건축허가신청 반려처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 17. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유권을 취득하고, 2018. 11. 12. 건축주 명의변경 신고를 한 자이다. 청구인이 2019. 2. 28. 건축(2차허가사항변경)허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 2019. 3. 19. 청구인에게 ‘2008. 4. 28. 청구외 이□□, 김□□(최초 수허가자, 이하 ‘청구외 2인’이라 한다)에게 최초 개발행위 허가할 당시 도시계획위원회 심의결과 임야존치구간에 대한 추가 개발은 불가하다는 조건이 부가된 바 있으므로, 당초 허가구역 외의 추가개발(계획)은 불가함’이라고 보완사항을 통보하였다. 청구인이 보완하지 아니하자, 피청구인은 2019. 6. 19. 이 사건 신청에 대하여 반려(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)하였고, 청구인이 이의신청하자, 2019. 8. 26. 이의신청을 기각한다고 회신(이하 ‘이 사건 이의신청 회신’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경위 피청구인은 2008. 4. 24. 청구외 2인에게 이 사건 토지에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 의거 5,945㎡의 일반음식점 부지조성 개발행위(형질변경)를 조건부로 허가하였다. 이 사건 토지는 2008. 10. 29. 임야에서 대지로 지목이 변경된 후 2008. 11. 6. 이목동 256-3, 256-7번지로 토지분할 되었고, 피청구인은 2014. 1. 17. 청구외 2인에게 냉동창고 건축허가변경 허가를 해준 바 있다. 2) 행정청의 답변을 신뢰하고 매수함 위 사항을 인지한 청구인은 2018. 10. 11. 이 사건 토지에 대한 매매계약서를 작성하기 전 피청구인 및 ○○시에 이 사건 토지에 대한 개발행위변경 및 건축심의 없이 건축허가를 득할 수 있는지, 만약 이 사건 토지가 개발행위변경 및 건축심의가 필요할 경우 토지매매를 철회할 것이라고 알렸으나, ○○시청 담당자 및 피청구인은 심의 없이 개발을 할 수 있다는 답변을 하였으며, 이에 안심한 청구인은 이 사건 토지를 매입한 것이다. 이후 2019. 2. 28. 냉동창고를 자동차관련시설로 변경하려 건축변경신청을 하였으나 피청구인은 유선으로 이 사건 토지는 임야존치구간이므로 개발이 불가하며 변경신청을 할 수 없다고 하였다. 청구인은 피청구인 및 ○○시청에 이 사건 토지와 관련한 심의문제에 대하여 수 십차례 질의하고 답변을 받았기에 안심하고 매입을 하였는데, 피청구인은 갑자기 임야존치구간이므로 개발이 불가하다는 통보를 하였다. 이로 인해 청구인은 시간 및 재산상 막대한 손해를 보고 있으며, 2019년 6월부터 9월까지 지속적으로 해당 부처에 이의신청 및 질의를 하였으나 피청구인의 건축과에서 임야존치구간이므로 무조건 불가라는 답변만 하고 있다. 3) 임야존치구간 관련 피청구인은 2008. 4. 24. 도시계획위원회 심의결과 임야존치구간의 추가 개발은 불가한 사항이라고 통보하였으나, 도시계획위원회 회의록에는 임야존치구간 및 추가개발 가부에 대한 회의 주제를 찾아볼 수 없으며, 임야존치구간이라면 등기부등본이나 도시계획확인원 등 공적자료에 표시가 되었어야 함에도 그렇지 않다. 피청구인은 2014. 1. 17. 건축면적 1,076㎡, 연면적 4,534㎡에 대한 건축허가(1차허가사항변경)를 해준 바 있다. 또한 2008. 4. 24. 최초 개발행위허가 후 개발행위 준공검사필증(2008. 10. 27.)을 배부하였으나, 추가적으로 개발행위 신청과 허가서류를 요구하지 않았다. 이는 임야존치구간에 건축허가를 해주는 것으로 판단한 것으로 보아야 한다. 개발행위운영지침에는 개발행위를 조건부로 할 수 있다고 명시하고 있으나, 피청구인은 개발을 제한하고 있고, 이와 관련하여 어떠한 서류상의 고지 및 소유자와의 의견교환도 없었다. 4) 지목변경 및 건축변경신청에 대하여 피청구인은 ‘2008. 10. 29. 