건축위원회 심의신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 2. 16. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 지상에 지하 5층, 지상 20층 규모의 업무시설(오피스텔, 근린생활시설)을 설치하기 위하여 피청구인에게 건축위원회 심의신청을 하였다. 피청구인은 청구외 경기도○○교육지원청으로부터 해당 시설에서 발생하는 초·중학생은 ○○○○지구 내 ○○○ 초등학교, ○○○ 중학교에 배치하여야 하나, 수용능력을 초과하는 것으로 검토되어 개발사업에 따라 추가적으로 발생하는 학생 배치가 어렵다는 의견을 회신 받아 청구인에게 위 보완사항에 대한 대책을 마련할 것을 세 차례 요구(보완요구)하였으나 청구인이 이에 응하지 아니하자, 2017. 4. 28. 청구인이 보완요구에 응하지 아니하였다는 이유로 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 지상에 오피스텔 및 근린생활시설을 신축하기 위한 건축허가를 신청하기 앞서, 건축법 제4조의2 및 동법 시행규칙 제2조의4에 따라 반드시 거쳐야 하는 절차인 건축위원회 심의신청을 피청구인에게 하였다. 그런데 피청구인은 2017. 3. 8. 민원서류 보완요구서를 보내왔는데, 그 내용은 아래와 같다. ○ 관련부서 보완내용 이행(대책마련) - 경기도 ○○교육지원청 : 해당 오피스텔에서 발생하는 초·중학생은 ○○○○지구 내 ○○○초등학교, ○○○중학교에 배치하여야 하나, 위 학교들은 통학구역 및 학구 내 지속적인 학생 수 증가로 향후 완성학급 대비 수용능력을 초과하는 것으로 검토되어 개발사업에 따라 추가적으로 발생하는 학생 배치가 어려움 - 교통정책과 : 건축심의 도서상 교통분야 위원이 검토할 수 있는 자료(교통처리계획도, 교통수요 검토, 주차대수의 적정성 등)를 심의 전까지 작성하여 심의위원이 검토할 수 있도록 제출바람 2) 위와 같은 요구에 대하여 청구인은 교통정책과와 관련한 보완사항에 대해서는 ‘교통처리계획도, 교통수요 검토, 주차대수의 적정성 등은 교통기술사를 통해 작성되었으며 심의 전까지 제출하겠음’이라고 내용을 제출하였으나, 경기도 ○○교육지원청과 관련한 보완사항에 대하여는 현 사업의 대상지는 학교용지확보 등에 관한 특례법에서 정하고 있는 개발사업에 해당되지 않아 협의대상에서 제외되어야 한다는 의견을 피력하고 보완은 별도로 하지 않았다. 이에 피청구인은 2017. 4. 10. 다시 보완요구를 하였으며, 청구인은 2017. 4. 14. 위 보완사항은 협의대상에서 제외되어야 한다는 의견을 피력하였으나, 피청구인은 같은 입장을 반복하였다. 이에 청구인이 또 다시 보완이 어렵다는 의견을 피력하자, 피청구인은 2017. 5. 1. 청구인의 신청을 반려하였다. 3) 피청구인은 이 사건 신청이 학교용지특례법 제3조 1항에서 규정하고 있는 ‘300가구 규모 이상의 개발사업’에 해당하는 것으로 보인다. 그러나 같은 법 제2조 제2호는 ‘개발사업’을 주택건설용 토지를 조성·개발하거나, 공동주택을 건설하는 사업으로 정의하고 있는바, 이는 ‘주택’을 개발하는 사업을 전제로 한 것이다. 한편 건축법 제2조 제2항 및 같은 법 시행령 별표1에 따르면, ‘오피스텔’은 단독주택이나 공동주택이 아니라 일반업무시설에 해당하는 것으로 되어 있다. 즉, 오피스텔 및 근린생활시설을 건축하는 것을 그 사업내용으로 하는 이 사건 사업은 ‘주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업’이 아니므로, 학교용지법 제3조 제1항에서 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 시행계획에 포함시켜야 하는 것으로 규정하고 있는 개발사업에 해당하지 않는다. 따라서 피청구인이 청구인의 건축위원회 심의 신청에 대하여 법령에 근거 없이 학교용지 조성·개발에 관한 사항을 보완하는 내용의 대책을 마련하라는 요구를 하는 것은 위법·부당한 것이며, 위법·부당한 보완요구를 이행하지 아니하였음을 근거로 한 건축위원회 심의신청에 대한 반려처분 역시 위법·부당하다. 4) 나아가 국토교통부고시 제2015-333호 건축위원회 심의기준 2.2항은 ‘지방자치단체별 심의기준에 건축법령 및 관계법령에서 정하는 기준보다 과도한 기준을 명시하지 않으며, 이 기준에서 정한 기준보다 과다한 서류 요구나 불필요한 행정절차 이행요구를 하여서는 아니된다’고 규정하고 있는바, 피청구인의 이 사건 보완요구는 위 심의기준에도 위반되는 것이다. 또한, 건축법 시행령 제5조의7 제2항은 ‘시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 법 제4조의2 제1항에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자가 지방건축위원회의 심의를 신청한 경우에는 법 제4조의 제2항에 따라 심의신청 접수일부터 30일 이내에 해당 지방건축위원회에 심의 안건을 상정하여야 한다’고 규정하고 있고, 건축위원회 심의기준 2.4항에도 ‘심의는 법령에서 정한 기한이 초과되지 않도록 신속하게 개최하여야 하며’라고 규정하고 있는바, 피청구인은 건축위원회 심의신청서 접수일부터 30일 이내에 심의를 개최할 의무가 있다고 할 것인 바, 30일을 훨씬 초과한 현재까지도 심의를 개최하지 않고 법령에 근거가 없는 보완요구를 하였는바, 이러한 위법상태는 조속히 시정되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) ○○ ○○ 공공주택지구에는 지구단위계획 시행지침 상 오피스텔이 허용되는 획지 가운데 청구인의 심의신청지를 포함하여 22획지 정도가 현재 미개발되어 있으며, 근린생활시설, 업무시설 등 다른 용도의 건축이 가능함에도 불구하고 사업성을 이유로 주거용 오피스텔을 건축하고자 하는 문의가 상당한 실정이다. 