건축허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 2. 28. ○○○시 ○○읍 ○○리 500-6 번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 동·식물관련시설(종묘배양장)을 용도로 하는 건축허가신청을 하였는데, 피청구인은 2018. 3. 12. 청구인에게 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 최소 규모 설치 등의 사유로 불허가 처리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「농지법」 제2조, 제34조, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제1호를 적용한 이 사건 처분은 사실과 법리를 오해한 위법한 처분이다. ① 「농지법」 제34조 제2항 제2호에 의하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지 형질의 변경허가를 하는 경우라고 하고 있어 이 사건 토지는 아래와 같이 해당없다. ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제2항에 의하면 토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로서 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)라고 규정하고 있다. ③ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 특별조치법」 시행령 제22조 [별표1] 제5호에 의거 동식물관련시설인 종묘배양장은 개발제한구역 주민의 생업을 농업생산시설 위한 시설로서 허용하고 있는 것이다. 2) 농지법 관련 법률에 의하여 고정식온실, 종묘배양장, 버섯재배사. 농업 생산시설의 규정에 의하여 농·축산물 생산시설로 농로 이용한 동식물관련시설로 같이 규정하고 있다. 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제2항 및 「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」 시행령 제22조 [별표2] 제5호에 의거 종묘배양장 건축허가 토지형질변경을 허용하고 있다. 이 사건 토지는 생업 및 농업에 이용하고 있지 아니하다고 하나, 이용하였으며 종묘배양장을 허가 받아 농작물을 체계적으로 생산할 것이다. 3) 청구인은 ○○리 500-2번지 토지 건축 인허가신청서(종묘배양장)를 2017. 6. 21. 접수하여 건축물 종묘배양장 허가를 득하여 했으나, 청구인의 대리인이 청구인의 동의 없이 2017. 6. 29.자로 취하를 접수하여 같은 날 수리되었다. 이후 2017. 7. 11. 건축 인허가신청서(종묘배양장)를 다시 접수하였으나, 2017. 7. 19. 취하원 접수되어 수리되었고, 이후 청구인은 2017. 7. 28. 민원서류 보완·보정 요구서를 수령하였다. 보완사항은 토지형질변경시 개발제한구역 훼손을 최소화하고 해당 지역과 그 주변지역에 환경오염, 위해발생 등이 예상되지 아니하며, 표고, 경사도, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하나 신청계획상 과도한 절토 및 공작물이 설치되고 운영으로 인근 시설 및 토지에 피해를 줄 수 있으므로 행위허가의 세부기준에 적합하도록 사업계획 재수립 후 일건 서류를 제출할 것을 지적하고, 진·출입 부분에 대하여 사용권 등을 확보한 근거서류 제출과 배치도에 표기 등을 요구하였으나, 진출입 부분에 대하여 사용권 보완 내용은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항 제2호에 의한 토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 제외한다) 또한 공유수면 점용(진입로2개) 사용허가증 득하였다. 또한 이 사건 토지는 종묘배양장(형질변경)은 경작을 위한 토지로 농로를 설치하기 위한 것이 아니며, 이미 농로로 사용하고 있는 도로인 것이다. 청구인은 2017. 10. 23. 피청구인 사무실을 방문하여 건축인허가 팀장과 이야기를 하면서 건축인허가 취하원 접수하여주면 2018년 봄쯤에 종묘배양장 인허가 처리하여 준다고 약정을 하였던 것이고 그리하여 취하원을 접수하고 현재에 이르렀다. 4) 민원(1BA-1803-XXXXXX)에 대한 결과를 반박한다. 「농지법」 제34조 제2항1의2 제2호에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발제한행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질 변경을 하는 경우 같은 법 제56조 제1항 제2호 토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)이라고 규정하고 있다.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 제1항 마호에 의하면 개발제한구역 주민의 주거, 생활을 위한 시설, 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경 허가를 하는 경우라고 한다. 청구인에게 해당없는 것이고, ○○리 500-2번지 토지 종묘배양장의 진입도로로 이용하고자 하는 경우 「농지법」 제34조에 의하여 근거 없는 것이다. 농로로 사용하고 있는 경우 동·식물 관련시설(종묘배양장)이며, 농·어업인의 농업생산기반시설 및 생업을 위하여 사용하고자 하는 종묘배양장인 바, 농로로서 농산물 생산시설에 해당한다. 이미 농로 인정받아 건축 인허가를 득하였으며, 고정식온실, 종묘배양장, 버섯재배사 등 건축법에서 똑같이 분류하고 농지법 모든 법에서 허락된 것이다. 5) ○○리 740, 740-8번지는 진흥지역, 종묘배양장, 잡종지로 각각 2동씩 총 4개동의 건축허가는 진입로 1개의 면적 28m 진출입로로 필지가 다른 건축물 인허가가 득하였고, 개발제한구역 및 진흥지역 내에 있다. ○○리 500-2번지는 개발제한구역 진흥지역 밖에 있는 농지의 하나의 번지이나 이미 두 개 면적(32㎡)의 진출입로(도로) 허가를 득하였으나 아니되는 건 공수면 점용 사용허가 가.