건축이행강제금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 ○-○○ 소재 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 공동소유자 중 한 명이다. 나. 피청구인은 ‘2020년도 소방청 화재안전 특별조사’를 통해 이 사건 건축물 지상 ○, ○층 사무실이 주거시설로 무단 용도변경되어 「건축법」 제19조를 위반한 사실을 적발하고, 공동소유자 ○명에 대하여 2020. 12. ○○.~2023. 11. ○○.까지 이행강제금 ○○,○○○,○○○원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 2020년부터 2023년까지 이 사건 건축물의 공동명의자 ○○○에게만 사전통지하고, 이행강제금은 청구인과 공동명의자 ○○○에게 부과하였다. 청구인과 공동명의자 ○○○은 서로 거주지가 다르고, 시정명령 및 사전통지에 대한 의견이 다를 수 있음에도 피청구인이 공동명의자 중 한 사람에게만 사전통지한 것은 「행정절차법」 및 「건축법」에 의거 위법하다. 나. 피청구인은 이 사건 처분의 최초 적발 연도인 2020년에 청구인에게도 사전통지를 하였다고 주장하나 일방적인 주장일 수 있고, 사실이라 하더라도 2021년부터 2023년까지는 사전통지를 안 한 것으로서 계고의 의무를 다한 것으로 볼 수 없다. 또한, 이행강제금은 매년 표준지가 등을 다시 적용하여 부과하는 것으로서, 이는 최초의 이행강제금을 반복 부과하는 것이 아니고, 매년 새롭게 처분하여 부과하는 것이므로 사전통지 없이 부과한 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조제1항에 위반된다. 다. 「건축법」 제80조제3항 및 제4항에 따르면, 허가권자는 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다고 명시하고 있다. 피청구인은 최초의 사전통지와 관계없이 매년 이행강제금을 부과하기 전에 사전통지를 해야 하므로, 사전통지가 없었던 이 사건 처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분이 「행정절차법」 제21조를 위반하였다는 주장에 대하여 피청구인은 공동소유자 ○명에게 위반건축물 사전통지 및 시정명령 등의 절차를 거쳐 최종적으로 공동소유자인 ○○○을 대표자로 하여 이행강제금을 부과하였고, 공동소유자 ○○○은 2021. 4. ○○. 이행강제금을 완납하였다. 이후 피청구인은 2021년도~2023년도 이행강제금 반복부과분에 대해서 최초 부과 시와 동일하게 대표자 ○○○에게 부과하였으나, 의견제출 없이 ○년간 체납되었고, 2023년도 이행강제금 부과 직후 소유자 변동 사항이 있어 이를 확인하기 위해 2024년에는 소유자 지분별로 이행강제금을 부과하였다. 즉, 피청구인은 「행정절차법」상의 절차를 거쳐 적법하게 처분하였으므로 청구인의 주장은 사실이 아니다. 또한, 반복하여 이행강제금을 부과ㆍ징수하는 경우 이행강제금 부과 전에 이행기간의 부여를 통해 의무를 이행할 수 있는 기회를 제공한 이상 반복하여 시정명령 절차부터 다시 거쳐야 하는 것은 아니라고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두20397 판결 참조) 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 공동소유자 ○○○으로부터 이행강제금을 납부하였다는 연락을 받고 청구인이 부재를 사유로 사전통지를 수취하지 못한 것이라 판단하였을 당시 행정심판을 청구했어야 할 것이나, ○년이나 가까이 지난 지금 이행강제금 ○○,○○○,○○○원이 체납된 사실을 확인하고 나서야 취소를 구하는 것은 설득력이 매우 부족하다. 나. 이 사건 처분이 「건축법」 제80조제3항 및 제4항을 위반하였다는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 이 사건 처분에 대해 시정명령은 대표자 ○○○에게만, 이행강제금 부과는 청구인과 ○○○에게 같이 하였다고 주장하나, 피청구인은 2021년~2023년 이행강제금 반복부과분에 대하여 시정명령부터 이행강제금 부과 통지까지 동일하게 처분하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 「건축법」 제80조제3항 및 제4항에 따르면 허가권자는 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고해야 하며, 이 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 하는데, 피청구인은 2021~2023년 대표자 ○○○에게 해당 내용을 문서로 계고한 후에 이행강제금을 부과하였으므로 피청구인의 이 사건 처분이 「건축법」 제80조제3항 및 제4항을 위반하였다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 4. 