건축허가신청 대안 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구 외 ○○○(청구인의 子)과 함께 ○○시 ○○면 ○○리 ○○, ○○-1, ○○-2, ○○, ○○○-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자로, ○○-1, ○○-2, ○○번지 상에 노유자 시설(지하 1층, 지상 3층, 연면적 1,353.26㎡, 대지면적 944㎡, 이하 ‘이 사건 건축물 ①’이라 한다), ○○리 ○○-1, ○○, ○○, ○○○-1번지 상에 노유자 시설(지하 1층, 지상 3층, 연면적 1,365.72㎡, 대지면적 890㎡, 이하 ‘이 사건 건축물 ②’라 한다), ○○리 ○○, ○○○-1번지 상에 단독주택(지상 2층, 연면적 129.36㎡, 대지면적 314㎡, 이하‘이 사건 건축물 ③’이라 한다)을 신축하고자 각각의 건축허가를 신청(이 사건 건축물 ①.②, ③ : 2013. 6. 5., 2013. 7. 12., 이하 ‘이 사건 건축허가신청’이라 한다)하였다. 이에, 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청이 「건축법」제2조제1항의 ‘대지’에 해당하는 토지를 ‘○○시 개발제한구역 내 해제취락 지구단위계획 시행지침’(이하 ‘이 사건 지구단위계획지침’이라 한다)의 최대개발대지규모 제한을 이유로 3건으로 가분할한 것으로 판단하고, 위 신청을 1개의 건축허가신청으로서 이 사건 건축물들의 연면적이 2,000㎡를 초과하는데도 「건축법」제44조제2항 및 같은 법 시행령 제28조 제2항에 따른 너비 6m 이상의 진입도로에 접하지 않아 접도요건을 만족하지 못한다는 이유로 건축허가신청 대안 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 지구단위계획지침에 따라 최대개발대지규모를 1,000㎡로 제한하고 있어 청구인이 이 사건 토지 위에 대지면적 1,000㎡ 이하인 3건의 건축허가를 신청하였고 이는 토지소유주 및 건축주가 동일하여 「건축법」제2조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제3조제1항제1호에 따라 1건의 건축허가로 보아야 한다고 주장하지만, 위 규정은 하나의 건축물을 둘 이상의 필지에 건축하는 경우 하나의 필지로 볼 수 있다는 것이지 피청구인의 주장처럼 가분할하였다고 하나의 대지로 보는 것은 잘못된 해석이다. 2) 청구인은 이 사건 지구단위계획지침에 따라 청구인의 의도대로 대규모 개발을 피하기 위하여 1,000㎡ 이내로 가분할하여 3건의 건축허가를 신청하였고 관련 부서 협의를 거쳐 건축허가신청이 다른 법률에 저촉됨이 없는데도 불구하고 너비 6m이상의 도로를 확보하라는 것은 타당하지 않다. 3) 피청구인의 주장처럼 이 사건 건축허가신청을 연면적 2,000㎡ 이상의 건축허가 신청으로 보더라도 이 사건 토지는 지구단위계획이 수립된 곳으로 너비 8m의 도시계획도로가 예정되어 있고 이 사건 토지와 접해 있으므로 이 도로 또한 「건축법」제2조제2항제11호의 규정상 피청구인이 주장하는 도로에 해당하므로 너비 6m이상의 실제 진입도로를 확보해야 한다는 것은 부당한 주장이며, 「건축법」제46조제1항에 따르면 건축선을 대지와 도로의 경계선으로 하고, 다만, 같은 법 제2조 제1항 제11호에 따른 소요너비에 못 미치는 경우에는 그 중심선으로부터 소요너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하고 있으므로, 이 사건 건축허가신청의 경우 청구인의 토지에 대해서만 후퇴하면 「건축법」상 도로로 볼 수 있음에도 이 사건 처분을 한 것은 피청구인의 억지에 불과하다. 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법.부당하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제2조제1항제1호에 따르면 ‘대지’란 「측량.수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 나눈 토지를 의미하고 같은 법 시행령 제3조제1항제1호에 따르면 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 건축하는 경우 대지의 범위로 정하고 있는바, 대지의 범위 안에 이 사건 토지를 임의로 3개로 가분할 하여 이 사건 건축허가신청을 하였더라도 이 사건 건축물 ①,②,③의 건축연면적을 합계하여 하나의 건축허가신청으로 보아야 하며, 청구인은 이 사건 지구단위계획지침 제5조제1항의 ‘지구단위계획구역 내 필지의 건축물 건축 시 최대개발대지규모는 1,000㎡ 이내로 한다.’