지목이 임야에서 대지로 변경되었고, 개발행위 조건부 허가시 개발을 제한하더라도 고지의무가 없다’라고 주장하고 있으나, 지목상 대지의 개발을 제한할 경우 토지대장에 개발을 제한한다는 일체의 고지 및 제한사항이 누락되어 있으며, 관련 조치도 없었다. 피청구인은 충분하게 의견교환하였다고 주장하나, 이는 피청구인의 주관적 의견이다. 조건부 허가를 하려면, 사전·사후로 수허가자(청구외 2인) 및 청구인이 제반 준비를 할 수 있도록 조율하는 것이 합리적인 행정이라 할 것이다. 5) 결론 피청구인은 청구인에게 개발행위변경 및 건축심의가 추가적으로 없을 것이라고 수회 면담을 통하여 확인시켜 주었고, 청구인은 안심하고 토지를 매입하였다. 그러나 피청구인은 임야존치구간이라 개발이 불가하므로 변경허가를 해줄 수 없다는 통보를 하였으며, 이에 청구인은 수십차례 관련사항을 파악하기 위해 정보공개요청 및 민원, 질의를 반복 제기하였으나 피청구인은 관련근거 제시 없이 추가개발을 제한한다는 소극적 행정을 하였다. 피청구인은 청구인에게 잘못된 정보를 제공하여 막대한 재산상의 손해를 원인을 제공하였고, 임야존치구간이라는 명목 하에 건축허가변경신청을 반려하였다. 청구인의 사업장에는 30여명의 직원이 자동차정비업이 천직이라고 생각하고 업무에 매진하고 있다. 특히 청구인 사업장의 건축허가가 된다면 ○○시의 일자리 창출에 기여할 것으로 판단되며, 피청구인의 건축허가신청반려가 중대한 공익상의 필요가 있었다고 보기 어려우며, 피청구인의 행정적 오류로 인하여 국민의 재산상, 정신적 피해가 발생하였기에 피청구인이 처분한 건축허가신청반려는 마땅히 취소되어야 한다. 【보충서면】 6) 임야존치구간은 법적근거가 없는 용어임 타·시도 관계 공무원에게 문의해도 임야존치구간이라는 말은 처음 들어본다고 하였다. 피청구인이 무슨 근거로 위 용어를 쓰고 있는지 알 수 없다. ○○시 공원녹지사업소에서 답변한 공문(녹지경관과-11367, 2019. 7. 10.)에 의하면, 이목동 256-3번지 일원의 ‘임야존치구간’이라는 용어는 산지전용을 규정하는 산지관리법상 용어가 아니며, 산지관리법에서는 보호가치있는 산림에 대하여 세부기준을 정하여 적합 여부를 판단하고 있으며, 이목동 256-3, 256-7번지는 2008년 산지전용 협의를 득하고 지목변경도 완료된 대지로서, 별도 의견이 없다고 답변하고 있다. 한편 청구인은 대지인 지목에 대하여 ‘임야존치구간’ 설정이 가능한지도 의문이다. 이 사건 토지와 인접한 이목동 251-20번지는 건축허가가 나와 준공까지 되었는바, 도시지역, 자연녹지지역이고, 여러 가지 면에서 위 두 토지는 입지상황이 동일함에도 불구하고, 다른 결과가 나온 것이다. 7) 재산권 침해 및 민원신청에 대한 소극적 대처 최초 개발행위허가 신청자인 청구외 2인은 2008년 제2회 도시계획위원회 심의결과를 수용하여, 경사도가 높은 곳은 개발을 지양하고, 하단부 평지를 건축부지로 개발하는 변경계획을 제출하여 2008년 4월 제4회 도시계획위원회에서 가결되었다. 이에 피청구인은 2008년 10월 개발행위허가 준공과 동시에 지목을 임야에서 대지로, 이 사건 토지의 전 지역을 지목변경하였다. 대지는 지적법에 의하여 각 필지로 구획된 토지로 건축물을 축조할 수 있는 토지를 말하는바, 이 사건 토지에 건축물 축조가 불가능하다는 것은 개인의 재산권 침해이며, 재량권을 일탈·남용한 것이다. 또한 청구인이 이 사건에 대하여 수차 민원을 제기하였음에도, 피청구인은 2008년 위원회 결과라는 추상적이고 난해한 의견을 지속적으로 제시할 뿐, 구체적인 근거를 제시하지 못하고 있으며, 공문서의 중요성만 강조할 뿐, 민원해결을 하지 않는 등 소극적인 행정으로 일관하고 있다. 8) 기존에 변경허가를 해준바 있음 피청구인의 답변서에 따르면, 사업계획을 변경하거나 허가면적을 확대 또는 축소하고자 할 경우에는 변경허가를 득하도록 명시한 것은 임야존치구간의 추가개발을 불허하나 도시계획위원회 심의결과의 취지에 위배되지 않는 범위에서 판단하여 결정이 가능하다는 의미라고 한다. 그러나 이는 명백히 어폐가 있으며, 제1차 허가사항변경인 냉동창고는, 피청구인이 사건 신청에 대하여 반려한 것과 비교할 때, 피청구인이 말하는 허가조건에 위반된다고 보아야 한다. 2014. 1. 17. 처리된 1차 허가변경사항에 대하여, 피청구인은 하단부의 개발경계가 경미하게 변동되어 변경처리가 가능하였다고 하나, 실제 변경내용을 보면, 건축면적, 연면적, 옹벽설치 등으로 변경허가를 받아야 하는 부분이다. 