건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 8. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동(이하 ‘이 사건 부지’이라 한다)에 공작물 축조신고(철골조립식 주차장)를 의제한 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2020. 10. 16. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 등에 따라 자연녹지지역 내 철골조립식 주차장의 설치는 건축물과 공작물을 분리하여 신축하는 것으로 계획되어야 한다는 이유로 재검토할 것을 보완요구 하였으나 보완요구가 미이행되자 2021. 2. 17. 청구인에게 거부처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 관계 법령에 따라 적법하게 이 사건 신청을 하였고, 건축허가는 기속행위여서 재량권이 개입될 여지가 없는데도 피청구인의 부당하게 수 차례 이 사건 신청에 대한 보완을 요구한 후 이 사건 처분을 한바 위법하다. 2) 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제22조 등에 따른 보완요구는 보완 또는 보정의 대상이 되는 흠결에 대하여 보완 또는 보정이 가능하고, 형식적·절차적 요건에 한하고, 실질적 요건에 대한 보완요구를 할 수 없음에도 피청구인은 부당하게 보완요구를 하였다. 3) 청구인은 이 사건 건축물에서 자동차 수리점을 계획하고 있는데 인근 정비업체에서 주차대수 부족으로 운영에 어려움을 겪고 있는 사례가 많은 것을 보고, 수리점 등을 적정하게 운영하기 위한 이 사건 건축물의 주차대수는 80여대 정도가 필요하나, 대지 면적 등을 고려하여 41대로 계획하여 이 사건 신청을 한 것이다. 4) 이 사건 공작물은 건축물과 기능적으로 일체가 되어 독립성을 상실한 이 사건 건축물에 부속된 시설물이고, 「주차장법」 제2조제1호 다목에 따른 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대하여 설치된 부설주차장이다. 5) 국토교통부 질의회신 등에 의하면 부설주차장 설치 시 「주차장법」 상 설치기준보다 초과하여 설치한다고 해도 문제가 되지 않는다. 「주차장법」에 따른 법정주차대수보다 현저히 많은 주차대수를 설치한 부설주차장 사례가 많은데도 피청구인은 청구인에게만 부당한 처분을 하였다. 6) 판례 등에 의하면 이 사건 부지에 제1종 근린생활시설(소매점), 제2종 근린생활시설(수리점)의 입지가 가능하고, 건축허가는 용도지역별 건축물의 용도제한에 적합한지는 관계 법령에 따라 판단해야 하는 것이며 건축주가 건축허가 후 다른 용도까지 사용되는 점을 고려하는 것은 아니다. 7) 피청구인은 막연한 예단으로 처분을 하였고, 이 사건 처분은 사실오인, 재량권의 일탈남용, 비례 및 평등의 원칙 등을 위반한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분은 국토계획법 등 관련법령에 따른 것으로 적법하다. 가) 건축물의 건축과 공작물의 설치는 개발행위허가 대상이고, 재량행위이다. 나) 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있어 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역으로, 자연녹지지역 안에서의 자동차 관련시설의 건축허가 제한에 대해서는 도시·군계획조례로 정한다(국토계획법 시행령 [별표 17] 제2호 파). 다) 피청구인은 2019. 11. 8. 녹지지역 내 주차장, 매매장의 난립에 따른 과밀화와 난개발을 방지하기 위하여 「○○시 도시계획 조례」 제46조를 개정하여 녹지지역 내 주차장 및 매매장의 건축을 제한하였다. 라) 「건축법」 제83조제3항은 공작물에 대해 국토계획법 제76조의 용도지역 및 용도지구 안에서의 건축물의 건축제한 규정을 준용토록 하고 있고, 국토계획법 제76조제1항 및 같은 시행령 제83조제4항은 “용도지역·지구 또는 용도구역 안에서의 건축물이 아닌 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 대하여는 [별표 2]부터 [별표 25]까지에 관한 사항을 적용”하도록 규정하고 있다. 마) 청구인의 건축허가 신청서 및 공작물 축조신고서를 보면 제1·2종근린생활시설(소매점, 수리점) 건축(면적 473.4㎡) 및 건축물의 부설주차장 확보를 위하여 이 사건 공작물을 축조(면적 1,168㎡, 주차대수 41대) 하고자 하는 사항으로, 「주차장법」에 따른 법정 주차대수(4대)를 과도하게 초과(계획주차 68대)하여 설치하는 계획으로 판단되어 피청구인은 이 사건 공작물이 「건축법」, 국토계획법 및 「○○시 도시계획 조례」에 따라 자연녹지지역에서 설치(축조)가 제한됨을 알리면서 설치계획을 재검토 하도록 하였다. 바) 이 사건 부지 주변은 근린생활시설 용도로 개발행위허가 및 건축허가를 받은 후 실제 주차장 및 매매장의 용도로 이용하는 등 불법행위에 대한 지도·단속 등이 이뤄지고 있는 지역으로, 청구인의 사업계획은 같은 유형의 불법행위가 발생될 개연성이 크다. 2) 이 사건 공작물은 「건축법」 상 자동차 관련시설인 ‘주차장’이다. 