건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○(대 211㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자로, 2013. 9. 27. 이 사건 신청지에 소매점(제1종근린생활시설)을 신축할 목적으로 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○지구 지구단위계획(이하 ‘○○지구단위계획’이라 한다)상 ○○○가구 ○번 획지로 ○○동 ○○○-○(도로 25㎡, 국유지)와 공동개발토록 지정되어 있어 ○○지구단위계획에 적합하지 않다는 이유로 2회에 걸쳐 보완요구를 하였으나 기간 내에 이행하지 않아, 2013. 11. 1. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에 따라 건축허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 2013. 9. 27. 건축신고를 하였으나 피청구인은 ○○지구단위계획 지침에 따라 ○○동 ○○○-○와 이 사건 신청지를 공동개발해야 한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 ○○지구단위계획 지침은 ○○동 ○○○-○를 매입하여 공동개발하도록 하는 등 국유지 강제매입을 전제로 한 건축허가를 규정하고 있고, 이는 개인의 재산권을 부당하게 침해하는 것이다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 지구단위계획은 당해 지구단위계획구역의 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시켜 경관, 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 당해구역의 난개발 방지를 위하여 개별 개발수요를 집단화하고 기반시설을 충분히 설치함으로써 체계적으로 개발·관리하기 위하여 수립하는 행정계획이다. 따라서 이러한 취지로 지구단위계획은 구역을 결정하고, 도로·공원·하천·녹지 등의 도시계획시설 결정과 주거정비 목적의 획지구역 지정, 공동개발, 건축한계선, 전면공지 등의 세부적인 계획을 수립하고 있고, 이에 따라 일부 토지는 공공시설과 규제 및 공동개발로 묶여 개별적인 토지이용 제한이 되는 불가피한 계획이 수립될 수밖에 없다. 2) 청구인이 건축신고한 이 사건 신청지는 지구단위계획상 ○○○가구 ○번 획지로 ○○동 ○○○-○ 일부와 공동개발하도록 결정되었다. 청구인은 2012년 ○○지구단위계획 재정비 당시 토지소유자 의견청취에서 같은 동 ○○○-2와 관련된 사항 외 공동개발에 대한 별다른 의견을 제시하지 않았으며, 최초 ○○지구단위계획 수립(2006) 시 청구인의 토지가 포함된 획지는 같은 동 ○○○-1, ○○○-○ 및 ○○○-○ 3필지를 공동개발토록 지정되어 있었고, 그중 ○○○-1는 타인 소유의 토지였다. 3) 지구단위계획 재정비(2012) 시 청구인의 의견수렴 과정에서 소유자 중심의 획지계획을 수립하며, 최대한 개발이 진행될 수 있도록 타인 소유의 토지와 분리되도록 계획하였고, 계획적 개발차원에서 포함해야 하는 잔여지(○○○-○)는 최초 계획대로 공동개발로 계획하여 ○○지구단위계획 입안 전 검토한 후 의견청취를 공고하였으나, 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 별다른 의견을 제시하지 않았고, 그 후 청구인은 단독주택 건립을 위해 공동개발로 지정된 도로인 ○○동 ○○○-○에 대해 피청구인에게 용도폐지 절차를 이행하여 자산관리공사에 토지취득을 신청하였다. 4) 청구인은 도로의 가격이 자산관리공사 감정평가에서 도로가 아닌 대지 기준으로 평가되어 청구인이 생각하는 금액보다 많은 감정평가액으로 나와 도저히 공동개발을 진행 할 수 없게 되자, ○○지구단위계획이 청구인의 재산권과 행복추구권을 침해하는 잘못된 계획이라며 공동개발지정을 해지해 달라는 민원을 제기하여 피청구인은 ○○지구단위계획의 변경은 공공성과 형평성에 부합되지 않아 변경이 어렵다고 회신하였다. 5) ○○지구단위계획에서의 공동개발의 지정은 개별적인 개발이 어려운 맹지 또는 개발 불능지, 소규모 잔여토지 등을 묶어 토지이용상 효율을 증대시키는데 목적이 있는바, 관련법 또는 타 규제에 따라 불가피한 사항이 아닌 청구인과 같은 이유로 ○○지구단위계획을 변경할 경우 토지이용상 효율성 저하로 ○○지구단위계획의 취지와 부합하지 않게 되며 이는 또 다른 난개발의 요인으로 작용되어 미개발지로 인한 각종 민원발생 등의 부작용과 행정의 신뢰성 저하란 결과를 초래한다. 6) 따라서 위와 같이 ○○지구단위계획에 적합하지 않다는 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토해양부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토해양부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 인접한 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역 전부 또는 일부를 포함하여 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. <개정 2011.4.14> 1. 