항은 잡종지로 변경되었으나 나.항의 경우 건축인허가가 거부처분되어 있는지 또한 ○○리 500-2의 농지가 2018. 3. 12.자 창고용지와 휴경으로 되어 있다가 2018. 3. 29. 창고용지, 채소 자경으로 정정되고 또다시 2018. 6. 7. 휴경으로 기재되었고, 3. 12. 창고, 농지원부를 휴경으로 변조 등재하고 건축인허가 거부처분 내려졌다. 위와 같이 법령 해석 오해, 법령 본질과 다르게 해석하여 내려진 거부처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역 내에서의 동·식물관련시설(온실 및 종묘배양장)의 설치는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이하 한다) 시행령 [별표1] 제5호 가목에 따르면 개발제한구역에서 농림업에 종사하는 자에 한하여 설치할 자격이 있으며 ‘개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설’로 분류되어 있고, 설치가 가능한 경우에도 같은 법 시행령 [별표2] 규정에 의하여 개발제한구역의 훼손을 최소화하도록 하여야 한다. 하지만 청구인은 이 사건 토지상에 ‘계절에 구애받지 않고 원예작물을 생산하겠다’는 취지로 사업계획서를 제출하여 동·식물관련시설인 온실에 대하여 건축허가 및 사용승인을 받았음에도 피청구인이 이 사건 처분을 위한 현장 확인을 한 결과 온실로서 사용을 하고 있지 않음을 확인할 수 있었다. 2) 「개발제한구역법 시행령」 [별표2] “허가 또는 신고의 세부기준” 제1호 가목 및 제2호 마목의 규정에 의하면 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 최소 규모로 설치하여야 한다. 하지만 건축허가 신청된 토지 주변에는 청구인이 허가 득한 온실 1동(498.7㎡)외에는 건축 허가된 사실이 없는 지역일 뿐만 아니라, 이 사건 처분 전에 허가를 득했던 온실은 운영하지도 않았었고, 이 사건 처분 이후에야 종묘배양장의 건축허가를 득하기 위하여 운영하는 것은 사업계획의 타당성이 없으며, 개발제한구역을 과도하게 훼손하는 것으로 개발제한구역법의 목적에 적합하지 않다. 또한 청구인은 2회에 걸쳐 종묘배양장의 건축허가를 신청하였음에도 농지 전용허가신청서가 미비하여 이 사건 처분시 농로로 이용되고 있는 농지는 농지전용허가 대상이므로 허가를 득하지 않은 농지에 대하여 농지전용허가 신청면적에 포함되어야 하며, 청구인이 제출한 사업계획서의 내부시설배치계획과 일치하는 설계도면을 제출하여야 한다 등 농지법상 미비한 사항에 대하여 안내하였다. 3) 청구인은 종묘배양장이 「개발제한구역법 시행령」 제13조 [별표1]에 따른 농업생산시설이고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호 규정에 따라 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경에 해당되어 「농지법」 제34조 제2항 제2호에 따른 농지전용허가 대상에서 제외하여야 한다고 주장하고 있으나 「국토계획법」 제56조 제1항 제1호 규정에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 시에는 시장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 청구인이 제출한 농지전용허가신청서를 살펴보면 종묘배양장(부속부지 포함) 용도의 건축이 계획되어 있고, 「농지법」 제2조에 따른 농지의 범위에 해당하지 않으므로 농지법 제34조 제2항 제2호에 따른 농지전용허가대상이며 청구인도 농지전용허가신청서를 제출하였다. 또한 「농지법」 제2조 제7호에 따르면 농지의 전용이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다라고 규정하고 있어 청구인이 주장하는 「국토계획법」 제56조 제1항 제2호 부분단서(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 제외한다) 및 「국토계획법 시행령」 제51조 제2호에 해당하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조 제1항 제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270839"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조 제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012. 5. 14., 2013. 10. 30.> [별표 2] <개정 2017. 7. 11.> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 마. 도시계획시설의 설치, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 및 토지의 형질변경에 대하여는 관리계획이 수립되지 아니하였거나 수립된 관리계획의 내용에 위반되는 경우에는 그 설치 등을 허가하여서는 아니 된다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 차. 토지를 분할하는 경우에는 분할 사유, 필지수 등이 법 제11조제1항제3호에 따라 개발제한구역관리계획에 포함되는 개발제한구역의 토지이용 및 보전에 관한 사항에 적합해야 한다. 이 경우 토지의 분할에 관하여 필요한 사항은 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정할 수 있다. 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 마. 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가·협의) ② 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2011.4.14., 2013.3.23.