건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○-○번지(임야 1653㎡)의 소유자로서, 청구인은 동소 임야 1653㎡ 중 1441㎡부지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대해 2015. 6. 17. 피청구인으로부터 공동주택(다세대주택) 부지조성을 목적으로 한 개발행위허가를 득하고, 2015. 7. 23. 피청구인에게 건축허가 신청서를 접수하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 건축허가 신청에 대한 보완 요구를 하였고, 청구인은 2차례에 걸쳐 조치계획서를 제출하였으나, 청구인이「건축법」제44조 통행에 지장이 없는 유효폭 4m 이상의 도로 확보 보완사항을 제출하지 않았다는 이유로 피청구인은 2015. 10. 21. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조 규정에 의거 건축허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 피청구인으로부터 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)에 의한 공동주택(다세대주택) 신축 부지조성을 위한 개발행위허가를 득하고, 공동주택(다세대주택) 부지조성을 위한 행위를 완료하고 2015. 7. 23. 공동주택 건축허가를 신청하였으며, 2차례 보완요구서의 내용을 반영하여 보완하였으나, 건축허가신청 부지가 「건축법」제44조 규정에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 「건축법」제44조 규정을 살펴보면 ‘건축물의 대지는 2m이상이 도로에 접하여야 한다.’고 규정하고 있다. 피청구인은 이 사건 토지가 2m이상 도로에 접하지 않았다는 것으로 관련법령을 오해한 것이다. 「건축법」제2조제1항제11호 규정에 의하면‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로로서 국토계획법,「도로법」,「사도법」그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 및 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말한다고 명시되어 있다. 이 사건 토지의 주위현황을 살펴보면 북측에 폭 8m의 도시계획도로, 서측에 폭 4m의 지목상 도로와 폭 2~4m의 현황도로와 접하고 있다. 이 사건 토지의 북측에 있는 폭 8m의 도시계획도로는 「건축법」제44조에서 규정하고 있는 도로에 39m이상 접하고 있어 적법하다. 2) 「행정법」상 행정기관이 일정한 언동(명시, 묵시)의 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호해주어야 한다는 것이 신뢰보호 원칙인 것이다. 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표면으로 공동주택 신축부지 조성을 위한 개발행위허가 처분이 있었고, 청구인이 이를 신뢰하고 이에 상응하는 어떤 행위(공동주택 신축)를 하는 경우 피청구인이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 청구인의 이익이 침해되고, 위 견해에 따른 처분 시 공익 등이 현저히 해할 경우가 아니면 위 신뢰보호에 위반한 행정처분은 원칙적으로 취소 내지 무효 사유가 되는 것이다. 청구인은 이 사건 토지 매입비용의 10%에 해당하는 계약금 4천만 원을 지급하고, 토지소유자의 대지사용승낙을 받아 공동주택(다세대주택)신축 부지조성을 위한 개발행위허가를 신청하였으며, 피청구인의 개발행위허가 후 토지 잔금을 지급하고, 이 사건 토지의 소유권이전등기를 마치고 건축허가신청을 하게 된 것이다. 가사 피청구인이 개발행위허가를 하지 않았다면 청구인의 피해는 계약금 4천만 원에 그칠 수 있었다. 청구인은 개발행위허가를 근거로 건축허가가 가능하다는 신뢰를 갖고 토지 매입 잔금 3억6천만 원을 지급하여 소유권을 이전하였고, 건축허가신청을 위한 부대비용 등의 지급으로 막대한 손해를 입게 되었다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 명백히 신뢰보호 원칙에 반하는 위법한 것이어서 취소 내지 무효 사유가 되는 것이다. 