건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 산○○-1번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제2종 근린생활시설(사무소, 제조업소) 건축목적으로 피청구인에게 개발행위를 신청하여 2013. 11. 4. 허가를 받고, 피청구인에게 건축허가 신청을 하자 피청구인은 2014. 2. 18. 생산공정도 및 기계기구설치계획서 제출, 구거부지 ○○○-1번지를 포함하는 너비 6m 이상의 진입로 확보계획 및 공유수면점용허가 서류 등을 포함한 5가지 보완사항을 보완하지 않았다는 이유로 건축허가신청서 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 처분사유로 구거부지 ○○○-1번지를 포함한 너비 6m 이상의 진입로확보계획 및 공유수면점용허가 등을 득한 서류를 제출하지 않았다고 반려하였으나 행정청은 각종의 인·허가처분을 함에 있어서 그 행위가 기속행위이든 재량행위이든 기본적으로 법률유보원칙이 지켜져야 한다. 피청구인이 요구한 6m 이상의 진입로를 확보하라는 보완요청사항의 근거법령인 「건축법」 제44조제2항, 같은 법 시행령 제28조제2항에 따르면 연면적 합계가 2,000㎡ 이상의 건축물의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다고 규정하고 있다. 즉, 피청구인이 요구하는 6m 이상의 도로를 확보하라는 보완요구가 적법하려면 대지의 너비가 아닌 건축물의 연면적 합계가 2,000㎡ 이상 이어야 하는 것이다. 피청구인이 요구한 너비 6m 이상의 진입로를 확보하라는 것은 법에 전혀 근거하지 않은 것이어서 법률유보원칙에 반하고, 건축물이 아닌 연면적의 합계가 2,000㎡ 이상이어야 6m 이상의 도로를 확보하게 하고 있는 「건축법 시행령」 제28조제2항에도 정면으로 배치되어 법률우위원칙에도 반하는 위법한 처분이다. 2) 또한, 피청구인은 공유수면점용허가를 득한 서류를 제출하지 않았다는 것을 반려이유로 하고 있으나 피청구인이 6m 이상의 진입도로를 확보하라는 요구는 위에서 본 바와 같이 더 이상 유지될 수 없을 뿐만 아니라, 현재 구거부지 ○○○-1번지에는 ○○○-2번지 소유자가 일부를 무단점용한 채 불법건축물을 건축하여 사용하고 있어서 청구인이 구거부지인 ○○○-1번지에 대한 점용허가가 사실상 불가능함에도 불법건축물에 대한 시정을 하지는 않고 오히려 청구인에게 공유수면점용허가를 얻으라고 하는 것은 불가능한 것을 강요하는 것이어서 위법한 요구인 것이다. 3) 그밖에 피청구인의 보완요구사항인 생산공정도 등과 배치도 표기 및 대지종횡단면도, 토목기술사 등의 협력을 받은 구비도서와 에너지이용합리화를 위한 조치를 한 설계도서는 이미 제출하였음에도 제출하지 않았다는 반려사유는 위법하다. 이 사건 신청지 일대에는 ○○리 ○○○-1번지에 청구외 김○○이 공장을 신축하고 있는 것을 비롯하여 여러 동의 건물이 신축되어서 인근의 4m 이상의 도로를 이용하여 통행을 하고 있고, 이 사건 신청지도 김○○ 등이 이용하고 있는 4m 이상의 도로를 이용하면 되므로 이 사건 신청지가 도로에 접하는지 여부는 이 사건 처분사유가 될 수 없다. 4) 위와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 법에 근거하지 않은 보완요청사항을 이행하지 않았다는 이유로 한 것이므로 위법하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 2014. 1. 7. ○○읍 ○○리 산○○-1번지상에 근린생활시설 580㎡를 신축하고자 제출한 건축허가신청서를 검토하여, 구거부지 ○○○-1를 포함한 너비 6m 이상의 진입로 확보계획 및 공유수면점용허가 등을 득한 서류를 제출하도록 기타 관련부서의 보완사항을 포함하여 보완촉구를 2차례에 걸쳐 하였으나 보완서류가 제출되지 않아 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조에 따라 2014. 2. 18. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이에 대하여 청구인은 신청건축물의 연면적이 580㎡로 관련법을 들어 너비 4m 이상만을 확보하면 된다고 주장하며 이 사건 처분을 취소하여 달라고 주장하나 기존도로를 이용하여 추가적인 개발을 하는 것은 소음·분진 등 주민들의 생활에 불편을 초래하는 바 우회도로 개설을 요구하는 민원들이 발생함은 물론이고 주변현황을 고려하여 공익적인 목적을 확보하고자 하였으며, 같은 필지에 함께 신청한 청구외 오○○의 870㎡와 해당부지 뒤쪽에 신청할 면적을 포함하여 2000㎡ 이상으로 예상되어 너비 6m 이상을 확보하도록 하였다. 이에 따라 해당 너비확보를 위해 공유수면점용허가를 받아야 하는 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541689"></img> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9., 2011.9.16., 2012.1.17., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1.~10. 생략 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 12.~19. 생략 ② 생략 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②~④ 생략 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30.> 1.~2. 생략 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6.