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령51조에 의하면, 개발행위허가 변경시 허가를 요하며, 다만 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 이 사건의 경우에는 법령상 경미한 변경으로 허용되는 예로서 기재되어 있지 아니하고, 오히려 2미터가 넘는 옹벽 또는 담장 설치는 허가를 받아야 한다고 명시되어 있다. 9) 비례원칙 위반 및 권리구제 필요성 청구인이 2018년 10월경 이 사건의 토지를 매입할 당시 대지의 지목을 확인하였다. 이 사건 토지는 2008. 10. 29. 지목이 임야에서 대지로 변경되면서 개별공시지가가 급격하게 상승하였으며 청구인이 2018년 매입할 당시에는 2008년 공시지가 115,000원 대비 약 5.7배인 661,800원까지 상승하였다. 청구인은 이 사건 토지를 매입하기 위하여 은행에서 총 35억을 대출받고 지금까지 약 1억 2천만원의 이자를 납부하고 있으며 추가로 월 7백만원을 납입하는 등 재산상의 손해를 보고 있다. 뿐만 아니라, 재산세 및 종합부동산세 등은 대지를 기준으로 약 6천만원이 부과되어 납부하였다. 만약 피청구인이 주장하듯이 ‘임야존치구간’이라면 대지를 기준으로 세금을 고지한 것은 행정상 오류이고 앞뒤가 맞지 않다. 한편, 피청구인은 공익상 이유로 이 사건 처분을 하였다는 취지로 주장하나, 청구인이 이 사건 토지에서 하고자 하는 사업은, 이목동 일원에 아파트, 전원주택, 학교, 근린생활시설 등이 밀집되어 있으나, 1급 자동차정비공장은 없다는 점, 청구인이 기존 사업장을 확장하여 이전할 경우 건축공사 및 사업수행 과정에서 ○○시 일자리창출에 이바지 할 수 있다는 점, 특히 자동차정비사를 희망하는 청년들에게 다양한 기술습득의 기회를 줄 수 있다는 점 등에 비추어 공익에 오히려 이바지한다 할 것이다. 청구인이 이 사건 부동산을 매입할 당시, 전 소유자의 사업중단으로 10년간 석재 및 각종 자재들이 즐비하고 미관상 흉물스러우며, 특히 우천시에 토사유실 등이 우려되는 등 안전상 위험한 상태로서, 피청구인도 공문까지 보내서 안전조치를 요구한 바 있다. 이 지역은 하루빨리 개발되도록 하는 것이 공익상 요구된다. 피청구인은 ① 처분이 특정한 행정목적을 실현하기 위한 수단으로 행정목적에 적합한지, ② 그러한 수단 중에서 상대방에게 가장 적은 침해를 주는 것인지, ③ 달성되는 행정목적의 이익이 상대방이 입는 불이익에 비해 큰 것인지를 고려하여야 한다. 대법원 91누13106 판례에 의거, 피청구인이 처분한 사실은 공익목적의 달성보다는 청구인이 입게 될 손실이 훨씬 크기 때문에 비례원칙에 위반되고, 재랑권을 일탈한 것으로서 위법·부당하다. 10) 신뢰보호원칙 위배 청구인이 이 사건 토지를 구입할 당시 지목이 대지이기에 건축물 축조가 가능할 것이라는기본적인 판단을 하였으며, 혹시나 하는 상황에 대비하기 위하여 기존 건축허가가 변경이 가능한지, 개발행위허가를 받아야하는지에 대하여 사전 확인후 매입하고자, 피청구인에게 수차례 문의하였다. 피청구인 소속 담당공무원은 ‘심의를 받을 필요가 없으며, 건축허가만 변경하여 진행하면 된다.’라는 답변을 하였고, 청구인이 그 녹취록을 증거로 제출하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 답변서에서 ‘민원인이 제공하는 제한된 정보를 바탕으로 실시되는 유선상담은 행정기관이 행한 처분행위에 해당되지 않는다.’고 주장하는바, 청구인은 직접 ○○시청에 방문하여 제한된 정보가 아닌 정확한 정보를 전달하였고, 해당 담당자는 그러한 정보를 토대로 답변해준 내용인 바, 피청구인은 사실관계를 확인하지 않고 독단적으로 판단하여 단정짓고 있다. 청구인은 피청구인의 답변을 신뢰하고 이 사건 토지를 매입하였고, 이 사건 신청에 이른 것인바, 피청구인의 반려처분은 신뢰보호 원칙에 반한다. 11) 평등의 원칙 위배 이 사건 토지의 주변에는 버스차고지, 아파트 및 전원주택, 학교, 주유소 및 근린생활시설 등이 입지하고 있으며 특히 이 사건 토지의 옆 필지인 이목동 251-20번지는 2018. 9. 12. 건축허가가 나와 지하2층, 지상 4층 건물로 2019. 11. 19. 사용승인되었다. 