관계법령 건축법 제79조, 제80조 행정절차법 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 ○-○○ 건축물(이 사건 건축물)의 공동소유자 중 한 명이다. 나. 피청구인은 ‘2020년도 소방청 화재안전 특별조사’를 통해 이 사건 건축물 지상 ○, ○층 사무실이 주거시설로 무단 용도변경되어 「건축법」 제19조를 위반한 사실을 적발하고, 공동소유자 ○명에 대해 2020. 4. ○○. 사전통지를 하였다. 다. 피청구인은 2020. 12. ○○. 공동소유자 ○○○에 대하여 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 부과하였고, 공동소유자인 ○○○은 2021. 4. ○○. 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 납부하였다. 라. 이후 피청구인은 2021. 10. ○○. 이행강제금 ○,○○○,○○○원, 2022. 11. 3. 이행강제금 ○,○○○,○○○원, 2023. 11. ○○. 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 반복 부과하며 2020. 12. ○○.~2023. 11. ○○. 기간동안 총 ○○,○○○,○○○원의 이행강제금을 부과(이 사건 처분)하였다. 마. 한편, 피청구인이 청구인에게 2020년도 사전통지 및 이행강제금 부과예고를 통지한 것은 반송됨으로써 송달이 이뤄지지 않았고, 그 후의 2021년도부터 2023년도의 것과 관련해서는 피청구인이 ○○○에게만 우편 송부하였을 뿐 청구인에게는 별도로 통지하지 않았다. 바. 피청구인은 2024. 9. ○○. 소유자 변동사항을 확인하고, 청구인 및 공동 소유자 ○○○에게 소유권 지분(1/2)에 따라 각각 ○,○○○,○○○원의 이행강제금을 부과하였다. 사. 이에 청구인은 2024. 12. ○. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 2025. 1. ○○. 무효확인을 구하는 청구로 청구취지 변경 신청을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 청구인은 이 사건 처분이 「건축법」 제79조제1항에 따른 시정명령 및 사전통지가 이뤄지지 않은 상태에서 부과되었다고 주장하면서 위 처분의 무효확인을 구한다. 나. 「건축법」 제79조제1항, 제80조제1항 및 제3항에 따르면 「건축법」상의 이행강제금을 부과하기 위해서는 허가권자가 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하여야 하고, 건축주등이 그 기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면 다시 상당한 이행기간을 정하여 그 기간까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하겠다는 시정촉구를 하여야 하며, 그래도 시정명령을 이행하지 아니하면 다시 이행강제금을 부과ㆍ징수하겠다는 계고를 하여야만 한다. 따라서, 「건축법」 제79조제1항에 따른 시정명령 등이 송달이 되지 않은 상태에서 이행강제금이 부과된다면 이는 중대하고도 명백한 위법으로 당연무효의 사유가 된다고 보아야 한다. 그런데, 2020. 4. ○○.부터 같은 해 11. ○○.까지 청구인에게 이뤄진 이 사건 건축물의 위반건축물 시정통지 내지 시정촉구 및 이행강제금 부과예고에 관한 우편 송부는 모두 반송되었고, 2021년 이후에는 이행강제금 부과 통지를 청구인이 아닌 대표자라고 하는 ○○○에게만 우편 송부하였을 뿐이다. 그렇다면, 청구인에 대한 이 사건 이행강제금 부과처분은 그에 선행하여 청구인에게 「건축법」이 정한 시정명령 등을 통해 시정의 기회를 주어야 함에도 불구하고 이를 거치지 않은 것으로서 위법하며, 나아가 그 위법의 정도가 중대하고 명백하여 무효라고 보아야 할 것이다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.