가) 피청구인은 이 사건 공작물을 「○○시 도시계획조례」 제46조를 적용할 때, 자연녹지지역 안에서 건축이 불가한 「건축법 시행령」 [별표 제20호] 자동차 관련시설 중 가목의 주차장으로 판단하였다. 나) 「건축법」 제83조제3항에서 건축법의 일부 규정을 공작물에 준용토록 하고 있는데, 같은 법 시행령 제2조제13호에 의한 “부속용도”에 관한 규정은 준용토록 하고 있지 않다. 다) 이 사건 공작물을 「건축법 시행령」 제2조에 따른 ‘건축물에 딸린 시설물’ 내지 ‘부속용도’로 인정한다면, 이 사건 공작물의 바닥면적은 건축물의 일부가 되어 「건축법 시행령」 제119조제1항제3호에 따라 건축물의 바닥면적에 포함되어야 할 것이며, 이 경우 신청 건축물의 연면적은 2,809㎡가 되어 그 용도가 제2종근린생활시설(수리점: 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만)이 아닌 자동차 관련시설인 정비공장으로 보는 것이 타당하다. 라) 청구인이 주장하는 유사 사례는 「○○시 도시계획 조례」 개정(2019. 11. 8.)이전 공작물축조신고 사례로 조례 개정 후 자연녹지지역 내 유사 사례는 없다. 3) 피청구인의 보완요구는 적법하며, 건축계획 변경을 통해 충분히 보완할 수 있다. 가) 「건축법」 제2조제1항제2호에 의하면 건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등으로 정의하고 있으며, 건축물과 물리적 또는 기능적으로 일체가 되어 독립성을 상실한 것으로서 ‘건물에 딸린 시설물’에 해당하는 경우에는 건축법 제2조제1항제2호가 정한 건축물에 해당한다. 나) 신청 건축물의 평면도를 살펴보면 건축물과 이 사건 공작물의 구분을 단지 도면상에 선으로 표시하고 있는 등 앞서 언급한 바와 같이 건축물과 물리적·기능적으로 일체로 되어 있어 독립성을 상실하였음을 확인할 수 있다. 다) 이 사건 건축물과 공작물은 하나의 건축물(연면적 2,809.8㎡)로 봄이 타당하고, 이 경우 신청 건축물의 건폐율과 용적률이 각각 79%, 150%가 되어 「○○시 도시계획 조례」 제66조의 자연녹지지역 안에서의 건폐율 20%, 용적률 100%를 초과하게 된다. 라) 청구인은 제2종 근린생활시설(수리점)에 부속되는 주차장으로서 해당 계획은 신청인 고유의 권한으로 보완할 수 없는 사항이라 주장하고 있지만, 「○○시 도시계획 조례」 [별표 17]에서 자연녹지지역 안에서 자동차관련시설(정비공장)을 허용하고 있으므로 조례 개정취지와 자연녹지지역 안에서 건폐율, 용적률을 준수하면서 건축물 지하에 부설주차장을 계획하는 등 건축 계획 변경을 통하여 보완할 수 있는 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26., 2020. 4. 7.> 1. “대지(垈地)”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 2. “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3. “건축물의 용도”란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 12. “건축주”란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 “건축물의 건축등”이라 한다) 에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다. ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 7. 16.> 3. 제1종 근린생활시설 4. 제2종 근린생활시설 20. 자동차 관련 시설 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ④ 허가권자는 제1항에 따른 건축허가를 하고자 하는 때에 「건축기본법」 제25조에 따른 한국건축규정의 준수 여부를 확인하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012. 1. 17., 2012. 10. 22., 2014. 1. 14., 2015. 5. 18., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제4호에 따른 방재지구(이하 “방재지구”라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17., 2020. 3. 31.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조 제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결 허가 9. 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용 허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기안전관리법」 제8조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「물환경보전법」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음ㆍ진동관리법」 제8조에 따른 소음ㆍ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. 