위 이목동 251-20번지도 이 사건 토지와 같이 지목이 대지로 도시지역, 자연녹지지역인 바, 피청구민이 주장한 대로라면 이목동 251-20번지도 임야존치구간으로 개발이 불가능하다고 봐야 한다. 청구인은 이목동 251-20번지의 건축 허가 당시 제출·처리된 서류 및 관련부서 협의결과, 허가조건에 대하여 정보공개청구를 하여 증거자료로 제출하려 하였으나, 피청구인은 제3자(해당 건축주 및 설계자)의 비공개 의견을 이유로 비공개결정하였다. 위 이목동 251-20번지와 이 사건 토지는 동일한 환경조건임에도 불구하고 이목동 251-20번지에만 건축허가를 해준 것인바, 국민을 공평하게 처우해야 한다는 평등의 원칙에 반한다. 12) 결론 헌법 제23조에 의거 모든 국민은 재산권을 보장받아야 하며, 제29조에 의거 손해를 받은 국민은 국가 및 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 또한 위에서 언급한 바와 같이 비례의 원칙, 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙등 행정법의 일반원칙에 위배되며, 특히 청구인이 이 사건 관련하여 재산적·정신적 피해가 막심한 점 등을 고려하여 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 2008. 4. 24. 조건부 허가 경위 최초 개발행위허가(2008. 4. 24.) 신청서가 제출되었을 당시, 「○○시 도시계획 조례」 제50조(일반적인 개발행위허가의 기준)는 경사도가 10도 이상인 토지에 대하여는 시·도도시계획위원회의 자문을 받아 개발행위허가가 가능한 토지로 인정되는 경우 개발행위를 허가할 수 있도록 규정하고 있고, 이 사건 토지의 평균경사도는 13.6도에 해당하여 도시계획위원회에 상정되었으며, 2008년 제2회 도시계획위원회에서는 수림이 양호한 경사도가 높은 곳은 건축계획을 지양(임야존치구간)하고 하여 하단부 평지를 일부 확장하는 계획으로 재상정하라는 의견을 제시하면서, 상정안건을 부결처리하였다. 최초 신청인인 청구외 2인은 심의의견을 반영한 수정된 개발계획안으로 재심의 상정하여 2008. 4. 8. 개최된 2008년 제4회 도시계획위원회에서 가결되었다. 이에, 피청구인은 도시계획위원회 심의의견을 반영하여‘경사도가 있는 구간의 임야는 존치하여야 하므로 추가 개발은 불가한 사항’이라는 내용의 허가조건을 부가하여, 2008. 4. 24. 최초 개발행위허가하였고, 이를 반영한 건축계획서(개발행위 허가조건을 충족하는 하단부 평지조성 계획)가 제출되어 2008. 6. 16. 건축허가를 하였다. 2) 임야존치구간 관련 개발행위허가에 대하여 규정하고 있는 국토계획법은 개발행위 허가조건을 등기부등본 및 도시계획확인원 등의 공적자료에 명시하여야 한다는 의무를 허가권자에게 부여하고 있지 않으므로, 개발행위허가 조건(“임야존치구간의 추가개발은 불가한 사항 관련”)이 등기부등본 및 도시계획확인원 등에 명시되어 있지 않아 위법·부당하는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 개발행위 허가조건은 도시계획위원회의 심의결과를 적극 반영하여 이 사건 토지의 경사도가 높은 곳은 건축계획을 지양하여야 한다는 취지이고, 하단부 평지 개발계획(변경계획 포함)의 적정여부 판단은 허가권자가 도시계획위원회 심의결과는 물론 관계법령과 자치법규 등을 종합적으로 고려하여 개발범위와 방법, 시기 등을 종합적으로 검토하여 재량적으로 판단하게 되는 고유권한에 해당하는바, 피청구인은 재량권의 일탈·남용없이 관계법령에서 정한 절차에 따라 적법하게 처리하였으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 앞서 설명한 바와 같이 최초 개발행위허가 신청자인 청구외 2인은 2008년 제2회 도시계획위원회 심의결과를 수용하여 경사도가 높은 곳은 개발을 지양하고 하단부 평지를 건축부지로 개발하는 변경계획을 제출하여 2008년 제4회 도시계획위원회에서 가결되었는데, 이러한 계획이 변경되는 과정은 당시 신청인과 피청구인간의 의견교환과 논의가 충분히 이루어졌다고 보는 것이 합리적일 것이며, 당시의 신청자인 청구외 2인 역시 개발행위허가 조건 부여와 관련하여 이의를 제기한 바 없다. 