> 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ③ 법 제2조 제1호 나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.3.23., 2013.12.30., 2014.12.30.> 1. 법 제2조 제1호 가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 유지(溜池), 양·배수시설, 수로, 농로, 제방 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 2. 법 제2조 제1호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 나. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 다. 간이퇴비장 라. 농막·간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설 제33조(농지전용허가의 심사) ①시장·군수 또는 자치구구청장은 제32조 제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시·도지사에게 보내야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23., 2016.11.29.> 1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것 2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것 가. 시설의 규모 및 용도의 적정성 나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로·수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여건 3. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적일 것 가. 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우에는 건폐율 등 「건축법」의 규정 나. 건축물 또는 공작물의 기능·용도 및 배치계획 4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것 가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부 나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도 다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地築)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부 5. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 고려할 때 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 가. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지·변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 나. 해당 농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취·소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 다. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조·통풍·통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성 6. 해당 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 7. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것 8. 전용목적사업이 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자에게 관련 법령에서 허용된 사업일 것 ② 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③ 시·도지사 및 시장·군수 또는 자치구구청장이 제2항에 따라 심사하는 경우 신청인이 제출한 서류에 흠이 있으면 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완 또는 보정을 요구하여야 한다. 이 경우 보완 또는 보정의 요구는 문서·구술·전화 또는 모사전송으로 하되, 신청인이 특별히 요청하는 때에는 문서로 하여야 한다. <개정 2009.11.26.> ④ 시·도지사 및 시장·군수 또는 자치구구청장은 신청인이 제3항에 따른 보완 또는 보정을 요구한 기간에 이를 보완 또는 보정하지 아니하는 때에는 신청서류를 반려할 수 있다. <신설 2009.11.26.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보충서면, 민원서류 보완/보정 요구서, 약정서, 민원 처리결과 안내, 각 건축물대장(○○리 740, 740-8), 각 건축·대수선·용도 변경허가신청서, 개발제한구역 행위(건축)허가신청서 보완알림 및 보완촉구 공문, 보완연기신청서, 민원취하신청서, 개발제한구역 행위(건축)허가 알림 공문, 개발제한구역 건축물 사용승인 및 행위허가 준공알림 공문, 건축·대수선·용도 변경허가신청서, 현장사진, 협의결과내역, 이 사건 처분서 등의 기재 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○○시 ○○읍 ○○리 500-2번지 토지에 2017. 7. 11. 동·식물관련시설(종묘배양장) 목적의 건축허가를 신청하였고, 2017. 8. 31. 동·식물관련시설(온실) 목적의 건축허가를 신청하였는데, 이에 대해 피청구인은 2017. 7. 27. 조사·검사일, 설계일 등 조사내용을 기재한 허가조사 및 검사조서 제출 등을 보완사항으로 한 보완 통보 및 2017. 