「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가 20. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 21. 「토양환경보전법」 제12조에 따른 특정토양오염관리대상시설의 신고 22. 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따른 행위의 허가 23. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가 및 신고 제83조(옹벽 등의 공작물에의 준용) ① 대지를 조성하기 위한 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 고가수조(高架水槽), 지하 대피호, 그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ② 삭제 <2019. 4. 30.> ③ 제14조, 제21조제5항, 제29조, 제40조제4항, 제41조, 제47조, 제48조, 제55조, 제58조, 제60조, 제61조, 제79조, 제84조, 제85조, 제87조와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항의 경우에 준용한다. <개정 2014. 5. 28., 2017. 4. 18., 2019. 4. 30.> 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025705"></img> 제118조(옹벽 등의 공작물에의 준용) ① 법 제83조제1항에 따라 공작물을 축조(건축물과 분리하여 축조하는 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)할 때 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 해야 하는 공작물은 다음 각 호와 같다. <개정 2014. 10. 14., 2016. 1. 19., 2020. 12. 15.> 8. 높이 8미터(위험을 방지하기 위한 난간의 높이는 제외한다) 이하의 기계식 주차장 및 철골 조립식 주차장(바닥면이 조립식이 아닌 것을 포함한다)으로서 외벽이 없는 것 ② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물을 축조하려는 자는 공작물 축조신고서와 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 10. 14.> ③ 제1항 각 호의 공작물에 관하여는 법 제83조제3항에 따라 법 제14조, 제21조제5항, 제29조, 제40조제4항, 제41조, 제47조, 제48조, 제55조, 제58조, 제60조, 제61조, 제79조, 제84조, 제85조, 제87조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조를 준용한다. 다만, 제1항제3호의 공작물로서 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」에 따라 허가를 받거나 신고를 한 공작물에 관하여는 법 제14조를 준용하지 않고, 제1항제5호의 공작물에 관하여는 법 제58조를 준용하지 않으며, 제1항제8호의 공작물에 관하여는 법 제55조를 준용하지 않고, 제1항제3호ㆍ제8호의 공작물에 대해서만 법 제61조를 준용한다. <개정 2011. 6. 29., 2014. 11. 28., 2016. 7. 6., 2020. 4. 28., 2021. 5. 4.> ④ 제3항 본문에 따라 법 제48조를 준용하는 경우 해당 공작물에 대한 구조 안전 확인의 내용 및 방법 등은 국토교통부령으로 정한다. <신설 2013. 11. 20.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다. ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 각 호에서 정하는 바에 따른다. <개정 2009. 4. 22., 2011. 8. 4., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 제37조제1항제6호에 따른 취락지구에서는 취락지구의 지정목적 범위에서 대통령령으로 따로 정한다. 1의2. 제37조제1항제7호에 따른 개발진흥지구에서는 개발진흥지구의 지정목적 범위에서 대통령령으로 따로 정한다. 1의3. 제37조제1항제9호에 따른 복합용도지구에서는 복합용도지구의 지정목적 범위에서 대통령령으로 따로 정한다. 2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호라목에 따른 농공단지에서는 같은 법에서 정하는 바에 따른다. 3. 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 「농지법」, 「산지관리법」 또는 「초지법」에서 정하는 바에 따른다. 4. 