청구인은 개발행위허가 조건과 같이 중요내용을 서류고지를 받은 바 없고 의견교환도 없어 위법·부당하다고 주장하나, 이 사건 부동산은 최초 조건부 개발행위 허가 후 약 10여년이 지나 청구인이 매수한 경우로서, 이와 같이 허가권이 존재하는 부동산에 대한 허가조건 및 내용 등은 계약의 당사자간에 신의성실의 원칙에 따라 인수·인계되어지거나 매수인(청구인)이 확인하여야 할 사항인바, 피청구인은 사인 간에 이루어지는 계약행위에 관여할 권리·의무가 없으므로 청구인의 주장은 이유없다. 3) 지목변경과 건축변경신청 관련 개발행위 허가조건은 토지대장 등의 공적자료에 명시하여야 하는 의무대상이 아니며, 청구인이 언급한 제1차 허가사항변경인 냉동창고로의 건축변경은 하단부 평지 개발계획의 일환에 해당하여 관계법령에서 정한 절차에 따라 적법하게 변경허가를 득한 경우이다. 청구인은 개발행위허가와 관련하여 최초 허가당시 제출된 피해방지 계획서상의 개발계획과 같이 이 사건 부동산의 하단부 토지경계와, 경사도가 높은 상단부 임야존치구간이 토지경계가 확정되어 변동될 수 없는 것으로 오인하는 것으로 보인다. 그러나 개발행위허가는 개발가능 토지의 범위와 개발방법, 시기 등을 종합적으로 검토하여 허가권자가 고유권한으로 재량을 행사하여 정하는 바, 피청구인은 2008. 4. 24. 개발행위허가를 함에 있어 임야존치구간의 면적과 경계를 특정하지 않았으며, 임야존치구간은 추가개발이 불가하다는 조건만을 부여하였고, 사업계획을 변경하거나 허가면적을 확대 또는 축소(즉, 임야존치구간과 개발가능구간의 경계가 변동되는 것을 의미)하고자 할 경우에는 변경허가를 득하도록 명시한 것은 임야존치구간의 추가개발은 불허하나 도시계획위원회 심의결과의 취지에 위배되지 않는 범위에서 하단부 개발가능구간의 경계는 허가권자가 관계법령과 자치법규 등을 종합적으로 고려하여 재량적으로 판단하여 결정한다는 의미이다. 이러한 이유로, 개발가능 구간인 하단부의 개발경계가 경미하게 변동되는 제1차 허가사항변경은 변경처리가 가능하였으나, 하단부 개발과 추가개발은 불가하다는 조건이 부여된 상단부(임야존치구간)까지 개발하겠다는 이 사건 신청에 대하여는 반려한 것이다. 4) 피청구인의 안내오류 관련 이 사건과 관련하여 ○○시의 업무분장을 살펴보면, 개발행위허가는 장안구청 건설과에서, 건축허가는 장안구청 건축과에서 담당하며, 도시계획위원회 심의 개최 및 운영은 ○○시 도시계획과에서 담당하게 된다. 청구인이 증거로 제출한 녹취록의 통화대상 최은영은 ○○시 도시계획과에서 도시계획위원회 심의 및 운영업무를 담당하는 공무원이다. 담당자는 이 사건 토지가 자연녹지지역에 위치하고 있어, 「○○시 도시계획 조례」 제46조(자연녹지지역 안에서의 건축제한)제11호에 의거, 자연녹지지역에서 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차관련시설 중 정비공장 용도를 허용하고 있어, 정비공장 용도로 사용하고자 하는 계획은 도시계획위원회 심의대상이 아니라는 취지로 답변을 했을 뿐이다. 더불어, 전화를 건 사람이 제공하는 제한된 정보를 바탕으로 실시되는 유선상 답변은 행정기관이 행한 처분이 아니다. 5) 참고자료 : 2019. 11. 20. 도시계획위원회 심의 결과 청구인은 2018. 6. 19.자 이 사건 반려처분의 계획안과 유사한 계획안(임야존치구간을 추가 개발하겠다는 계획안)을 2019. 10. 4. 재접수하였고, 피청구인은 최초 개발행위 허가 시 실시한 도시계획위원회 심의 후 약 10여년의 기간이 지났고 주변지역에 변동이 있음을 감안하여 청구인이 접수한 개발계획의 적정여부에 대하여 도시계획위원회에 재상정하여 심의를 실시하였다. 2019. 11. 20. 개최된 2019년 제10회 도시계획위원회에서는 “최초 심의 이후 10년 이상 경과했음을 고려하더라도 부지 경계로 여전히 개발제한 구역이 설정되어 있어 보존가치가 있는 임야가 많은 점”, “개발제한구역 경계까지 구조물 또는 건축물을 설치하는 것은 과도한 개발계획인 점”, “또한, 신청지는 경사도가 상당히 급하여 ○○시 개발행위허가 기준 초과 대상지인 점을 고려할 때 금회 개발행위는 부적절함”이라는 의견으로 부결처리 되었음을 참고하기 바란다. 6) 결론 피청구인은 관계법령과 자치법규에서 정한 절차에 따라 심의절차를 이행하고 허가조건을 부여하였다. 