건축허가신청 거부처분 취소청구

별지에 적은 내용과 같음. 이 유 1. 사건개요 청구인은 2018. 5. 9.부터 5. 10. ○○○○신도시 일반상업용지 ○-1,○,○블록, ○-1,○블록, ○-1,○블록 및 ○-3,○,○블록 (통틀어 이하‘이 사건 신청지’라 한다)상에 각각 오피스텔 및 근린생활시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 건축하고자 피청구인에게 건축허가신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2018. 8. 21. 청구인의 각 신청에 대하여 “교육청의 협의 의견이 반영되지 않고 건축허가가 처리될 경우, 오피스텔 신축으로 인하여 발생되는 학령인구 학생들의 배치가 어려운 상황이 발생되어 사회적 문제로 대두될 것”이라는 취지로 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다. 2) 그러나 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는다는 점을 자인하면서도 학생 배치가 어렵게 될 것이라는 사유를 들어 이 사건 처분을 할 공익상의 필요가 있다고 주장하고 있으나, 이는 피청구인의 막연한 추측에 기초한 것으로 여기에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 실질적으로 적용대상이 아닌 청구인에게 학교용지법을 확대 내지 유추적용하여 교육청에 협의를 하고, 교육청의 협의 의견을 토대로 거부처분을 한 것은 법치행정의 원칙에 반하며, 3) 그 밖에도 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항의 이유제시의 의무를 위반한 위법이 있으며, 평등의 원칙 내지 자기구속의 원칙에도 반한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분이 막연한 우려에 의한 것이어서 위법하다는 주장에 대하여, 오피스텔은 주택법 제2조 제4호 및 같은 법 시행령 제4조 제4호에 따라 주택 외의 건축물로서 주거시설로 이용이 가능한 “준주택”으로 분류되어 있으며, 민간임대주택에 관한 특별법에 따라 주택 임대사업자를 등록하여 주택으로의 임대도 가능하다. 또한 오피스텔 건축기준에 따라 현재는 85㎡이하인 경우 바닥난방(온돌설치)이 허용되며, 주거기능을 고려하여 다른 용도와 복합으로 건축하는 경우 전용출입구까지 설치하도록 하고 있다. 그러나 오피스텔은 건축법 상 주택이 아니라 업무시설로 분류되는 탓에 학교용지법 상 학교용지부담금 부과대상이 아니어서 LH에서 미사 공공주택지구 조성사업 지구단위계획 수립당시 학생 증가 규모예측 대상에서 제외되어 있었다. 그럼에도 실제로 오피스텔에서 학생이 발생하고 있다는 사실이 문제가 되고 있는 것이다. ○○신도시 입주가 시작되면서 2017년부터 과밀학급이라는 사회적 문제가 공론화되어 현재 초등학교 총7개교 중 6개교가 증축공사를 완료 또는 진행 중이며 나머지 1개교도 증축을 추진하고 있다. 그러나 교육청에 따르면 ○○신도시 내 초등학교 증축 후에도 오는 2022년 ○○신도시 내 초등학교와 중학교가 초과밀학급이 우려돼 초등학교 2곳, 중학교 1곳 등 총 3곳의 학교를 추가 신설해야 하며, 현재 ○○신도시 내 용지부족으로 부지확보가 어려운 실정이다. 그리하여 교육청에서 이러한 중대한 공익상의 필요에 따라 청구인에게 학령인구가 발생하지 않을 규모로 전용면적의 축소를 요청했던 것이고 이는 예컨대 원룸형일 경우 영유아 육아는 가능하지만, 초등학교 또는 중학생을 키우기는 어렵다는 것을 감안한 제한으로, 이로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익(주차장 추가 확보 비용)을 정당화 할 만하다고 판단된다. 2) 이 사건 처분의 내용을 살펴보면 피청구인과 관계기관인 교육청과의 3차례 걸친 협의결과, 청구인이 위 협의결과를 반영할 수 없다는 의견서를 피청구인에게 제출한 사실, 이 사건 건물의 신축 시 발생할 중대한 공익상의 문제점들에 대해 모두 적시하고 있는바, 행정절차법 상 적법한 처분이며, 청구인이 들고 있는 다른 오피스텔 건축허가에 대하여도 모두 교육청 협의의견을 준수하여 건축허가를 처리한바, 과밀학급 해소 및 원활한 학생배치라는 중대한 공익상의 이유로 교육청의 협의의견을 반영하여 일관되게 처분을 해 왔기에 평등의 원칙 및 자기구속의 원칙에 위반했다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 이 법과 조례의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항 2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 두는 건축위원회는 제외한다. 3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 제외한다. 4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항 5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축위원회의 심의등을 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 자신이 설치하는 건축위원회에 다음 각 호의 전문위원회를 두어 운영할 수 있다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 건축분쟁전문위원회(국토교통부에 설치하는 건축위원회에 한정한다) 2. 건축민원전문위원회(시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구에 설치하는 건축위원회에 한정한다) 3. 건축계획ㆍ건축구조ㆍ건축설비 등 분야별 전문위원회 ③ 제2항에 따른 전문위원회는 건축위원회가 정하는 사항에 대하여 심의등을 한다. <개정 2009. 4. 1., 2014. 5. 28.> ④ 제3항에 따라 전문위원회의 심의등을 거친 사항은 건축위원회의 심의등을 거친 것으로 본다. <개정 2009. 4. 1., 2014. 5. 28.> ⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직ㆍ운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) ① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 심의를 신청하여야 한다. <개정 2017. 1. 17.> ② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항에 따른 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다. ④ 제3항에 따른 재심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 재심의 안건을 상정하고, 재심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 재심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ④ 허가권자는 제1항에 따른 건축허가를 하고자 하는 때에 「건축기본법」 제25조에 따른 한국건축규정의 준수 여부를 확인하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012. 1. 17., 2012. 10. 22., 2014. 1. 14., 2015. 5. 18., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제4호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결 허가 9. 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용 허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「물환경보전법」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음ㆍ진동관리법」 제8조에 따른 소음ㆍ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. 「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가 20. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 21. 「토양환경보전법」 제12조에 따른 특정토양오염관리대상시설의 신고 22. 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따른 행위의 허가 23. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가 및 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <개정 2017. 1. 17.> ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013. 3. 23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. <신설 2011. 5. 30.> ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2016. 1. 19., 2017. 1. 17.> 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 2. 건축주가 건축물의 노후화 또는 구조안전 문제 등 대통령령으로 정하는 사유로 건축물을 신축ㆍ개축ㆍ재축 및 리모델링을 하기 위하여 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 얻고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 3. 건축주가 제1항에 따른 건축허가를 받아 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「주택법」 제21조를 준용한 대지 소유 등의 권리 관계를 증명한 경우. 다만, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 대통령령으로 정하는 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우에 한정한다. 4. 건축하려는 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대하여 허가권자가 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 경우 5. 건축주가 집합건물의 공용부분을 변경하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 【학교용지확보등에 관한 특례법】 제1조(목적) 이 법은 공립 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 3. 21., 2017. 12. 26.> 1. "학교용지"란 공립 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교의 교사(校舍)ㆍ체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다. 2. "개발사업"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다. 가. 「건축법」 나. 「도시개발법」 다. 「도시 및 주거환경정비법」 라. 「주택법」 마. 「택지개발촉진법」 바. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 사. 「공공주택 특별법」 아. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 자. 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 차. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 카. 「기업도시개발 특별법」 타. 「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」 파. 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 하. 「민간임대주택에 관한 특별법」 거. 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 3. "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 "부담금"이라 한다)를 말한다. 제3조(학교용지의 조성ㆍ개발) ① 300가구(제5조제5항제3호에 해당하는 개발사업은 그 개발사업분을 뺀 가구 수를 대상으로 하고, 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호다목의 재건축사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호다목의 소규모재건축사업은 기존 가구를 뺀 가구 수를 대상으로 한다) 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 "개발사업시행자"라 한다)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다. 이 경우 학교용지의 위치와 규모 등은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조에 따른 학교시설의 설치기준 등에 관한 규정을 준용한다. <개정 2017. 