는 규정에 맞추기 위해 일단의 토지를 3개로 가분할하였다고 주장하나, 위 조항의 취지는 개발제한구역에서 해제되는 지역에 대한 대규모 개발을 억제하기 위해 설정한 것이지 이 사건 건축허가신청처럼 대규모 토지를 3개로 분할하여 건축하라는 것은 아니다. 2) 청구인은 이 사건 토지에 너비 8m의 도시계획도로가 예정되어 있고 도시계획도로 안에는 보행과 자동차 통행이 가능한 「건축법」상의 도로가 존재한다고 주장하지만, 현장을 실측한 결과 개발제한구역 해제 이전부터 마을 내 통로가 소재하고 있을 뿐이며 도시계획도로는 접하였으나 「건축법」제2조제1항제11호에서 규정하는 ‘보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m이상의 도로’에 그 너비가 미달되므로 위 규정에 따른 도로로 볼 수 없다. 3) 청구인은 「건축법」제46조제1항의 규정에 따라 이 사건 토지가 접하고 있는 도로가 너비 4m 이상의 도로가 아니더라도 소요너비의 2분의 1만큼 수평거리로 물러나면 건축허가가 가능하다고 하지만, 이는 같은 법 제47조에 의하여 건축선에 따른 건축을 제한하고자 하는 것으로 진입도로 확보와는 관련 없는 것이므로 청구인의 주장은 의미 없다. 위와 같은 이유로 청구인의 이 사건 건축허가 신청은 「건축법」에 규정한 대지와 도로와의 관계를 만족하지 못하였으므로 이 사건 처분은 적법.타당하다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9, 2011.9.16, 2012.1.17, 2013.3.23, 2014.1.14> 1. "대지(垈地)"란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3.~10. 생략 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 12.~28. 생략 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013.3.23> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011.5.30, 2013.3.23> 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조제1항제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다. <개정 2014.1.14> ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다. <개정 2014.1.14> 제47조(건축선에 따른 건축제한) ① 건축물과 담장은 건축선의 수직면(垂直面)을 넘어서는 아니 된다. 다만, 지표(地表) 아래 부분은 그러하지 아니하다. ② 도로면으로부터 높이 4.5미터 이하에 있는 출입구, 창문, 그 밖에 이와 유사한 구조물은 열고 닫을 때 건축선의 수직면을 넘지 아니하는 구조로 하여야 한다. 【건축법 시행령】 제3조(대지의 범위) ① 「건축법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1항제1호 단서에 따라 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지는 다음 각 호와 같다. <개정 2009.12.14, 2011.6.29, 2012.4.10, 2013.11.20> 1. 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 건축하는 경우: 그 건축물이 건축되는 각 필지의 토지를 합한 토지 2. 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제80조제3항에 따라 합병이 불가능한 경우 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우: 그 합병이 불가능한 필지의 토지를 합한 토지. 다만, 토지의 소유자가 서로 다르거나 소유권 외의 권리관계가 서로 다른 경우는 제외한다. 가. 각 필지의 지번부여지역(地番附與地域)이 서로 다른 경우 나. 각 필지의 도면의 축척이 다른 경우 다. 서로 인접하고 있는 필지로서 각 필지의 지반(地盤)이 연속되지 아니한 경우 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설에 해당하는 건축물을 건축하는 경우: 그 도시·군계획시설이 설치되는 일단(一團)의 토지 4. 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우: 같은 법 제2조제6호에 따른 주택단지 5. 도로의 지표 아래에 건축하는 건축물의 경우: 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 그 건축물이 건축되는 토지로 정하는 토지 6. 법 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 건축허가를 하는 경우: 그 필지가 합쳐지는 토지. 