또한 「민원처리에 관한 법률」에서 정한 절차에 따라 청구인에게 보완을 2차례에 걸쳐 요구하였고, 청구인의 보완기간 연장요청을 2차례에 걸쳐 수용하는 등 충분한 보완기간을 부여하였음에도 보완사항이 이행되지 않아 관계법령에 따라 반려한 것이다. 따라서 이 사건 반려처분과 같은 취지로 이의신청을 기각한 것은 내용상·절차상 어떠한 하자가 없으므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 7) 녹취록 내용 관련 청구인이 제출한 녹취록을 보면, 통화대상 최○○이 청구인으로 대표되는 대화자 이○○에게 ‘처음 오셔서 문의하였을 때에는 이 사건 토지에 대한 허가내역에 대해 얘기를 안해주셔서’라는 부분이 첫 부분부터 언급되어 있는바, 위 공무원이 허가 연혁을 듣지 못한 상태로 청구인측에 답변했던 것임이 명백하므로, 청구인의 신뢰보호 주장은 이유 없다. 8) 2008년 도시계획위원회 회의록 공개 및 내용 임야존치구간이라는 용어는 2008년 두 차례 개최한 도시계획위원회 심의자료에 명시된 ‘녹지부지 기존지반고 유용(존치)’부분을 의미하며, 당시 위원회 회의록에도 기재되어 있다. 청구인은 2019. 5. 8. 피청구인에게 위 심의내용에 대하여 정보공개청구하였고, 피청구인은 국토계획법 제113조의2, 같은 법 시행령 제113조의3, 「○○시 도시계획 조례」 제83조에 의거, 심의안건, 내용 등이 기록된 회의록을 열람의 방법으로 공개한 바 있다. 한편 청구인은 2008년 제4회 도시계획위원회 회의록에 ‘임야존치구간 및 추가개발을 할 수 없다’는 회의 주제는 찾아볼 수 없다고 주장하는바, 위 안건제목이 명시되었어야 한다는 의미로 보인다. 그러나 이는 이 사건 토지에 대한 심의 이력 및 자료를 종합적으로 검토하는 위원회의 특성을 무시한 주장이며, 청구외 2인이 ‘경사도가 높은 곳의 건축계획을 지양하고 경사도가 낮은 부지 하단부 평지를 일부 확장하는 것으로 토지이용계획을 재수립하여 재상정할 것’이라는 2008년 제2회 도시계획위원회 심의결과를 수용하여 이 사건 토지의 기존 임야구간을 존치하겠다는 변경계획안으로 재심의 상정한 것이었던 점, 회의록 안건설명 내용에 ‘신청부지 중 주차장 부지, 건축부지 등을 제외한 나머지 부지는 녹지공간으로 현재 상태대로 존치하도록 계획’하였다고 기술된 점 등에 비추어, 청구인이 말하는 임야존치구간의 내용은 회의록의 내용을 구성한다고 봐야 할 것이며, 이후에도 당시의 신청인인 청구외 2인이 이의제기한 바도 없다. 9) 건축변경신청 관련 청구외 2인은 2013. 11. 11. 1차 건축허가 변경신청을 건축과에 접수하였고, 건축과에서는 실무종합심의 협의를 한 후, 청구인에게 ‘국토계획법 시행령 제53조제3호다목에 따라, 조성이 완료된 기존 대지에 건축하기 위한 토지의 형질변경을 하고자 하는 경우에는 개발행위허가를 받지 않고 가능하며, 건축계획 변경 등으로 건축 등에 의한 지반고 변경 시 개발행위허가 대상으로 재협의할 것’이라고 회신하였다. 피청구인은 허가받지 않아도 되는 경미한 형질변경으로 보아 1차 건축허가 변경신청에 대하여 허가하였던 것으로 적법한바, 부적법한 처리였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제57조(개발행위허가의 절차) ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 나. 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다) 다. 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다) 라. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 의하여 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경 제54조(개발행위허가의 절차 등) ①법 제57조제2항에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다.<개정 2018. 11. 13.> ②특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. 【○○시 도시계획 조례】 제21조(조건부 허가) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 제54조제2항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙일 수 있다. 1. 