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역, 「수도법」에 따른 상수원보호구역, 「문화재보호법」에 따라 지정된 지정문화재 또는 천연기념물과 그 보호구역, 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에 따른 해양보호구역인 경우에는 각각 「자연공원법」, 「수도법」 또는 「문화재보호법」 또는 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에서 정하는 바에 따른다. 5. 자연환경보전지역 중 수산자원보호구역인 경우에는 「수산자원관리법」에서 정하는 바에 따른다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2019. 8. 6.> 4. 녹지지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6., 2021. 1. 5.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 8. 17., 2008. 9. 25., 2009. 7. 7., 2009. 7. 27., 2010. 4. 29., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11.> 2. 공작물의 설치 가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 무게가 50톤 이하, 부피가 50세제곱미터 이하, 수평투영면적이 50제곱미터 이하인 공작물의 설치. 다만, 「건축법 시행령」 제118조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물의 설치는 제외한다. 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014. 1. 14.> 16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 ②제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다. ③ 제1항에도 불구하고 「건축법 시행령」 별표 1에서 정하는 건축물 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 건축물의 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <신설 2012. 1. 6., 2012. 4. 10.> 1. 2012년 1월 20일 이후에 「건축법 시행령」 별표 1에서 새로이 규정하는 건축물일 것 2. 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 정하지 아니한 건축물일 것 제83조(용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외 등) ①용도지역ㆍ용도지구안에서의 도시ㆍ군계획시설에 대하여는 제71조 내지 제82조의 규정을 적용하지 아니한다. <개정 2012. 4. 10.> ② 경관지구 또는 고도지구 안에서의 「건축법 시행령」 제6조제1항제6호에 따른 리모델링이 필요한 건축물에 대해서는 제72조부터 제74조까지의 규정에도 불구하고 같은 법 시행령 제6조제1항제5호에 따라 건축물의 높이ㆍ규모 등의 제한을 완화하여 제한할 수 있다. <개정 2017. 12. 29.> ③ 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역 및 수산자원보호구역 안에서의 건축제한에 관하여는 다음 각 호의 법령 또는 규정에서 정하는 바에 따른다. <개정 2015. 7. 6.> 1. 개발제한구역 안에서의 건축제한: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 2. 도시자연공원구역 안에서의 건축제한: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 3. 시가화조정구역 안에서의 건축제한: 제87조부터 제89조까지의 규정 4. 수산자원보호구역 안에서의 건축제한: 「수산자원관리법」 ④용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역안에서의 건축물이 아닌 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 별표 2부터 별표 25까지, 제72조, 제74조부터 제76조까지, 제79조, 제80조 및 제82조에 따른 건축물에 관한 사항을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 적용하지 아니한다. <개정 2016. 5. 17., 2016. 11. 1., 2017. 12. 29.> 1. 「관광진흥법」 제3조제1항제6호에 따른 유원시설업(이하 “유원시설업”이라 한다)을 위한 유기시설(遊技施設)ㆍ유기기구(遊技機具)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 시설 가. 철로를 활용하는 궤도주행형 유기시설ㆍ유기기구일 것 나. 가목의 철로는 「철도사업법」 제4조에 따라 지정ㆍ고시된 사항의 변경으로 사업용철도노선에서 제외된 기존 선로일 것 2. 