건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-11 외 5필지에 주상복합 건축물(도시형생활주택, 업무시설, 근린생활시설, 지하 5층~지상 20층, 1개동, 이하‘이 사건 주상복합 건축물’이라 한다)을 신축하기 위해 2022. 7. 13. 피청구인에게 건축허가신청을 하였다. 피청구인은 2022. 7. 27. 청구인의 건축허가 신청서 접수에 대해 건축허가 사전예고 후, 같은 해 9. 5. 청구인에게 건축허가 사전예고에 따른 의견서 제출 요청을 하였고, 같은 해 9. 23. 같은 해 10. 4.까지 보완 서류를 제출할 것을 요청하였으나 기한 내 보완이 이루어지지 아니하자, 2023. 1. 20. 청구인에게 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 따라 건축허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2m 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제9조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항에 따라 건축물의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위산업시설의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 경우에는 건축 관계 법령에 적합한지 여부에 관한 설계자의 확인으로 관계 서류를 갈음할 수 있다. 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 공지”란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱m(공장인 경우에는 3천 제곱m) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다. 【교육환경 보호에 관한 법률】 제6조(교육환경평가서의 승인 등) ① 다음 각 호의 자는 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 “교육환경평가서”라 한다)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다. 1. ~ 4. (생략) 5. 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역에서 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조 제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조 제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가신청서, 건축허가 사전예고, 건축허가신청에 대한 보완촉구, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-11 외 5필지에 이 사건 주상복합 건축물(도시형생활주택, 업무시설, 근린생활시설, 지하 5층~지상 20층, 1개동)을 신축하기 위해 2022. 7. 13. 피청구인에게 건축허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2022. 7. 27. 청구인의 건축허가신청서 접수에 대해 건축허가 사전예고 후, 같은 해 9. 5. 청구인에게 건축허가 사전예고에 따른 의견서를 적극 검토 후, 그 결과를같은 해 9. 13.까지 피청구인에게 제출할 것을 요청하였다. 다) 피청구인은 2022. 9. 23. 청구인에게 건축허가신청에 대한 보완 서류를 같은 해 10. 4.까지 제출할 것을 촉구하였으나, 기한 내 보완이 이루어지지 아니하자, 2023. 1. 20. 청구인에게 민원처리법 시행령 제25조 규정에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법여부 가) 본안전 항변에 대한 판단 피청구인은 이 사건 처분은 향후 청구인이 보완사항을 보완할 경우 허가 여부를 검토하겠다는 취지이므로 취소심판의 대상인 ‘거부처분’이 아니라고 주장한다. 피청구인이 작성한 처분서를 보면, ① “보완 내용을 포함하여 건축허가 재신청시 검토 가능함”, ② “「행정심판법」 제11조 심판청구의 기간 규정에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 경기도지사에게 서면으로 행정심판을 청구하거나 「행정소송법」 제20조(제소기간) 규정에 따라 처분 등이 있음을 안 날부터 일 이내에 행정소송(○○지방법원)을 제기할 수 있음을 알려 드립니다.”고 기재되어 있다. ‘재신청’이라는 표현에서 알 수 있는 바와 같이, 청구인이 건축허가를 받기 위해서는 다시 신청을 해야 함을 전제로 하고 있는 것이므로, 피청구인은 이 사건 처분을 통해 2022. 7. 13.자 건축허가 신청에 대해 거부하겠다는 의사를 확정적으로 표시하였다고 볼 것이다. 또한 처분서에서 행정심판, 행정소송이 가능함을 전제로 그 절차를 안내하였다[행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조)]. 따라서 이 사건 처분이 취소심판의 대상이 아니라는 피청구인의 본안전 항변은 이유 없다. 나) 이 사건 처분의 위법성 (1) 피청구인은 2023. 1. 20. 이 사건 처분을 할 때 “ 민원처리법 시행령 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 따라 보완(보완촉구 포함)을 요구하였으나, 기한 내 보완이 이루어지지 않아 같은 법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등) 규정에 의거 민원서류 반려함”이라고 이유를 제시하였다. 앞에서 언급한 반려사유 ①, ②, ③이 보완을 요구한 사항에 해당한다. (2) 민원처리법 제22조, 같은 법 시행령 제24조, 제25조에 따르면, 행정청은 민원문서의 보완을 요구할 수 있고 기간 내에 보완하지 아니한 경우에는 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 위 규정에서 정한 “보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 할 것이다”(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결). 반려사유 ①은 인접도로인 ○○도시계획도로 소○-○○호가 실시계획인가 전이므로 도시관리계획 변경 및 실시계획인가를 통해 도로 개설 계획 수립시 소관 부서와 협의할 것, 반려사유 ②는 인근 공동주택 단지의 일조권, 조망권, 교통 문제 등에 관한 피해방지계획 및 구체적인 조치계획을 수립할 것, 반려사유 ③은 초등학생, 중학생의 관내 학교 배치가 가능하도록 관할 기관과 협의할 것을 요구하는 취지이다. 위와 같은 사항들은 형식적·절차적 요건이 아니고, 단순한 착오나 일시적 사정 등에 기한 실질적 요건의 흠이라고 보기도 어렵다. 따라서 건축허가를 거부할 정당한 실체적 사유가 될 수 있는지의 문제는 차치하더라도, 민원처리법에 따른 보완요구 불이행을 이유로 같은 법에 따라 반려할 수 있는 사항이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.