건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 2. 20. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○번지 등 ○필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 건축면적 3,544.25㎡의‘동·식물관련시설(축사-돈사)’(건축물 3동)을 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였다. 이에 피청구인은 3회에 걸쳐「○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침」에 따라 당해지역 주민들의 동의서(주민대표 포함) 제출 등의 보완 요구를 하였고, 이에 청구인은 2017. 4. 4. 이 사건 토지 인근 거주 주민 16명이 서명한 주민동의서 등을 제출하였으며, 피청구인은 2017. 6. 5. 보완서류 미제출(주민동의서에 주민대표 미포함)을 사유로 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 위 건축허가신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’)하였다. 한편, 피청구인은 이 사건 처분시 청구인에게 2017. 3. 2. 개정된「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」제4조에 적합한 가축사육제한구역 외 지역으로 건축허가를 재신청하여야 한다고 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 관계 및 이 사건 처분에 이르게 된 경위 청구인은 이 사건 토지에 대하여 2분의 1 공유지분권을 가진 자로 위 토지상에 비육돈사를 신축하기 위해 나머지 2분의 1 공유지분권자인 청구외 강미선으로부터 사용승낙을 받은 개인사업자로, 2017. 2. 20. 피청구인을 상대로 이 사건 건축허가 신청지 상에 주용도 ‘동·식물관련시설(축사-돈사)’(주건축물수 3동) 신축을 내용으로 하여 건축허가신청을 하였다. 위와 같은 청구인의 건축허가신청에 대하여 피청구인은 2017. 2. 28. 1차 보완 통보에서 청구인에게 주민동의서를 가축분뇨처리계획 및 악취저감계획의 내용이 포함된 사업계획서와 함께 제출할 것을 요구하였고, 이에 2017. 4. 4. 청구인은 주민동의서와 위 내용이 모두 포함된 사업계획서를 피청구인에 제출하였으며, 그 후 피청구인은 2017. 4. 10. 2차 보완요구에서 마을대표(이장)의 동의서도 함께 첨부해서 제출하라는 내용의 통보를 하였고, 청구인이 이를 제출하지 않았다는 이유로 2017. 6. 5. 청구인의 청구를 반려하였다. 2) 이 사건 처분의 위법성에 관하여 가) 서설 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 처분 당시 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 및 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」를 근거로 청구인의 신청을 반려하였던 바, 결국 청구인의 신청이 관련법규에 위배되는지 여부가 이 사건 쟁점이라고 할 것이고, 청구인은 위 규정에 위반되는 신청을 한 사실이 없다. 청구인은 위 법률 및 조례 규정상 기재된 조건에 따라 신청을 하였는데, 피청구인은‘○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침 변경안’에 기존축사농가가 신규축산시설을 설치할 때에는 당해지역 주민들의 동의(주민대표 포함)를 득하여야 한다는 규정에 따라 청구인이 당해지역 주민들의 동의를 받았으나, 주민대표(이장)의 동의를 받지 않았다는 이유로 허가신청을 반려한 것이며, 이는 관련법률 및 조례에 없는 새로운 허가조건을 지침으로 부가한 뒤 이를 이유로 신청을 반려한 것이므로 이 사건 처분은 위법한 처분임이 분명하다. 나) 이 사건 신청이 관련 법규의 적용을 받는지 여부 청구인이 건축하고자 하는 시설은 돼지사육시설인 돈사로서, 그 면적이 1,000㎡이상인 3544.25㎡로서, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제7조 및 같은 법 시행령 제6조 별표 1에 따르면 같은 법 시행령 제7조제1항에 근거한 서류를 구비하여 신청하게 되는 경우 같은 조 제2항을 고려하여 이를 허가하도록 되어 있으며, 청구인은 관련법규에 근거하여 같은 법 시행령 제7조제1항에 열거된 내용의 조건을 충족하여 신청하였고, 구체적인 내용에 대하여 조례에 위임을 하고 있지도 아니하므로, 피청구인은 청구인의 신청을 허가해야 마땅하다. 다) 이 사건 관련 ○○시 지침과 피청구인의 위법한 처분 「○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침 변경안」에 따르면, 기존축사 농가가 신규축산시설을 설치할 때에는 당해지역 주민들의 동의(주민대표 포함)를 득하여야 한다고 규정하고 있고, 피청구인은 위 지침에 따라 청구인이 주민동의서를 제출하였음에도 불구하고 ‘주민대표’의 동의를 포함하지 아니하였다는 이유로 이 사건 반려처분을 하였는바, 관련 법률과 시행령 및 시행규칙에는 이 사건 허가신청서를 제출하는데 있어서 주민동의를 받을 것을 명시적으로 규정하지 않고 있다. 일정한 행정작용은 법률의 수권에 의하여 행하여져야만 할 것이며 여기서 법률이란 형식적 의미의 법률로서 의회입법을 의미하나 법률에 근거를 두고 위임요건을 충족한 법규명령이나 조례의 경우도 해당된다고 할 것이다. 즉 이 사건 지침에서와 같이 상위 법률에서 수권 사항이 전혀 없음에도 불구하고 근거 없이 지침에서 주민동의에 관하여 정하였을 뿐만 아니라, 단순 주민동의가 아닌 주민대표의 동의까지 득할 것을 요구하고 있는 등 법률위임의 한계를 넘어선 것이라 할 것이다. 