청구인이 건축위원회 건축심의를 받아 신축하고자 하는 오피스텔은 건축법 시행령 별표1 제14호에 따른 업무시설이며, 주택법 제2조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 주거시설로 이용가능한 시설인 준주택이다. 건축위원회 심의기준 등 관련규정에 건축위원회 심의신청에 대한 관련기관을 규정한 사항은 없으며, 피청구인은 청구인이 건축심의 신청한 오피스텔이 주거용 302실로 계획되어 있으므로 이로 인하여 주가로 발생하는 학생비치 등에 대하여 관련기관인 경기도 ○○교육지원청과의 협의는 반드시 필요하다고 판단하여 협의를 하였다. 2) 청구인은 오피스텔 건축은 학교용지법 상 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업에 해당하지 않아 법령에 근거 없이 학교용지 조성·개발에 관한 사항을 보완하라는 것은 부당하다고 주장한다. 하지만, 피청구인이 보완요구 한 내용은 청구인의 오피스텔 건축으로 추가 발생하는 학생에 대한 배치에 대하여 대책 마련이며, 추가 학생을 발생시키지 않는 다른 용도나 규모로의 변경 등을 포함한 ○○교육지원청과의 학생배치 문제에 대한 해결방안 마련으로, 학교용지법상 학교용지 조성·개발을 한정하여 말하는 것이 아니다. 피청구인은 해당 토지를 공급한 한국토지주택공사에도 학생 추가 배치와 관련한 대책 마련을 요구하였으며, 이에 한국토지주택공사는 ‘○○지구 상업용지 공급공고문’에 따르면, ‘지구 내 추가 학교 수요를 유발시키는 건축에 따른 책임은 토지매수자에게 있으며, 공급신청 전 관할 행정청과 지구 내 학생배치에 관한 사항을 반드시 확인하고 신청하도록 되어 있어, 건축행정절차 이행을 위한 학생 배치에 대한 대책은 토지매수자가 교육청과 협의하여야 할 사항임’으로 회신하였다. 3) 건축위원회 심의기준 2.2 규정은 심의안건 상정 이후 심의시 적용되는 운영원칙으로 청구인이 이를 들어 보완 요구가 심의기준에 위배된다고 주장하는 것은 타당하지 않다. 심의기준 2.4에 따라 30일 이내에 심의를 상정하여야 하나 이를 훨씬 초과한 현재까지도 심의를 개최하지 않아 부당하다는 주장은 심의안건 상정 등 심의 절차는 건축위원회 심의 기준 8.1에 따르면 심의 건 검토시 관련부서 및 기관과 협의하고 보완사항에 대하여 보완 후 심의를 상정하여야 하므로 타당하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013.7.16.> 14. 업무시설 제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 사항을 조사·심의·조정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다. <개정 2009.4.1., 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 이 법과 조례의 제정·개정 및 시행에 관한 중요 사항 2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시·도지사 및 시장·군수·구청장이 두는 건축위원회는 제외한다. 3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 제외한다. 4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항 5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 ② 국토교통부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 건축위원회의 심의등을 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 자신이 설치하는 건축위원회에 다음 각 호의 전문위원회를 두어 운영할 수 있다. <개정 2009.4.1., 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 건축분쟁전문위원회(국토교통부에 설치하는 건축위원회에 한정한다) 2. 건축민원전문위원회(시·도 및 시·군·구에 설치하는 건축위원회에 한정한다) 3. 건축계획·건축구조·건축설비 등 분야별 전문위원회 ③ 제2항에 따른 전문위원회는 건축위원회가 정하는 사항에 대하여 심의등을 한다. <개정 2009.4.1., 2014.5.28.> ④ 제3항에 따라 전문위원회의 심의등을 거친 사항은 건축위원회의 심의등을 거친 것으로 본다. <개정 2009.4.1., 2014.5.28.> ⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직·운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) ① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 제11조에 따른 건축허가를 신청하거나 대수선 허가를 신청하기 전에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 심의를 신청하여야 한다. ② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항에 따른 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다. ④ 제3항에 따른 재심의 신청을 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 재심의 안건을 상정하고, 재심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 재심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. [본조신설 2014.5.28.] 