제1호의 유기시설ㆍ유기기구를 설치하는 유원시설업을 위하여 「관광진흥법」 제5조제2항에 따라 갖추어야 하는 시설 ⑤용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역안에서 허용되는 건축물 또는 시설을 설치하기 위하여 공사현장에 설치하는 자재야적장, 레미콘ㆍ아스콘생산시설 등 공사용 부대시설은 제4항 및 제55조ㆍ제56조의 규정에 불구하고 당해 공사에 필요한 최소한의 면적의 범위안에서 기간을 정하여 사용후에 그 시설 등을 설치한 자의 부담으로 원상복구할 것을 조건으로 설치를 허가할 수 있다. <신설 2004. 1. 20.> ⑥ 방재지구안에서는 제71조에 따른 용도지역안에서의 건축제한 중 층수 제한에 있어서는 1층 전부를 필로티 구조로 하는 경우 필로티 부분을 층수에서 제외한다. <신설 2014. 1. 14.> ⑦ 삭제 <2017. 12. 29.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025703"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025701"></img> 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【주차장법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 6. 8., 2012. 1. 17., 2016. 1. 19.> 1. “주차장”이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다. 다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것 【○○시 주차장 조례】 제14조(부설주차장의 설치기준) ① 법 제19조제3항 및 「주차장법시행령」(이하 "영"이라 한다) 제6조에 따른 부설주차장 설치대상 시설물 및 부설주차장 설치기준은 별표2와 같다.(개정 2009. 01. 08) (개정 2010. 12. 29) (개정 2014. 10. 07) ② 부설주차장의 1대당 주차 소요면적은 진입로 등을 고려하여 24제곱미터 이상 확보하여야 한다. (개정 2009. 01. 08) (개정 2015. 10. 08) ③ 제1항에 따른 부설주차장의 주차대수의 산정에 있어 2단식 이상의 기계식 주차장을 설치하는 경우의 주차대수의 산정기준은 별표3을 적용하고 그 밖의 사항은 「○○시 주차장 조례 시행규칙」으로 정한다.〈신설 2008. 07. 14〉 (개정 2009. 01. 08) ④ 제3항에 따라 설치한 기계식주차장치를 법 제19조의13제1항에 해당하여 철거하는 경우에는 철거 전 주차대수의 2분의 1에 해당하는 주차대수를 설치하여야 철거전의 주차대수로 인정한다.(본항 신설 2017. 09. 27.) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025699"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제46조(자연녹지지역 안에서의 건축제한) 자연녹지지역 안에서는 영 별표 17 제1호 각 목의 건축물과 영 별표 17 제2호에 따라 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 있다. 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 같은 호 아목에 해당하는 것과 해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이하의 일반음식점 11. 「건축법 시행령」별표 1 제20호의 자동차관련시설(동호 가목 및 마목에 해당하는 것을 제외한다) (개정 2016. 08. 12)(개정 2019. 11. 08) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 8. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○에 대하여 이 사건 신청을 하였고, 건축허가 신청서상 2층 규모의 1개동(연면적:473.4㎡, 1층:제2종근린생활시설-수리점, 2층:제1종근린생활시설-소매점), 총 주차대수는 5대이고, 공작물 축조신고서상 철골조립식주차장(부설주차장)의 규모는 1,168.2㎡(높이7.8㎡×길이35.4㎡)이다. 나) 위 토지들의 지목은 ‘대’, 용도지역은 ‘도시지역 및 자연녹지지역’이다. 다) 피청구인은 2020. 10. 16. 청구인에게 다음과 같이 보완요청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025695"></img> 라) 피청구인은 2021. 2. 17. 청구인에게 위 보완요구가 미이행되었다는 점을 이유로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025697"></img> 2) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 공작물이 「○○시 도시계획 조례」 제46조 등에 반하므로 피청구인이 위 공작물 설치계획의 재검토와 건축물과 공작물을 분리 계획을 보완 요구하였음에도 불구하고, 청구인이 기간 내에 보완하지 않았음을 이유로 이 사건 신청을 반려한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 사실을 오인하거나 재량권을 일탈·남용하여 건축허가신청을 반려한 것인지 여부라 할 것이다. 