2. 8., 2017. 3. 21.> ② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감(이하 "교육감"이라 한다)은 제1항에 따른 학교시설의 설치기준에 못 미치는 개발사업에 대하여는 개발사업시행자에게 그 개발사업의 규모와 지역 여건을 고려하여 적절한 규모의 학교용지를 확보하도록 한다. 다만, 그 지역이 협소하여 개발사업시행자가 학교용지를 확보할 수 없다고 판단되면 개발사업시행자로 하여금 사업지와 인접한 곳에 학교용지를 확보하도록 할 수 있다. <개정 2017. 3. 21.> ③ 개발사업시행자가 제1항에 따라 학교용지를 개발하거나 제2항에 따라 학교용지를 확보하려는 때에는 교육감의 의견을 들어야 한다. 이 경우 교육감은 제4조제4항에 따라 학교용지 매입비용의 2분의 1을 부담하는 시ㆍ도지사와 비용부담 등에 대하여 협의하여야 한다. <개정 2009. 5. 28.> ④ 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따른 학교용지의 조성ㆍ개발계획을 포함한 개발사업계획이 허가ㆍ인가 또는 승인되면 지체 없이 그 학교용지에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조에 따른 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ⑤ 제2항에 따른 적절한 규모의 학교용지 확보에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 12. 26., 2018. 1. 16.> 1. "주택"이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속 토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다. 2. "단독주택"이란 1세대가 하나의 건축물 안에서 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 3. "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 4. "준주택"이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다. 【주택법 시행령】 제3조(공동주택의 종류와 범위) ① 법 제2조제3호에 따른 공동주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호가목에 따른 아파트(이하 "아파트"라 한다) 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에 따른 연립주택(이하 "연립주택"이라 한다) 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호다목에 따른 다세대주택(이하 "다세대주택"이라 한다) ② 제1항 각 호의 공동주택은 그 공급기준 및 건설기준 등을 고려하여 국토교통부령으로 종류를 세분할 수 있다. 【건축법 시행령】 [별표 1] <개정 2017. 2. 3.> 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제3조제1항에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다. 가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택 나. 연립주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택 다. 다세대주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고, 층수가 4개 층 이하인 주택(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 1개 동의 공동취사시설 이용 세대 수가 전체의 50퍼센트 이상인 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택을 포함한다 14. 업무시설 가. 공공업무시설: 국가 또는 지방자치단체의 청사와 외국공관의 건축물로서 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 나. 일반업무시설: 다음 요건을 갖춘 업무시설을 말한다. 1) 금융업소, 사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사, 신문사, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설에 해당하지 않는 것 2) 오피스텔(업무를 주로 하며, 분양하거나 임대하는 구획 중 일부 구획에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 9. 29. 이 사건 신청지 상에 아래와 같은 규모의 오피스텔 및 근린생활시설을 건축하고자 피청구인에게 건축위원회 심의를 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271765"></img> 나) 피청구인은 가)항 청구인의 신청과 관련하여 2017. 10. 10. 교육청에 학생배치, 교육환경법 저촉사항에 관한 업무협의를 요청하고, 교육청은 2017. 10. 17. 교육환경법 관련하여서는 교육환경보호구역 외 지역으로 저촉되지 않는다는 의견을, 학생배치 관련하여서는 아래와 같은 협의 의견을 회신(1차)하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271767"></img> 다) 피청구인은 2017. 10. 26. 제11차 ○○시통합심의위원회(건축·교통)를 개최한 결과, 재검토 의결되었다. 라) 청구인은 이후 아래와 같이 규모와 내용을 변경하여 건축위원회 심의를 신청하였으나, 2018. 1. 11. 제1회 ○○시통합심의위원회(건축·교통)에서는 세대수 증가에 대응한 주차장 추가확보가 필요하다는 조건 등을 사유로 조건부 의결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271757"></img> 마) 청구인은 2018. 5. 9.부터 5. 10.에 피청구인에게 아래와 같은 내용과 규모로 이 사건 건축허가신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271759"></img> 바) 피청구인은 2018. 5. 10.부터 5. 14. 마)항 청구인의 신청에 대하여 교육청에 학생배치 관련 업무협조를 요청하였고, 교육청에서는 2018. 5. 21. 아래와 같이 회신(2차)하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271763"></img> 사) 피청구인은 2018. 