8. 14. 농로로 이용되고 있는 농지는 농지전용 대상으로 전용받지 아니한 농지는 금회 농지전용허가신청지로 편입을 보완 사항으로 하는 보완 공문을 시행하였다. 나) 청구인은 2017. 9. 25.과 2017. 10. 20. 두 차례 보완연기신청서를 제출하였다가 이후 2017. 10. 23. 민원취하신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2017. 10. 11. 청구인에게 위 ○○리 500-2번지 토지에 동·식물관련시설(온실)을 용도로 하는 개발제한구역 행위(건축)허가를 하였다. 라) 피청구인은 2018. 1. 31. 청구인에게 위 ○○리 500-2번지 토지에 대하여 동·식물관련시설(온실) 용도로 하는 개발제한구역 건축물 사용승인 및 행위허가준공을 승인하였다. 마) 청구인은 2018. 2. 28. 위 ○○리 500-2번지에서 분할된 ○○리 500-6 면적 997㎡에 동·식물관련시설(종묘배양장)을 용도로 하는 건축허가신청을 하였고, 이에 대해 피청구인은 2018. 3.경 관련부서 협의를 거쳤는데 농로로 이용되고 있는 농지는 농지전용대상으로, 전용 받지 아니한 농지는 농지전용허가(협의) 신청지로 편입 등을 내용으로 협의 회신하였다. 바) 피청구인은 2018. 3. 12. 청구인에게 아래와 같은 사유를 들어 불허가 처리하였다. ○ 불허가 주요 사유 가. 종묘배양장은 개발제한구역 주민의 생업을 위한 시설로서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 설치하는 경우에만 허용되는 사항으로서, 개발제한 구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 최소규모로 설치하여야 함. 나. 이 사건 토지상 온실에 대하여 허가 및 사용승인을 득하였음에도 생업 및 농업을 위하여 이용하고 있지 않음. 다. 농로로 이용되고 있는 농지는 농지전용대상이며, 전용받지 아니한 농지는 농지 전용허가(협의) 신청지로 편입하여야 함. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항, [별표 1] 을 종합하면 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 시설물 중 동식물 관련 시설인 종묘배양장을 건축하거나 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 설치하는 경우만 해당하고, 같은 법 시행령 제22조, [별표2]에 의하면 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 한편, 「농지법」제2조에 의하면 농지는 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생 식물 재배지로 이용되는 토지로서, 농지의 전용이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지 개량 외의 용도로 사용하는 것을 말하며, 「농지법」 제34조 제2항에 의하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우에는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 3) 청구인은 ① 피청구인이 청구인의 ○○○시 ○○읍 ○○리 500-6번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 지상에 동식물관련시설(종묘배양장)을 용도로 하는 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하면서 「농지법」 제2조, 제34조, 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제1호를 근거로 한 것은 사실과 법리를 오해한 결과이며, ② 이 사건 토지를 생업 및 농업에 이용하고 있고, ③ ○○○시 건축2팀장이 ‘○○○시 민원 제2017-03990300-XXXX호(2017. 07. 11.)로 접수한 종묘배양장 건축허가신청서’를 취하하면 2018년 봄에 건축허가를 처리해 주겠다고 약정하였음에도 불구하고 이를 거부한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대「농지법」 제2조 제1호 나목, 「농지법 시행령」 제2조 제3항 각 호의 규정에 의하면 종묘배양장은 농지이용행위로 인정되는 농축산물생산시설에 해당하지 않는다. 따라서 「농지법」상 농지인 기존 농로를 농지이용행위를 위한 시설이 아닌 종묘배양장 진출입로로 사용하기 위해서는 「농지법」 제34조 규정에 따라 농지전용허가(협의)를 요한다고 할 것이다. 농림축산식품부 역시 이와 같이 해석하고 있다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 농지법 관련 제 규정에 대한 법리를 오해하였다고 볼 수 없다. 또한 청구인은 이 사건 토지를 생업 및 농업에 이용하고 있기 때문에 「개발제한구역법」 제12조 제1항 단서, 제12조 제1항 제1호 마목, 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항, [별표 1] 제5호 가목 9)에 따라 이 사건 신청에 대한 건축허가가 이루어져야 한다고 주장한다. 그러나 청구인은 2017. 10. 11. 분할 전 이 사건 토지와 동일 필지였던 ○○○시 ○○읍 ○○리 500-2에 관하여 동·식물관련시설(온실) 건축허가를 받았음에도 불구하고 이 사건 처분 시까지 위 시설을 생업 및 농업을 위한 온실로서 사용하지 아니한 것으로 확인된다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 나아가 청구인은 피청구인이 ‘○○○시 민원 제2017-03990300-XXXX호(2017. 07. 11.)로 접수한 종묘배양장 건축허가신청서’를 취하하면 2018년 봄에 건축허가를 처리해 주겠다고 약정하였다고 주장하나, 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.