가) 먼저, 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 부당하게 수차례 보완을 요구한 것인지 여부를 살펴본다. 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제53조제2호 가목에 따르면 도시지역에서 건축면적 50㎡를 초과하는 공작물을 설치하기 위해서는 개발행위허가가 필요하다 할 것이다. 이 사건 공작물의 면적은 1,168.2㎡인 것으로 보이고, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서 공작물의 설치를 수반하는 건축허가는 「건축법」 제11조제1항에 의한 건축허가와 그 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로 이 역시 재량행위에 해당한다 할 것인바, 이 사건 신청에 따른 건축허가와 관련하여 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이다. 결국 이 사건 신청과 관련하여 피청구인이 공작물(철골주차장)의 설치가 법령에 따라 건축이 제한됨을 이유로 재검토 및 건축물과 분리 계획할 것을 보완 요구한 것은 재량판단의 영역에 속하는 사항으로서 위법하다고 보기 어렵다 할 것이다. 나) 다음으로, 피청구인의 공작물 설치 재검토 및 건축물과의 분리 계획 보완 요구가 민원처리법을 위반한 것인지 여부를 살펴본다. 원칙적으로 민원처리법령 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조). 그리고 보완이 가능한 사항에 대하여 보완 요구를 한 다음 그 허가 여부를 판단함이 상당함에도 불구하고, 행정청이 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로 신청을 거부한 경우에 그 재량권의 범위를 벗어난 것이어서 위법하게 된다 할 것이다. 이에 이 사건 공작물의 설치가 건축계획 변경 등을 통해 충분히 보완 가능하다고 전제할 경우 청구인이 수차례에 걸친 피청구인의 보완 요구에 따르지 아니하였으므로 이를 반려할 수 있고, 반대로 보완이 불가능하다고 전제할 경우 당초에 위와 같은 보완요구를 할 필요 없이(보완요구를 하였더라도 그것과 관계없이) 곧바로 이를 반려할 수 있는바, 어느 쪽으로 보나 피청구인이 이 사건 신청을 반려한 것을 위법하다고 보기 어렵다 할 것이다. 결국 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 보완 요구를 한 것이 민원처리법을 위반한 것이라고 단정하기는 어렵다 할 것이다. 다) 마지막으로, 이 사건 부지에 이 사건 공작물의 건축이 가능한지 여부를 살펴본다. 「주차장법」에 의한 부설주차장이라 함은 원칙적으로 해당 건축물·시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공하기 위하여 그 설치가 의무화되어 건축물 등에 부대하여 설치된 주차장을 의미한다. ‘부대(附帶)하여’란 기본이 되는 것에 곁달아 덧붙이는 것을 뜻하는데, 이 사건 건축물의 연면적이 473.4㎡임에 비하여 이 사건 공작물의 면적이 1,168.2㎡로써 그 규모가 월등히 클 뿐만 아니라, 「주차장법」 제19조 등의 설치기준에 따른 법정주차대수(4대)를 훨씬 초과하는 주차대수(41대)를 계획하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위 공작물이 위 건축물에 부대하여 설치된 부설주차장이라고 보기 어렵다 할 것이다. 오히려 이 사건 건축물 1층에 제2종근린생활시설(수리점)을 계획하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공작물은 실제 자동차관련시설(정비공장)의 업무를 위한 주차장의 기능을 수행할 여지가 높다 할 것이다. 「건축법」 제83조 및 같은 법 시행령 제118조제1항제8호에 따르면, 높이 8미터(위험을 방지하기 위한 난간의 높이는 제외한다) 이하의 철골 조립식 주차장(외벽이 없는 것)의 축조를 신고할 경우 국토계획법 제76조제1항이 준용된다. 그리고 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항제16호와 [별표 17] 제2호 파목에 따르면, 자동차관련시설은 자연녹지지역 안에서 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물에 해당한다. 이에 「○○시 도시계획 조례」 제46조제11호를 살펴보면 자동차관련시설 중 주차장은 자연녹지지역 안에서 건축할 수 없는 것으로 규정하고 있다. 결국 이 사건 공작물을 이 사건 건축물의 부설주차장으로 보아 건축허가를 할 경우 국토계획법령 및 ○○시 도시계획 조례에 따른 자연녹지지역 안에서의 주차장에 관한 건축제한을 잠탈할 우려가 있는바, 이 사건 처분은 이 사건 부지에 관한 법령상 규제를 준수하기 위한 불가피한 조치라고 할 것이다. 따라서 이 사건 신청에 관한 보완 요구가 미이행되었음을 이유로 이를 반려한 이 사건 처분과 관련하여 피청구인이 사실을 오인하였거나 그 재량권을 일탈·남용하였다고 단정하기 어려운바, 특별한 사정이 없는 이상 위 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.