공익상 또는 이해관계인의 보호를 위하여 필요하다고 인정될 때 2. 해당 행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 손상될 우려가 있을 때 3. 역사적·문화적·향토적 가치가 있거나 원형보전의 필요가 있을 때 4. 조경·재해예방 등 조치가 필요한 경우 5. 관계 법령에 따라 공공시설 등이 행정청에 귀속될 때 6. 건축물이 없는 토지의 분할 후 합필하는 경우 토지의 효용을 증진시키기 위하여 영 별표 1의2 제2호의 토지분할 허가기준 (2)에 따라 합필하고자 할 때 7. 그 밖에 도시의 정비 및 관리에 필요하다고 인정되는 경우 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. 제35조(거부처분에 대한 이의신청) ① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 인용 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. ③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 제1항에 따른 이의신청의 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제27조 (심판청구의 기간) ①행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 반려처분서, 이의신청에 대한 회신, 녹취록, 최초 건축허가서(2008. 6. 16.), 건축(1차허가사항변경)허가서, 2008년 제2회 도시계획위원회 개최결과 통보, 2008년 제2, 4회 도시계획위원회 심의자료, 관련부서 실무종합심의 결과, 보완사항 통보, 보완기간 연장신청 처리(1, 2차), 개발행위 허가서 및 허가조건(2008. 4. 24.) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 9. 17. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○외 1필지의 소유권을 취득하고, 2018. 11. 12. 건축주 명의변경 신고【청구외 양○○→(주)주왕】를 하였다. 나) 피청구인은 청구외 2인에게 아래와 같이 건축허가한 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024409"></img> 다) 청구인은 2019. 2. 28. 피청구인에게 아래와 같이 건축(2차허가사항변경)허가 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024411"></img> 라) 피청구인은 2019. 6. 19. 아래와 같이 반려처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024405"></img> 마) 피청구인은 2019. 8. 26. 이의신청에 대하여 아래와 같이 기각으로 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024407"></img> 바) 등기우편 내역에 의하면, 피청구인이 2019. 6. 19. 청구인에게 한 이 사건 반려처분의 처분서는 2019. 6. 25. 청구인의 주소지에서 회사동료 한미자가 수령하였다. 사) 청구인은 2019. 11. 28. 이 사건 행정심판청구서를 접수하였다. 2) 국토계획법 제57조제4항에 의하면, 시장 또는 군수 등은 개발행위허가를 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 「○○시 도시계획 조례」 제21조에 의하면, 시장은 공익상 또는 이해관계인의 보호를 위하여 필요하다고 인정될 때(제1호), 해당 행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 손상될 우려가 있을 때(제2호), 역사적·문화적·향토적 가치가 있거나 원형보전의 필요가 있을 때(제3호), 그 밖에 도시의 정비 및 관리에 필요하다고 인정되는 경우(제7호) 등 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 제54조제2항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙일 수 있다. 