6. 27. 청구인의 이 이 사건 건축허가 신청에 대해 교육청 재협의를 요청하였고, 교육청은 2018. 7. 12.과 2018. 8. 1. 아래와 같이 각 회신(3차)하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271761"></img> 아) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2018. 8. 21. 이 사건 처분을 하였는데, 불가 사유 1)에서 상기 교육청의 1차, 2차, 3차 회신 의견을 기재하였으며 불가사유 2) 이하는 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271755"></img> 2) 「건축법」제11조 제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제4조의2 제1항에 따르면 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제4조에 따른 건축위원회 심의를 신청하여야 한다. 건축법 시행령 제5조의7 제1항, 제5조의5 제1항 제6호 및 하남시 건축조례 제6조에 따르면 분양하는 부분의 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물, 업무시설 중 오피스텔로서 100실 이상의 건축물 등은 지방건축위원회 심의 대상이 된다. 한편 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」제2조 제1호에서는 “개발사업”에 대하여 개발사업이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다고 정의하면서 각 목에서 건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법, 산업입지 및 개발에 관한 법률 등 15개 법률을 규정하였다. 또한 건축법 시행령 별표1에 따르면 공동주택에는 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사가 있으며, 오피스텔은 일반업무시설로 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 각 처분은 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않고 중대한 공익상의 필요가 없음에도 이 사건 각 처분을 하였으므로 각 위법·부당하여 취소되어야 한다는 취지로 주장하고, 피청구인은 이 사건 각 처분은 이 사건 각 오피스텔이 건축되는 경우 유입학생으로 인하여 과밀학급 문제가 발생하여 학습권 침해 및 교육환경의 저해를 유발할 것이 명백하므로, 이를 방지하기 위하여 교육청의 의견을 반영한 것이어서 중대한 공익상의 필요가 있다는 취지로 답변하고 있다. 따라서 이 사건의 쟁점은 피청구인이 이 사건 각 허가신청의 반려사유로 적시하고 있는, 인근 학교의 과밀학급 문제가 발생 또는 심화되어 학습권을 침해하고 교육환경을 저해할 것이라는 점 등의 사정이 과연 중대한 공익상의 필요가 있는 사정인지 여부이므로 이를 살펴본다. 가) 오피스텔은 비록 건축법상 일반업무시설에 해당되어 공동주택과 같이 학교용지확보 등에 관한 특례법의 적용대상이 되지는 아니하지만, 한편 주택법 제2조 제4호 및 같은 법 시행령 제4조 제4호에 따라 주택외의 건축물로서 주거시설로 이용이 가능한 준주택으로 분류되어 있으며, 민간임대주택에 관한 특별법에 따라 주택 임대사업자를 등록하여 주택으로의 임대도 가능하며, 오피스텔 건축기준에 따라 현재 85㎡이하인 경우 바닥 난방이 허용되며, 주거기능을 고려하여 다른 용도와 복합으로 건축하는 경우 전용출입구까지 설치하도록 되어 있기 때문에, 사실상 일정 규모 이상 오피스텔의 경우 주거단지로 이용되고 있는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 오피스텔이 건축법상 업무시설로 분류되어 오피스텔의 건축으로 유입이 예상되는 학령인구 학생들을 위한 학교용지 확보나 학교의 신설, 증축 등의 대책이 제대로 수립되지 못하고 있는 상황에서 대규모 오피스텔의 건축허가와 관련하여 유입이 예상되는 학령인구 학생들을 위한 교육환경을 확보하기 위하여 해당 교육청과의 협의는 공익상 필요한 절차에 해당되고, 실제로 대부분의 지방자치단체는 위와 같은 대규모 오피스텔의 건축허가에 대하여 해당 교육청과의 협의를 진행하고 있다. 나) 이 사건의 경우에도 청구인은 처음에는 교육청의 의견을 반영하여 사업계획을 전용면적 50㎡이하로 맞추어 변경하였으나 주차장 추가 확보가 필요하게 되자 경제적인 이유로 사업계획을 다시 변경한 것으로 교육청의 의견에 따른 사업계획이 불가능하다고 단정하기 어렵고, 해당 교육청에 따르면 이 사건 각 오피스텔이 들어서는 ○○신도시 내에는 2017년부터 과밀학급이라는 사회적 문제가 공론화되어 현재 초등학교 7개교 중 6개교가 증축공사를 완료 또는 진행 중에 있음에도 불구하고 2022년 ○○신도시 내 초등학교와 중학교가 초과밀학급이 우려되는 상황인 점, 과밀학급의 문제는 학습권 침해 및 교육환경을 저해하는 요인으로 기존에 재학 중인 학생뿐만 아니라 추가로 유입되는 학생들에게까지 영향을 줄 수 있을 뿐 아니라 상위 학교급으로까지 피해가 지속될 개연성이 있다는 점 등이 인정된다. 이상의 상황을 종합하면, 피청구인이 이 사건 각 오피스텔의 건축허가 과정에서 오피스텔 건축 이후 유입될 것으로 예상되는 학령인구 학생들로 인한 과밀학급문제를 해결하기 위하여 교육청과 협의절차를 이행하고, 교육청의 의견을 반영하는 것은 학생들에게 쾌적한 교육환경을 제공·유지해 줄 법률상 의무를 이행하기 위한 것으로 중대한 공익상의 필요에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 다) 그 외 청구인은 이 사건 각 처분은 행정절차법 위반, 법치행정의 위반, 평등의 원칙 내지 자기 구속의 원칙에 반한다는 취지로 주장하고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 각 처분사유는 건축법 등 관계 법령의 제한사유를 이유로 한 것이 아니라 중대한 공익상의 필요에 의하여 처분을 하였다는 점에서 그 근거와 이유를 명백히 하고 있고, 그와 같은 사유는 건축허가에 대한 대법원 판례에서도 인정되고 있는 내용일 뿐 아니라, 청구인이 주장하는 사례들은 모두 해당 교육청과의 협의가 이루어진 사안에 해당되어 해당 교육청과의 협의가 이루어지지 아니한 이 사건과는 사안을 달리한다는 점 등에서, 청구인의 위 주장은 모두 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.