또한 피청구인은 ‘공동주택부지 조성행위 및 공동주택 신축행위’라는 단일 사항에 대해 이중 내지 중복규제를 하였다. 선행처분과 후행처분 간의 모순된 행정처분을 한 부당한 처분인 것이다. 3) 피청구인은 건축물을 신축하고자 하는 부지는 반드시 폭 4m 이상의 도로에 접해야 한다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. 「건축법」제44조제1항에 의하면‘도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선(이하‘건축선’이라 한다)은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조제1항제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 한다.’라고 규정하고 있다. 이는 건축물 신축부지가 4m 미만의 도로에 접하였을 경우에도 그 중심선으로부터 소요너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난다면 건축이 가능하도록 규정하고 있다. 이 사건 토지에 접한 도로는 국토계획법 및「도로법」에 의하여 신설 고시된 예정도로이며, 이 예정도로도「건축법」제2조제1항제11호 규정에 의한 도로에 해당한다. 도시계획 예정도로와 관련한 국토교통부 질의회신(2010. 1. 6.)을 살펴보면‘대지에 건축물을 건축하기 위해서는 대지로의 출입이 가능한 도로에 접해 있어야 하며, 여기서 말하는 도로란「건축법」제2조제1항제11호에서 규정하고 있는 도로 또는 예정도로를 말한다. 다만, 대지가 예정도로에 접해 있는 경우는 예정도로가 도로로서의 기능을 발휘하기 전까지 대지로 출입이 가능하여야 하므로 출입에 지장이 없는 통로가 있어야 할 것이다.’라고 회신하였으며, 또한 건교부 건축 민원회신(1999. 1. 11.)에 의하면‘도시계획도로는 도시계획 예정도로로서 「건축법」제2조제1항제11호의 규정에 의거 도로에 해당하고, 이에 접한 대지의 경우이지만, 아직 그 도로가 개설되지 않은 경우에는 통행이 가능한 통로가 있다면 건축이 가능한 것이다.’라고 회시하였다. 4) 위에 적시한 바와 같이 이 사건 토지와 접한 폭 8m의 도시계획도로(예정도로)는 보행과 자동차 통행이 불가능한 미개설도로(예정도로)라 하더라도 「건축법」상 도로에 해당하는 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 토지에 이르는 폭 3~3.4미터의 현황도로를 개인소유의 토지로 토지의 사용권 미확보로 폭 4m 이상의 도로에 해당하다고 할 수 없다고 주장하고 이 사건 처분을 하였다. 이는 형평성에 어긋나는 처분이다. 피청구인은 청구인이 건축허가를 신청한 2015. 7. 이전인 2015. 4.에 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지의 1호 지상에 현황도로를 「건축법」상 도로로 인정하고 단독주택 신축을 허가한 사실이 있다. 피청구인의 주장을 종합하여 판단해 볼 때「건축법」상 도로규정에 부적합하여 건축허가를 해서는 안 되는 것이었다. 그러나 피청구인은 현황도로를 「건축법」상 도로로 인정하고 건축허가를 한 것은 형평성에 어긋나는 행정처분인 것이다. 현황도로에 개인사유지가 편입되어 있다고 하나 현황도로는 이미 도로포장, 하수관거시설, 교통안전시설 등을 국가 또는 지자체에서 설치하여 공공도로로 인정하였다고 할 것이다. 5) 피청구인은 보충답변에서 「건축법」제2조제1항제11호 규정에 의한 도로의 정의를‘...(중간생략)...시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로라고 정의하고 있으며...’라고 주장하나, 같은 법에서‘...시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말한다.’고 정의하고 있다. 피청구인은 도로의 정의를 설명하면서 이 사건의 판단을 가늠할 중요한 부분인‘예정도로’라는 문구를 누락하였다. 이는 피청구인이 이 사건 토지가 「건축법」상 도로인 도시계획도로(예정도로)에 접하고 있다는 것을 은폐하고 행정심판을 유리하게 하고자 관련법령 일부를 누락하여 행정심판위원회를 호도하고 있다. 