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273169"></img> 제5조의5(지방건축위원회) ① 법 제4조제1항에 따라 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다) 및 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 두는 건축위원회(이하 "지방건축위원회"라 한다)는 다음 각 호의 사항에 대한 심의등을 한다. <개정 2013.11.20., 2014.10.14., 2014.11.11., 2014.11.28.> 1. 법 제46조제2항에 따른 건축선(建築線)의 지정에 관한 사항 2. 법 또는 이 영에 따른 조례(해당 지방자치단체의 장이 발의하는 조례만 해당한다)의 제정·개정 및 시행에 관한 중요 사항 3. 삭제 <2014.11.11.> 4. 다중이용 건축물 및 특수구조 건축물의 구조안전에 관한 사항 5. 삭제 <2016.1.19.> 6. 분양을 목적으로 하는 건축물로서 건축조례로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물의 건축에 관한 사항 7. 다른 법령에서 지방건축위원회의 심의를 받도록 한 경우 해당 법령에서 규정한 심의사항 8. 건축조례로 정하는 건축물의 건축등에 관한 것으로서 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 및 시장·군수·구청장이 지방건축위원회의 심의가 필요하다고 인정한 사항 제5조의7(지방건축위원회의 심의)① 법 제4조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 제5조의5제1항제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 심의 대상 건축물을 말한다. ② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제4조의2제1항에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자가 지방건축위원회의 심의를 신청한 경우에는 법 제4조의2제2항에 따라 심의 신청 접수일부터 30일 이내에 해당 지방건축위원회에 심의 안건을 상정하여야 한다. ③ 법 제4조의2제3항에 따라 재심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지방건축위원회의 심의에 참여할 위원을 다시 확정하여 법 제4조의2제4항에 따라 해당 지방건축위원회에 재심의 안건을 상정하여야 한다. 【학교용지 확보 등에 관한 특례법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017.3.21.> 1. "학교용지"란 공립 초등학교·중학교 및 고등학교의 교사(校舍)·체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다. 2. "개발사업"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다. 가. 「건축법」 나. 「도시개발법」 다. 「도시 및 주거환경정비법」 라. 「주택법」 마.~ 거. 생략 제3조(학교용지의 조성·개발) ① 300가구(제5조제5항제3호에 해당하는 개발사업은 그 개발사업분을 뺀 가구 수를 대상으로 하고, 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호다목의 주택재건축사업은 기존 가구를 뺀 가구 수를 대상으로 한다) 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 "개발사업시행자"라 한다)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다. 이 경우 학교용지의 위치와 규모 등은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조에 따른 학교시설의 설치기준 등에 관한 규정을 준용한다. <개정 2017.3.21.> 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "준주택"이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다. 【주택법 시행령】 제4조(준주택의 종류와 범위)법 제2조제4호에 따른 준주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔 【○○시 건축조례】 제8조(기능) ① 건축위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 영 제5조의5제1항제1호부터 제4호까지의 사항 2. 「건축물의 분양에 관한 법률」 제3조를 적용하는 건축물의 건축에 관한 사항. 다만, 「건축물의 분양에 관한 법률 시행령」 제2조제1호에 해당하는 오피스텔로서 분양면적의 합계가 3천제곱미터 미만인 경우에는 제외한다. 3. 영 제5조의5제1항제7호에 따라 다른 법령에서 건축위원회 심의를 받도록 한 경우 해당법령에서 규정한 심의사항 4. 영 제5조의5제1항제8호에 따른 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축에 관한 사항 가. 