~21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦~⑩ 생략 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제28조(대지와 도로의 관계) ① 생략 ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서, 개발행위허가서, 토지이용계획확인서, 현장사진 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 계획관리지역이고, 「산지관리법」상 준보전산지이다. 나) 청구인은 2013. 09. 00. 피청구인에게 제2종근린생활시설(사무소·제조업소)부지조성목적으로 이 사건 신청지(신청면적 2,041㎡, 부지면적 1,767㎡, 도로편입 274㎡)에 개발행위허가를 신청하여 피청구인으로부터 2013. 11. 4. 허가(허가기간 허가일로부터 2014. 8. 30.까지)를 취득하였다. 다) 청구인은 2014. 1. 7. 피청구인에게 이 사건 신청지에 건축허가신청을 하자 피청구인은 2014. 1. 16. 생산공정도 등과 배치도 표기 및 대지종횡단면도, 토목기술사 등의 협력을 받은 구비도서와 에너지이용합리화를 위한 조치를 한 설계도서, 구거부지(○○○-1번지)를 포함하는 너비 6m 이상의 진입로 확보계획 및 공유수면점용허가 등을 득한 서류 제출 등의 보완을 요구하고, 2014. 2. 4. 재차보완촉구를 하였으나 청구인이 보완을 하지 않자 2014. 2. 18. 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인과 같은 부지인 ○○리 산○○-1번지에 청구외 오○○가 청구인과 같은 날 피청구인으로부터 제2종근린생활시설(사무소·제조업소) 부지조성목적으로 개발행위허가(신청면적 3,519㎡, 부지면적 3,025㎡, 도로편입 494㎡)를 받았고, 청구인과 같은 날 건축허가 신청을 하였으나 피청구인은 같은 날 같은 이유로 반려처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항, 같은 법 시행령 제56조제1항별표1-2에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하며, 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시ㆍ군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「건축법」제2조, 제11조, 제44조에 따르면, 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 건축허가 또는 신고 시에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말하며, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 하고, 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 보완을 요구한 너비 6m 이상의 진입로를 확보하라는 것은 법에 전혀 근거하지 않은 것이어서 법률유보원칙에 반하고, 건축물이 아닌 연면적의 합계가 2,000㎡ 이상이어야 6m 이상의 도로를 확보하도록 하고 있는 「건축법 시행령」 제28조제2항에도 정면으로 배치되어 법률우위원칙에도 반하는 위법한 처분이라고 주장한다. (가) 개발행위허가조건에서 건축허가를 득하여야 한다고 정하고 있는 점을 고려하면 결국 이 사건 건축허가는 개발행위를 수반하는 것으로, 「건축법」 제11조제1항, 국토계획법 제56조제1항, 제58조제1항에 의하면 건축허가권자는 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 것이 주변지역의 토지이용실태 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에 한하여 건축허가 또는 건축신고수리를 하여야 하고, 또 관계 법령이 정한 제한 사유에 해당하지 않는다고 하더라도 공익상의 필요가 인정되는 특별한 경우에는 법규상 명문의 근거가 없어도 건축허가를 하지 아니하거나 건축신고수리를 거부할 수도 있다(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결 참조). (나) 이 사건에서, 이 사건 신청지와 ○○리 ○○○-1번지(공장) 인근에 청구인이 진출입로로 사용하고자 하는 너비 4m 도로가 있기는 하나, 이 도로는 일반 공중의 교통 또는 통행에 제공되는 도로이나 마을과 공장으로 통하는 도로이고, 도로주변이 주택과 공장들로 지역주민들과 공장차량이 이 도로를 통과하고 있어 현재 비좁아 교행이 어려운 상황이며, 이 사건 신청지에 대한 건축허가를 하는 경우 이 사건 신청지에 연접하여 건축허가를 신청한 청구외 오○○에 대한 건축허가는 물론이고 산○○-1번지 인근 지역에 다른 사람들의 건축허가를 거부할 이유가 없게 되어 결국 이들이 모두 이 도로를 통해 진출입을 하게 되는 점 등을 고려하여 보면, 도로의 확보가 시급한 상황이고 이 사건 건축허가로 지어지는 건축물이 제2종근생시설인 사무소와 제조업소이라는 점을 감안하면 이 사건 신청지로 진출입하는 차량 통행이 증가하여 교통소통에 어려움이 있게 됨은 물론이고 소음·진동·분진 등으로 도로주변에 있는 주거지역의 주거환경에도 악영향을 미치게 될 것이 예상되어 이를 방지하여야 할 공익상의 필요가 있어 피청구인이 청구인에게 우회도로를 확보하도록 보완을 요구하고 있는 것으로 보이는 점 등을 종합해보면 이 사건 신청지의 개발행위로 인한 우회도로를 확보할 필요성이 인정되고 이러한 필요에 따른 보완요구에 대해서 청구인이 보완하지 않자 이를 보완하여 다시 건축허가를 신청하라는 것을 이유로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있거나 부당하다 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.