피청구인은 이 사건 토지 인근의 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 상의 건축물 건축신고 시에 이 사건 토지의 진출입로인 현황도로(폭 3~3.4m)를 「건축법」상 도로(폭 4m 이상 도로)로 인정하여 처리하였다. 그 이유로 건축신고 신청 건축물의 용도와 규모가 이 사건 건축허가 신청 건축물의 용도와 규모가 다르고 분양 목적이 아니기 때문이라고 주장하고 있다. 이는 마치 건축할 수 있는 건축물의 용도가 대지와 접한 도로 폭에 따라 다른 것처럼 주장하고 있으나, 건축할 수 있는 건축물의 용도는 국토계획법 및「○○시 도시계획 조례」의 규정에 의해 결정되는 것이지 대지가 접한 도로 폭에 의해 결정되는 것은 아니다. 건축규모 또한 이 사건 건축허가 신청과 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지상 건축신고와 같은 법 적용을 받아야 마땅할 것이다. 그 이유는 「건축법」제44조제2항, 같은 법 시행령 제28조제2항에 따라‘연면적의 합계가 2천㎡ 이상인 건축물의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 즉 연면적의 합계가 2천㎡ 미만인 건축물의 대지는 너비 4m 이상 도로에 접하면 건축이 가능하기 때문이다. 피청구인은 청구인에게 개발행위허가를 하면서 이 사건 토지가 접한 도로(○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지)의 일부(9,616㎡ 중 98㎡)를 진입로로 사용하도록 국유재산사용허가를 하였으므로 이는 이 사건 토지에 이르는 현황도로를 진입도로 인정하는 반증인 것이다. 6) 피청구인은 이 사건 부지가 접한 너비 8m의 도시계획도로는 미개설된 예정도로로 「건축법」상 도로에 해당하지 않는다며 유사 사건의 판례를 적시 하였다. 피청구인이 주장하는 대법원 판례를 살펴보면 판례의 사건 부지는 도시계획도로(예정도로)에 접해있으나 미개설 도로이며 인접지 소유자가 이미 점유하고 있는 상황으로 사건 부지가 접한 도로가 개설되기 전까지 통행이 가능한 도로가 없는 경우로서 이는 시용승인 전까지 도시계획도로(예정도로)를 개설하여 도로의 기능을 갖추도록 하지 않으면 「건축법」상 도로에 접하였다고 할 수 없다. 그러나 이 사건 토지가 접한 도로의 현황은 도시계획도로(예정도로)에 접하고 있으며, 이 예정도로 개설전까지 통행이 가능한 도로에 접하고 있어 그 상황이 다르므로 이 사건에 적용할 수 없다. 피청구인은 ○○-○번지상의 주택 신축신고 처리 시‘「건축법」제44조 및 같은 법 시행령 제28조 규정에 따라 공중의 통행에 지장이 없다고 인정하여 처리 하였다.’라고 주장하고 있다. 또한 이 사건 토지에 이르는 도로를 현황도로라 하여 분양을 목적으로 하는 공동주택의 경우는 통행에 지장을 초래할 수 있다고 판단하여 단독주택과 건축규모와 건축물용도가 다른 것을 이유로 「건축법」을 다르게 적용하였다고 하며 적법함을 주장하고 있다. 그러나 「건축법」제44조 및 같은 법 시행령 제28조의 규정에는 대지가 도로에 접하여야 하는 길이와 도로의 너비를 규정하고 있을 뿐 건축물의 용도와 관련된 규정은 없어 이 사건 처분은 부당하다. 7) ○○대로에서 이 사건 토지에 이르는 현황도로는 ○○리 ○○-○번지, ○○-○번지, ○○-○번지, ○○-○번지, ○○-○번지 이상 5필지이며, 지목은 모두 도로이다. 이 도로부지는 건축허가 또는 건축신고 시에 「건축법」제46조제1항 규정에 의하여 확보된 도로이다. 즉 대지에 접하는 도로가 「건축법」제2조제1항제11호에 따른 소요 폭에 못 미치는 너비의 도로일 경우 이 규정에 따라 소요 폭을 확보하여야 하는 것이다. 이 현황도로는 ○○리 ○○-○번지상의 건축이 이루어 질 경우 「건축법」에 따른 소요너비(4m)를 확보하게 되는 것이다. 피청구인은 이 사건 건축허가 신청 전에 이 사건 인근부지(○○리 ○○-○번지)의 건축신고를 처리하면서 대지의 일부를 「건축법」제46조제1항 규정에 따라 도로(○○리 ○○-○번지, 지목 도로)를 확보하도록 하였으며, 이 내용을 토지이용규제기본법 시행령 제9조제4항에 따라 토지이용계획확인원에 「건축법」제2조제1항제11호 나목에 따른 도로(도로일부포함)라 추가기재 하였다. 이는 피청구인도 이 사건 토지에 이르는 도로가「건축법」상 도로임을 인정하는 반증일 것이다. 