영 제27조의2제4항 또는 제5항에 따른 공개공지의 설치로 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용받는 건축 나. 영 제2조제17호에 따른 다중이용 건축물 다. 영 제2조제17의2호자목, 차목에 해당하는 건축물 라. 건축물의 용도나 규모가 주거환경이나 교육환경 등을 보호할 필요가 있다고 시장이 인정한 건축물 5. 제3조제1항부터 제3항까지 적용의 완화여부 및 적용범위에 관한 사항 나. 판 단 1) 인정사실 건축위원회 심의신청서, 건축위원회 심의신청에 따른 협의, 건축위원회 심의신청에 따른 협의회신, 건축위원회 건축심의 신청에 대한 보완 알림, 보완의견 제출, 건축심의 신청서 반려 알림, ○○지구 상업용지 학생배치 대책마련 요청, ○○지구 상업용지 학생배치 대책마련 요청에 관한 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 2. 16. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 지상에 지하 5층, 지상 20층 규모의 업무시설(오피스텔, 근린생활시설)을 설치하기 위하여 피청구인에게 건축위원회 심의신청을 하였다. 나) 피청구인은 2017. 3. 2. 해당부서에 위 신청에 관한 협의의견을 회신하여 줄 것을 요청하였고, 청구외 경기도○○교육지원청으로부터 해당 시설에서 발생하는 초·중학생은 ○○○○지구 내 ○○○초등학교, ○○○ 중학교에 배치하여야 하나, 수용능력을 초과하는 것으로 검토되어 개발사업에 따라 추가적으로 발생하는 학생 배치가 어렵다는 의견을 회신받고, 2017. 3. 8. 청구인에게 위 보완사항에 대한 대책을 마련할 것을 요구(보완요구)하였다. 다) 이에 청구인은 2017. 4. 6. 피청구인에게 「학교용지 확보 등에 관한 법률」 및 「학교보건법」에 의거 개발사업에 따른 추가 학생배치 업무는 협의대상이 아니므로, 보완을 이행할 수 없다는 의견을 제출하였다. 라) 피청구인은 2017. 4. 10. 및 같은 달 17. 재차 위 보완사항에 대한 대책 마련을 요구하였고, 청구인은 다시 동일한 의견을 제출하였다. 마) 피청구인은 2017. 4. 28. 청구인이 보완요구에 응하지 아니하였다는 이유로 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 위 신청을 반려하였다. 2) 「건축법」 제4조의2, 같은 법 시행령 제5조의5 제1항, 제5조의7 제1항에 의하면, 30실 이상의 일반업무시설인 오피스텔로서 분양면적의 합계가 3천제곱미터 이상인 건축물을 건축하려는 자는 제11조에 다른 건축허가를 신청하거나 대수선 허가를 신청하기 전에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축위원회의 심의를 신청하여야 한다. 한편, 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제2조, 제3조에 의하면, 「건축법」, 「도시개발법」 등에 따라 시행하는 사업 중 300가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 개발사업을 시행하는 자는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지 조성·개발에 관한 사흥을 포함시켜야 하며, 「주택법」 제2조 제4호, 같은 법 시행령 제4조 제4호에 의하면, 「건축법 시행령」 별표1 제14호 나목2)에 따른 오피스텔은 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설인 준주택에 해당한다. 3) 살피건대, 건축법 제4조의2에 의하면 대통령령이 정하는 건축물을 건축하려는 자는 건축허가를 신청하기 전에 시장에게 건축위원회의 심의를 신청하여야 하고(제1항), 위 심의 신청을 받은 시장은 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 심의를 신청한 자에게 통보하여야 하며(제2항), 위 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다(제3항)고 규정하고 있는 점, 건축법 시행령 제5조의7에 의하면 시장은 건축법 제4조의2 제1항에 따라 건축물을 건축하려는 자가 지방건축위원회의 심의를 신청한 경우에는 건축법 제4조의2 제2항에 따라 심의신청 접수일부터 30일 이내에 해당 지방건축위원회에 심의 안건을 상정하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점, 건축법상 건축위원회에의 심의 신청은 당사자가 건축허가신청을 하기에 앞서 행정청의 태도를 알아보고 행정지도를 받기 위하여 편의적으로 이용하는 절차에 불과하고 건축위원회는 처분청의 자문기관으로서 그 심의 결과는 처분청은 물론이고 행정지도를 받는 입장인 당사자에게도 구속력이 있다고 볼 수 없는 점, 건축위원회에서 당해 건축물의 건축이 부적합하다고 심의하였다는 사유만으로는 건축허가신청을 거부할 수 없는 점(대법원 2000. 3. 14. 선고 98두4658 판결 등), 피청구인은 국토교통부 고시인 건축위원회 심의 기준에 따르면 심의 건 검토시 관련 부서 및 기관과 협의하고 보완사항에 대하여 보완 후 심의를 상정하여야 한다고 주장하나, 피청구인이 들고 있는 위 고시는 대외적으로 국민과 행정청을 구속하는 힘이 있는 법규명령이라고 인정되기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 건축허가신청이 적법한지 여부는 별론으로 하더라도, 건축위원회 심의 신청 자체를 반려한 것은 위법한 처분이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.