다만, 토지의 소유자가 서로 다른 경우는 제외한다. 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 1. 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542325"></img> 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조 제1항 제2호에서 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조 제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16> 【건축법】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25, 2012.4.10> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542329"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542327"></img> 【○○시 개발제한구역내 해제취락 지구단위계획지침】 제2조(시행지침 적용의 기본원칙) ④ 시행지침의 일부 규제 내용이 관련 법규의 내용과 서로 다를 경우에는 이들 중 규제내용이 강화된 것을 따른다. 제5조(최대개발 및 최소대지규모) ① 지구단위계획구역내 필지의 건축물 건축시 최대개발대지규모는 1,000㎡ 이내로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서, 건축허가신청서 및 건축도면, 토지이용계획확인원, 이 사건 지구단위계획지침 및 지구단위계획도 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 제1종 일반주거지역이고, 지구단위계획구역(○○마을○지구)으로서 이 사건 지구단위계획지침에 따라 최대개발 대지규모가 1,000㎡ 이내로 규정되어 있다. 나) 이 사건 토지는 소로 2류(8m~10m)의 도시계획도로가 접하고 있으나 아직 개설되지 않았고, 너비 4m 미만의 현황도로가 접하고 있다. 다) 청구인은 청구 외 ○○○(청구인의 子)과 함께 ○○시 ○○면 ○○리 ○○, ○○-1, ○○-2, ○○, ○○○-1번지를 소유하고 있는 자로, ○○-1, ○○-2, ○○번지 상에 노유자 시설(지하 1층, 지상 3층, 연면적 1,353.26㎡, 대지면적 944㎡), ○○리 ○○-1, ○○, ○○, ○○○-1번지 상에 노유자 시설(지하 1층, 지상 3층, 연면적 1,365.72㎡, 대지면적 890㎡), ○○리 ○○, ○○○-1번지 상에 단독주택(지상 2층, 연면적 129.36㎡, 대지면적 314㎡)을 신축하고자 각각의 건축허가를 신청(2013. 6. 5., 2013. 7. 12.)하였다. 라) 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청이 「건축법」제2조제1항의 ‘대지’에 해당하는 토지를 이 사건 지구단위계획지침의 최대개발대지규모 제한을 이유로 3건으로 가분할한 것으로 판단하고, 위 신청을 1개의 건축허가신청으로서 이 사건 건축물들의 연면적이 2,000㎡를 초과하는데도 불구하고「건축법」제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제28조제2항에 따른 너비 6m이상의 진입도로에 접하지 않아 접도요건을 만족하지 못한다는 이유로 건축허가신청 대안 반려처분을 하였다. 2) 「건축법」제2조제1항제1호에 따르면 ‘대지’란 「측량.수로조사에 관한 법률」에 따라 각 필지를 나눈 토지를 말하지만, 「건축법 시행령」제3조제1항제1호에 따라 하나의 건축물을 두 필지 이상에 건축하는 경우 건축물이 건축되는 각 필지의 토지를 합한 토지를 대지로 할 수 있다고 규정하고 있고, 「건축법」제2조 제1항 제11호에 따르면 ‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계법령에 따라 신설 또는 변경 고시되거나 건축허가 또는 신고 시에 시.도시자, 시장.군수.구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로라고 규정하고 있으며, 같은 법 제44조제1항 및 같은 법 시행령 제28조 제2항에 따르면 건축물의 대지는 2m 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있으나 연면적의 합계가 2,000㎡ 이상인 건축물의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다고 규정하고 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따르면 건축물의 건축행위를 개발행위허가의 대상으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조별표1의2에 