이 도로는 이 사건 토지가 접한 도로(○○리 ○○○번지)와 연결되어 있으며, 청구인은 이 도로(○○리 ○○○번지)의 일부를 사용하기 위하여 개발행위허가시 국유재산사용허가를 득한 것이다. 따라서 이 사건 토지는 「건축법」상 2개의 도로에 접하고 있는 것이며, 가사 이 사건 토지에 접한 도시계획도로(예정도로)가 없더라도 「건축법」제44조 규정에 의한 도로에 접하고 있는 것이다. 이 사건의 개발행위허가시 국토계획법 및 「국유재산법」 개별법률 규정을 적용하였다는 피청구인의 주장은 사실이다. 그러나 위 법률만 적용한 것이 아니다. 개발행위허가조건을 살펴보면「매장문화재보호 및 조사에 관한 법률」, 「대기환경보전법」, 「자원의 절약과 재황용촉진에 관한 법률」, 「지하수법」,「수도법」,「하수도법」,「건축법」등 개발행위허가와 관련한 모든 법령을 검토한 것을 알 수 있다. 이 가운데 「건축법」(건축과 건축민원팀) 관련한 검토내용을 살펴보면, ‘「건축법」제11조 규정에 따른 건축허가 대상입니다. ＊단, 건축허가 신청 전까지 토지소유권을 확보하시기 바랍니다.’라고 되어 있다. 「건축법」상 대지와 도로의 관계는 매우 중요한 요소이며, 건축허가 시 가장 먼저 검토되어야 할 사항이다. 토지의 소유권을 확보하였다 하더라도 대지가 「건축법」상 도로와 접하지 않으면 이 사건과 같이 건축허가신청이 반려되어 건축행위를 할 수 없는 것이다. 피청구인의 개발행위허가조건을 보면 단지 토지소유권 확보만을 요구하고 있다. 이는 이 사건 토지와 「건축법」상 도로와의 관계는 적합하다고 판단한 반증일 것이다. 청구인은 개발행위허가조건에 따라 토지소유권을 확보하고 건축허가를 신청하였다. 그러나 피청구인은 이 사건 토지가 「건축법」상 도로에 접하지 않는다는 이유로 건축허가 신청을 반려한 것은 청구인을 기만하는 위법·부당한 처분인 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2015. 6. 17. 피청구인으로부터 국토계획법 규정에 의한 개발행위허가를 이 사건 토지상에 공동주택(다세대주택)을 목적으로 득하였고, 2015. 7. 23. 건축허가 신청서를 접수하였으며, 건축허가 신청에 따른 보완을 통지하였다. 이에 청구인은 보완사항 조치계획을 제출하였으나, 피청구인은 청구인에게 재보완 통지를 하였다. 청구인은 2차 보완사항 조치계획서를 제출하였으나, 「건축법」제44조 규정 등에 부적합하여 피청구인은 2015. 10. 2. 보완사항 촉구를 하고 2015. 10. 21. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」제2조제1항제11호 규정에 의한‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 국토계획법,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 건축허가 또는 신고 시 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로라고 정의하고 있으며, 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로로 한정하고 있다. 청구인이 적합한 도로라고 주장하는 폭 8m 도시계획도로, 폭 4m의 지목상 도로는 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로라고 볼 수 없는 미개설 도로이며, 폭 2~4m의 현황도로는 현장확인 결과 폭 3~3.4m의 현황도로로서 개인소유의 토지로 되어 있어 토지의 사용에 관한 권리를 미확보하여 통행이 가능한 4m 이상의 도로에 해당한다고 할 수 없다. 3) 이 사건 토지는 「건축법」에서 정하고 있는 도로인 도시계획도로를 접하고 있으나, 통행이 가능하지 않은 미개설 도로이므로 청구인은 개발행위허가신청 진출입 계획을 현황도로로 하여 개발행위허가를 득하였다. 이는 건축허가 시에도 동일하게 적용되어 있는 내용이지만 「건축법」제2조제1항제11호 및 같은 법 제44조 규정에 적합한 통행이 가능한 도로의 폭이 4미터 인지, 현황도로에 개인사유지(지목상 도로 및 건축부지)가 편입되어 통행에 제한이 되는지를 검토하는 과정에서 이 사건 토지에 진입하는 현황도로 폭이 3~3.4m, 개인사유지를 포함한 사항으로 「건축법」제44조 규정에 부적합한 도로로 보완 요구한 것은 정당하다 할 것이다. 