항, 「가축분뇨관리법 시행령」제6조, [별표1], 제7조 제1항, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘○○시 조례’라고 한다) 제4조의 각 규정내용을 종합하면, 이 사건 신청을 하는 데 있어서 필요한 구비서류는 「가축분뇨관리법 시행령」제7조제1항 각호에 정한 것 외에 없으며, 허가대상 배출시설 설치허가를 얻기 위해 필요한 세부적 요건에 대해 ○○시장에게 위임한 바도 없다. 따라서 ○○시 지침은 「지방자치법」 제23조에 정한 규칙이 아니며, 단지 가축전염병 창궐사태에 대한 대응과 기존농가 보호, 신규 및 대규모 축산시설의 규제를 위한 ○○시 내부적 업무처리 기준으로서 ○○시장이 제정한 행정지침인 것으로 보인다. 이러한 행정지침은 내부적 업무처리 기준에 불과할 뿐 대외적인 구속력이 없다. 이 사건으로 돌아와 보건대, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 법령상 근거 없이 내부적 행정지침에 불과한 ○○시 지침을 근거로 2회에 걸쳐 당해지역 주민들의 동의(주민대표 포함)서류를 보완할 것을 요구한 후, 보완서류 미비를 이유로 반려하였다. 그러나 법령상 허가신청 구비서류에 해당하지 아니하는 서류를 보완할 것을 요구하는 위법하며, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제25조제1항에서 정한 반려처분의 요건인 “기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우”는 행정청의 적법한 보완요구를 전제로 하므로 위법한 보완요구에 따르지 아니하였음을 이유로 신청 자체를 반려한 이 사건 처분은 위법하고, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.