지역여건상 필요하다고 인정하여 미리 인접한 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수와 협의한 경우 2. 제18조제2항에 따라 인접한 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역을 포함하여 도시·군기본계획을 수립한 경우 ③ 제2항에 따른 인접한 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역에 대한 도시·군관리계획은 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 협의하여 공동으로 입안하거나 입안할 자를 정한다. <개정 2011.4.14> ④ 제3항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우 도시·군관리계획을 입안하려는 구역이 같은 도의 관할 구역에 속할 때에는 관할 도지사가, 둘 이상의 시·도의 관할 구역에 걸쳐 있을 때에는 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 입안할 자를 지정하고 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ⑤ 국토교통부장관은 제1항이나 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 직접 또는 관계 중앙행정기관의 장의 요청에 의하여 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시·도지사 및 시장·군수의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> 1. 국가계획과 관련된 경우 2. 둘 이상의 시·도에 걸쳐 지정되는 용도지역·용도지구 또는 용도구역과 둘 이상의 시·도에 걸쳐 이루어지는 사업의 계획 중 도시·군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 있는 경우 3. 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 제138조에 따른 기한까지 국토교통부장관의 도시·군관리계획 조정 요구에 따라 도시·군관리계획을 정비하지 아니하는 경우 ⑥ 도지사는 제1항이나 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 직접 또는 시장이나 군수의 요청에 의하여 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. 이 경우 도지사는 관계 시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 둘 이상의 시·군에 걸쳐 지정되는 용도지역·용도지구 또는 용도구역과 둘 이상의 시·군에 걸쳐 이루어지는 사업의 계획 중 도시·군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 경우 2. 도지사가 직접 수립하는 사업의 계획으로서 도시·군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 경우 제25조(도시·군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다. <개정 2011.4.14> ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ③ 도시·군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14> ④ 도시·군관리계획의 수립기준, 도시·군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시·군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ③ 제2항에 따라 도시·군관리계획안을 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시·군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항과 제3항을 준용한다. 이 경우 "주민"은 "지방의회"로 본다. <개정 2013.3.23> ⑦ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14> 제34조(도시·군관리계획의 정비) 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 【민원사무 처리에 관한 법률 시행령】 제15조(민원서류의 반려 등) ① 민원실등의 장은 민원인이 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다. ② 민원실등의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 보완요구가 2회에 걸쳐 반송되었을 때에는 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 민원인이 민원을 취하하여 민원서류의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 제5조에 따라 접수·처리된 증명서나 그 밖에 이와 유사한 문서(전자문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 15일이 지날 때까지 수령하지 아니한 경우에는 이를 종결처리 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○지구단위계획, 보완요구 통지서, 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2006. 