따라서 청구인이 득한 개발행위허가에 대하여 피청구인이 개별법에서 정한 범위의 모든 인·허가 처분을 하였다고 볼 수 없으며, 건축허가 신청에 따른 보완사항을 통지하여 반려 처분을 한 경위를 보면 피청구인이 견해 표명한 개발행위허가에 반하는 처분이 아니라, 「건축법」에서 규정하는 기준에 해당하는 보완을 요구한 적법한 처리라고 할 것이다. 이에 보완요구를 정당하게 완료하지 못한 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 청구인은 공동주택 부지 조성행위 및 공동주택 신축행위 단일사항에 대하여 이중 내지 중복규제를 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 인·허가 법률인 국토계획법 및「건축법」등 개별법률 규정에 해당하며, 청구인이 득한 개발행위허가 이후 「건축법」세부조항에 따른 보완요구는 적법하다 할 것이다. 4) 청구인이 주장하는 「건축법」제46조제1항 규정에 의한 건축선은 건축허가 신청부지와 도로 경계를 규정하고 있으며, 「건축법」제2조제1항제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로는 건축허가 신청부지의 주진출입 관계를 규정하는 것이 아니라 건축허가 신청부지가 접할 수 있는 도로와 건축선을 정하는 내용으로 보아야 할 것으로 청구인의 주장은 부당하다. 이 사건 토지는 「건축법」에서 정하고 있는 도시계획도로 등 예정도로를 접하고 있으나, 이 사건 토지에 진출입을 할 수 있는 현황도로는 개인사유지와 도로 폭 3~3.4m로 피청구인이 확인한바 있으며, 현황도로 토지소유자가 개인토지사용에 대하여 이의신청을 하는 등 통행에 지장을 초래하는바‘통행이 가능한 통로’라는 국토교통부 질의회신과 청구인의 주장이 부합한다고 볼 수 없으므로 피청구인의 보완요구는 적법하다 할 것이다. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 상 건축물은 「건축법」제14조 규정에 따라 건축신고 처리 된 건축물(단독주택 1가구)로서 청구인이 분양목적으로 신청한 건축물(공동주택)과는 다른 용도 및 규모의 건축내용이며, 「건축법」제2조제1항제11호 규정을 적용함에 있어 이 사건 토지에 접한 도로조건이 적법하여야 할 사항이므로 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 상 건축물과의 형평성을 주장은 부당하다 할 것이다. 현황도로 포장, 하수관거, 교통안전시설 등 국가 또는 지자체에서 설치하여 공공도로로 인정하였다는 주장에 대하여는 개별 토지소유자 동의 등을 통하여 시설을 설치하는 경우는 있으나, 마을길 포장을 하였다 하더라도 지자체에서 공공도로로 인정하였다고 볼 수 없다. 5) 「건축법」제44조제1항의 규정에 따라 건축물의 대지는 2m 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정되어 있는바, 청구인이 접하였다고 주장하는 예정도로는 현재 미개설된 도로로서 실제 도로로서의 형태를 갖춘 도로로 볼 수 없는 상황이다. 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는 건축물의 이용자로 하여금 교통상, 피난상, 방화상, 위생상 안전한 상태를 유지·보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는데 있으며, 「건축법」제2조제1항제11호에서 규정하는 도로는 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조형태를 갖춘 것만을 의미한다고 해석하여야 한다. 따라서 도시계획법 등 관계법령에 의하여 도로의 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로예정부지라고 하더라도 그것이 도로의 실태를 구비하지 아니하여 자동차 통행이 불가능한 경우라면 이를 「건축법」에서 정한 도로로 취급할 수 없다는 대법원 판례(대법원 1992. 7. 14. 선고 91누8319)가 있다. 