「민원 처리에 관한 법률」 제35조제1항, 제3항에 의하면, 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있고, 민원인은 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 의하면, "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 청구할 수 있다. 같은 법 제27조제1항에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. 3) 본안에 대해 판단하기에 앞서 이 사건 각 심판청구의 적법여부를 살펴본다. 먼저, 2019. 6. 19.자 건축(2차허가사항변경)허가신청 반려 처분서는 2019. 6. 25. 청구인에게 송달되었는데, 청구인은 그로부터 90일이 지난 2019. 11. 28. 이 사건 행정심판청구를 하였다. 나아가 대법원은 ‘「행정소송법」 제18조 내지 제20조, 「행정심판법」 제3조제1항, 제4조제1항, 민원사무처리법 제18조, 같은 법 시행령 제29조 등의 규정들과 그 취지를 종합하여 보면, 민원사무처리법에서 정한 민원 이의신청의 대상인 거부처분에 대하여는 민원 이의신청과 상관없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있으며, 또한 민원 이의신청은 민원사무처리에 관하여 인정된 기본사항의 하나로 처분청으로 하여금 다시 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에서 정한 행정심판과는 성질을 달리하고 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례 절차라 할 수도 없어 행정소송법에서 정한 행정심판을 거친 경우의 제소기간의 특례가 적용된다고 할 수도 없으므로, 민원 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산된다고 할 수 없다’고 판시하고 있는바(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조), 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날로부터 이 사건 반려처분에 대한 행정심판청구의 제소기간이 기산된다고 볼 여지도 없다. 따라서 이 사건 반려처분에 대한 행정심판청구 부분은 행정심판 청구기간을 도과하여 부적법하다. 다음으로, 청구인은 2019. 8. 26.자 이의신청 회신에 대하여도 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 살피건대, 민원사무처리법 제18조제1항에서 정한 거부처분에 대한 이의신청은 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리, 민원사무처리법에 의하여 민원사무처리를 거부한 처분청이 민원인의 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차로서, 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 이의신청 대상인 거부처분을 취소하지 않고 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하지만, 이의신청을 받아들이지 않는 경우에는 다시 거부처분을 하지 않고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다. 따라서 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정 내지는 그 취지의 통지는, 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 또한 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로, 결국 민원 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어, 독자적인 항고소송의 대상이 된다고 볼 수 없다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 11. 15.선고 2010두8676 판결 참조). 그러므로 이 사건 회신은 행정심판 청구의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.