따르면 이러한 개발행위 허가의 기준으로서 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 않는 기반시설을 갖출 것을 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 지구단위계획지침에 맞추어 이 사건 건축허가신청을 하였는데도 불구하고 이 사건 건축물 ①, ②, ③의 연면적을 합하여 너비 6m 이상의 진입도로를 확보하라는 것은 「건축법」을 잘못 해석한 것이고, 이 사건 토지는 너비 8m의 도시계획도로가 예정되어 접도요건을 충족하며, 건축선을 후퇴하면 관련 법령상 접도요건을 충족할 수 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 위법.부당하다고 주장한다. 4) 첫째, 이 사건 건축허가신청에 있어 이 사건 토지를 1,000㎡ 이하로 가분할하여 3건의 건축허가 신청을 하였으므로 「건축법 시행령」제28조에 따른 연면적 2,000㎡ 이상의 건축물에 해당하는 접도규정을 적용하는 것은 위법하다는 청구인의 주장에 대해 살펴본다. 이 사건 건축물 ①, ②는 노유자 시설로서 건축주 및 그 용도가 동일하고 구조 및 연면적이 비슷하며, 이 사건 건축물 ③은 용도가 단독주택으로 다르지만 건축주가 여전히 동일하고 이 사건 건축물 ①, ②가 신청된지 한 달 후에 바로 옆 토지에 건축허가신청이 이루어진 점을 볼 때, 이 사건 건축허가신청은 관련 필지를 임의로 가분할하기는 했으나 하나의 건축허가신청이라고 봄이 타당하므로 이 사건 건축허가신청의 연면적은 이 사건 건축물 ①, ②, ③을 합친 2,848.34㎡인바, 이 건축물들은 「건축법 시행령」 제28조에 따라 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 함에도 위 허가신청은 이러한 요건을 만족하지 못하였고, 나아가, 이 사건 토지는 지구단위계획구역 내의 토지로서 이 사건 지구단위계획지침에 따라 최대개발대지면적이 1,000㎡ 이내 이어야 함에도, 이 사건 건축물 ①, ②, ③을 합친 대지면적이 2,148㎡로서 위 규정에도 위배되므로 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 둘째, 이 사건 토지 바로 옆으로 소로 2류(8m~10m)의 도시계획도로가 접하고 있으므로 「건축법」상의 접도요건을 충족한다는 청구인의 주장에 대해 살펴본다. 「건축법」제2조제1항제11호에 따르면 ‘도로’를 정의하면서 국토계획법, 「도로법」등 관련 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 예정도로도 포함하고 있으나,「건축법」이 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는 건축물의 이용자로 하여금 교통상.피난상.방화상.위생상 안전한 상태를 유지.보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있다 할 것이고(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두18229 판결 등 참조), 「건축법」제44조제1항 각 호에 따라 접도의무의 예외가 인정되려면 주변에 공지가 있는 등 해당 건축물의 출입에 지장이 없어야 하며, 「건축법」상 건축행위는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위로서 시장.군수 등의 허가를 받아야 하는 것이고 건축허가 시에는 「건축법」제11조제5항에 따라 이러한 개발행위를 허가받은 것으로 의제되므로 허가권자는 건축행위가 국토계획법상의 개발행위허가기준에도 부합하는지 살펴보아야 할 것이고, 국토계획법은 개발행위허가기준으로서 같은 법 제58조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제56조 별표1의 2에 따라 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절하며 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것을 규정하고 있는바, 이 사건 토지 주변에 폭 4m 미만의 현황도로 밖에 존재하지 아니하고 건축물의 규모가 크며 노유자 시설인 점과 이 사건 건축허가신청과 관련하여 도시계획도로가 언제 개설될지 예측할 수 없는 상황인 점을 고려하면 단순히 예정된 도시계획도로가 이 사건 토지와 접해 있다는 사유로 이 사건 건축허가신청이 안전하고 적절한 통행로 및 교행공간을 갖추고 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 위법.부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.