따라서 청구인의 위법·부당한 처분이라는 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하 는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별 자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9., 2011.9.16., 2012.1.17., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28., 2014.6.3.> 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되 는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에 서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2014.10.14.> 1. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정ㆍ공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272409"></img> [전문개정 2008.10.29.] 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16.> [전문개정 2008.10.29.] 【민원사무처리에 관한 법률】 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원서류의 보완 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2012.10.22.] 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서 를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서·신고필증·증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 【민원사무처리에 관한 법률 시행규칙】 제5조(민원서류의 보완요구) ① 영 제14조에 따른 보완요구는 민원서류를 접수한 때부터 8근무 시간 이내에 하여야 한다. 다만, 현지조사 등 정당한 사유로 8근무시간이 지난 후 보완을 하여야 할 사항이 발견된 경우에는 즉시 보완을 요구하여야 한다. ② 경유기관을 거쳐 접수된 민원서류가 보완이 필요한 경우에는 그 경유기관을 거치지 아니하고 민원인에게 직접 보완을 요구할 수 있다. [전문개정 2012.12.20.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가 필증, 국유재산 사용허가서, 토지이용계획확인원, 보완 통지 공문, 조치계획서, 등기사항전부증명서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○-○번지(임야 1653㎡)의 소유자로서, 청구인은 이 토지에 대해 계약금을 지급하고 이 사건 토지에 대해 공동주택(다세대주택) 부지조성을 목적으로 한 개발행위허가를 2015. 6. 17. 피청구인으로부터 득한 후 잔금을 지급하고 2015. 7. 9. 소유권 이전등기를 완료하였다. 나) 피청구인은 개발행위허가조건에서 각 관련부서의 의견을 명시하고 있으며, 그 중 건축과 건축민원팀에서 「건축법」제11조 규정에 따른 건축허가 대상이라는 의견이 기재되어 있다. 다) 청구인은 2차 보완사항 조치계획서에서 피청구인의 유효 폭 4m 이상의 도로를 확보하라는 보완사항에 대해 ‘이 사건 토지는 예정도로인 폭 8m 이상의 도시계획도로에 39m 이상 접하고 있고, 폭 4m 이상의 지목상 도로(○○○번지)에 접하고 있으며 국유재산 사용허가를 득하여 이 사건 토지와 접한 도시계획도로 개설 시까지 통행이 가능할 것으로 판단된다.’라고 하고, 그 외의 보완사항은 도면 등의 수정으로 보완하였다고 조치계획서를 피청구인에게 제출하였다. 라) 이 사건 토지 토지이용계획확인원을 보면 이 사건 토지 옆으로 소로2류(폭 8~10m)가 표시되어 있음을 알 수 있으나, 도시계획의 예정도로로 현재 미개설 도로가 있으며, 이 사건의 현황도로는 총길이가 약 271m의 막다른 도로이다. 마) 피청구인은 청구인에게 건축허가 신청에 대한 보완 요구를 하였고, 청구인은 2차례에 걸쳐 조치계획서를 제출하였으나, 청구인이「건축법」제44조 규정에 따른 통행에 지장이 없는 유효 폭 4m 이상의 도로 확보의 보완사항을 제출하지 않았다는 이유로 피청구인은 2015. 10. 21. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조 규정에 의거 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」제11조제1항에서 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제44조제1항에서 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제1항제11호에서 ‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로로서 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다고 명시하고 있다. 「건축법」제11조제5항제3호에서 같은 조 제1항에 따른 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 명시하고 있다. 「민원사무처리에 관한 법률」제13조제1항에서 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 같은 법 시행령 제25조제1항에서 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 「건축법」제2조제1항제11호에서 ‘도로’란 보행과 자동차의 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로로서 국토계획법 등에 따라 신설 또는 변경된 도로나 예정도로라고 규정하고 있는바, 이 사건 토지 옆으로 도시계획도로가 예정되어 있어, 이 사건 토지는「건축법」에서 규정하고 있는 예정도로에 접하고 있고, 서측에 폭 4m의 지목상 도로와 현황도로에 접하고 있으므로 같은 법 제44조의 규정에 적법하며, 청구인은 피청구인으로부터 공동주택(다세대주택) 신축을 목적으로 한 개발행위허가를 득하고 피청구인의 공적인 견해표명을 신뢰하여 이 사건 토지를 매입하는 등의 행위를 한 것으로 이 사건 처분으로 청구인이 입게 되는 피해가 상당하므로 청구인의 신뢰가 보호되어야 함에도 불구하고 그러한 사정들이 고려되지 않은 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다는 주장에 대해 살펴보면, 가) 현실적으로 건축물의 건축이 되기 위해서는 진출입도로가 있어야 한다는 점에서 예정도로만으로 건축허가는 불가하여 보이고, 또한, 이 사건 토지는 막다른 현황도로에 접하여 있을 뿐이어서, 「건축법」 제44조제1항제1호에서 해당건축물의 진출입에 지장이 없어야 건축이 가능하다 할 것인데, 이 사건 토지에 건축되는 건축물은 3동의 다세대주택 24세대의 규모라는 점, 같은 법 제2조제11호에서 보행과 차량의 통행이 가능한 너비 4m 이상의 도로나 예정도로로 규정하고 있는 점, 같은 법 시행령 제3조의3제2호에서 막다른 35m 이상의 도로는 읍·면지역은 도로의 너비를 4m를 요구하고 있는 점 등을 고려하면 적어도 이 사건 현황도로는 이에 준하는 도로의 형태와 폭을 가지고 있어야 하나 이 사건 현황도로는 너비가 3~3.4m에 불과하여 차량통행 및 교행이 어렵다고 판단하고 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하여 보이지 않고, 나) 또한, 이 사건 토지에 공동주택부지조성 목적의 개발행위허가를 청구인이 받았다고 하여 피청구인이 청구인의 건축허가신청에 따른 「건축법」상 건축허가기준에 적합한지 여부에 대한 심사를 배제할 수 없고, 국토계획법에서 개발행위허가를 받았다고 하여 건축허가를 받은 것으로 의제처리 한다는 규정이 없어, 부지조성 목적 개발행위허가를 하였다고 하여 건축허가를 해주겠다는 공적 견해표명을 하였다고 보기 어려우며, 피청구인이 건축허가를 함으로써 이 사건 현황도로 인근 주민들이 겪는 극심한 교통 혼잡 등의 피해가 청구인이 입는 손해보다 적지 않아 보이는 점에서 신뢰가 보호되어야 한다는 주장은 이유가 없다. 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지는 폭 4m 이상의 도로에 접하지 아니하고 있고, 이에 대하여 피청구인이 2차례에 걸쳐 보완요구를 하였음에도 이를 보완하지 못하자, 이를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.