8. 1. ○○지구단위계획 결정·고시를 하면서 이 사건 신청지, ○○동 ○○○-1 및 ○○○-○를 공동개발하도록 획지계획 지정을 하였다. 나) 피청구인은 2012. 12. 11. ○○지구단위계획 재정비 결정·고시를 하면서 이 사건 신청지와 ○○○-○를 공동개발하도록 획지계획을 변경하여 지정하였다. 다) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○(대 211㎡)의 소유자로, 2013. 9. 27. 이 사건 신청지에 소매점(제1종근린생활시설)을 신축할 목적으로 건축허가를 신청하였다. 라) 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○지구단위계획상 ○○○가구 ○번 획지로 ○○동 ○○○-○(도로 25㎡, 국유지)와 공동개발토록 지정되어 있어 ○○지구단위계획에 적합하지 않다는 이유로 2회에 걸쳐 보완요구를 하였으나 기간 내에 이행하지 않아, 2013. 11. 1. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에 따라 건축허가신청 반려처분을 하였다. 2) 「건축법」제11조에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 다만 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제25조제3항에서 도시군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제28조 제1항에서는 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 ○○지구단위계획은 ○○동 ○○○-○를 매입하여 공동개발 하도록 하는 등 국유지 강제매입을 전제로 한 건축허가를 규정하고 있고, 이는 개인의 재산권을 부당하게 침해하는 것이라고 주장한다. 행정주체가 행정상의 목표달성을 위하여 도시계획시설의 설치를 위한 도시계획을 입안·결정함에 있어서는 그 전문적·기술적·정책적 판단에 따라 그 필요성과 구체적인 내용을 결정하는 비교적 폭 넓은 형성의 자유를 가지며, 이를 설치할 필요성이 있는지 여부는 그 성질상 장기성·종합성이 요구되는 계획행정의 일환이라는 점에 비추어 도시계획의 입안·결정 당시 해당지역의 수요는 물론 도시기능의 유지 및 증진에 기여할 수 있도록 장래의 수요까지 고려하여야 할 뿐 아니라 설치하고자 하는 지역의 토지이용현황 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며(대법원 2006.4.28. 선고 2003두11056 판결 등 참조), 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으나, 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다고 할 것이다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조). 또한, 국토계획법 제25조제3항에서 도시군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항에서는 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 살피건대, 피청구인은 같은 법 제25조에 따라 2006. 8. 1. 결정·고시된 ○○지구단위계획을 같은 법 제34조에 따라 이 사건 신청지를 ○○동 ○○○-○와 공동개발하도록 재정비하면서 같은 법 제28조에 따른 주민의견을 청취(공람기간 2012. 9. 20. ~ 2012. 10. 11.)하였으나 청구인은 이에 대하여 별도의 의견을 제시한바 없다는 점, 2012. 12. 11. ○○지구단위계획이 결정·고시된 후 청구인이 2013. 5. 20. 제기한 민원에 따르면, 공동개발로 지정된 ○○동 ○○○-○에 대한 용도폐지 절차를 이행하여 자산관리공사로부터 토지취득을 신청하는 과정에서 ○○동 ○○○-○의 감정평가 가격이 높게 책정되어 수긍할 수 없다는 내용이 기재되어 있는 것으로 볼 때, 청구인이 이 사건 신청지와 ○○동 ○○○-○를 공동개발할 의사를 가지고 있었다고 보이는 점, ○○동 ○○○-○는 지목은 도로이나 도로로서의 기능을 상실한 상태로 실제 대지로 사용되고 있는 점, ○○동 ○○○-○ 인접 토지는 모두 대지로서 이 사건 신청지를 독자적으로 개발할 경우 ○○동 ○○○-○는 맹지 또는 개발 불능지가 되어 건축이 불가능한 소규모 필지와 진입로가 없는 맹지 등의 토지를 효율적으로 이용할 수 있도록 계획적인 주거지역을 형성하고자 하는 ○○지구단위계획의 수립 취지나 내용에도 어긋난다는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인에게 이 사건 처분을 함으로 인해 달성하려는 공익 목적이 이로 인하여 청구인이 받게 되는 불이익 못지않게 크다 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관계법령의 오인이나 재량권을 부당하게 일탈·남용한 것으로 보이지 않으므로 위법·부당하지 않다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.