라) 관련 판례 한편 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없는 것(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결)이라고 판시하고 있어, 이 사건 지침에 의한 반려 처분은 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이므로 위법한 처분에 해당한다 할 것이다. 또한 주민들의 서명에 반드시 주민대표의 서명이 포함되어야 한다는 지침은 중대한 공익상의 필요가 없음에도 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부한 것이라고 할 것인바, 이는 위 신청인의 건축허가신청을 부당하게 반려한 것으로서 위법한 처분이라고 하여야 할 것이다. 마) 청구인이 이 사건 마을대표인 이장의 동의서를 받지 못한 사유 청구인은 마을대표인 이장을 수차례 만나 동의서를 받으려 하였으나, 번번이 거절당하여 왔는데, 이장은 축사 설치시 이장의 동의서를 받아야 한다는 피청구인의 방침을 악용하여 인근부지의 동일한 농장신축 건들에 관하여는 동의를 해주고 청구인에 대하여는 동의를 해주지 않는 등 매우 자의적으로 관련 건들을 처리하여 청구인이 위와 같은 사정을 기재한 사유서를 2017. 6. 1. 피청구인에 제출한 바 있다. 3) 청구인의 이 사건 건축허가 신청 후 사정의 변경 청구인은 2017. 2. 20. 피청구인을 상대로 이 사건 건축허가를 신청하였고 피청구인의 2017. 2. 28. 1차 보완통보와 2017. 4. 10. 2차 보완통보에서는 이 사건 토지가 가축사육제한구역으로 지정되었다거나 지정될 예정이라는 내용은 없었다. 즉, 청구인이 건축허가 신청을 하던 당시에는 건축허가 대상 토지들이 가축사육제한구역으로 지정되어 있지 않았으나, 피청구인이 이 사건 처분을 한 때 비로소 관련법의 개정과 함께 피청구인에 의해 가축사육제한구역으로 지정된 것으로 보인다. 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」의 신구 규정을 비교하여 보면, 구규정에서는 “시장은 「법」 제8조의 규정에 따라 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 가축사육을 제한할 수 있다”고 규정하며, 각 호에서‘「수도법」제7조의 규정에 따른 상수원 보호구역, 「환경정책기본법」제22조의 규정에 따른 특별대책지역,「환경정책기본법」제10조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 규정에 따른 도시지역, 「학교보건법」제5조제1항 규정에 따른 학교환경위생정화구역, 「관광진흥법」제52조 규정에 따라 지정된 관광지’만을 지정하고 있으며, 이 사건 건축허가를 신청할 당시에는 이 사건 토지가 농업진흥구역, 성장관리권역, 배출시설제한지역으로만 지정되어 있었을 뿐, 구 조례 규정의 위 각 호에 해당하는 지역으로 지정되어 있지 않았다. 즉, 피청구인은 2017. 3. 2. 새로 개정된 조례의 위임에 따라 이 사건 토지들을 가축사육제한구역으로 설정한 것으로 보이며, 위 조례는 그 부칙에서 “이 조례 시행 당시 건축허가(신고포함)를 받은 자와 가축분뇨 배출시설 준공검사를 받은 자 및 건축허가(신고포함)와 가축분뇨배출시설 설치허가(신고포함)를 신청접수한 자에 대하여는 종전의 규정에 의한다”라는 경과규정을 두고 있으므로 2017. 2. 20. 이 사건 건축허가신청을 한 청구인에게는 이전의 규정이 적용되어야 함에도 “가축사육제한구역 외 지역으로 건축허가신청서를 재신청”하여야 한다는 사유로 청구인의 건축허가신청을 반려한 피청구인의 처분은 위법하다 할 것이다. 4) 이 사건 건축허가 처분은 법률위임의 한계를 넘어선 지침에 근거한 위법한 처분이라 할 것이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시는 그동안 동·식물관련시설로 인한 환경오염피해, 구제역 및 고병원성 AI발병 등 일련의 사태, 관내에 산재되어 있는 축산농가의 악취, 축산분뇨 관리 부실 등의 민원이 폭주하고 있는 실정에 있으며, 기존 축사시설 주변에 거주하는 일부 주민들의 각종 재산손해 및 생활권 침해 주장에 대해 마땅한 해결책을 제시 못하여 2011. 7. 27. 신규 및 대규모 축사에 대한 규제를 강화하고 동물사육시설 제한운영에 필요한「동물사육시설 등 제한관련 운영지침」을 축산관련단체의 의견을 수렴하여 현재까지 적용하고 있으며, 2017. 3. 2.「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」일부 개정으로 청구인의 건축허가 부지는 가축사육제한구역 내 포함되어 건축허가는 불가한 실정이다. 2) 또한 위 처분 후에 개정된「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에서 정한 가축사육제한사유를 들어 새로운 거부처분을 할 수 있다는 대법원 판례(대법원 1998.1.7. 자 97두22 결정)를 사건 처분의 정당성의 근거로 삼을 수 있다. 3) 이에 피청구인은 청구인이 제출한 「동물사육시설 등 제한관련 운영지침」의 입지조건을 충족하지 못하여 3회에 걸쳐 보완 요구하였고, 청구인의 요청에 의거 보완 기간을 연장하였음에도 기한 내 제출하지 아니한 사항으로「민원 처리에 관한 법률 시행령」제25조에 따른 이 사건 처분은 정당한 처분이라 할 것이다. 4) 따라서 이 사건 건축허가신청서 반려처분은 적정한 처분으로 청구인의 건축허가신청서 반려 취소청구 건은 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건 축 법】 제11조 (건축허가) ①건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. [개정 2014.1.14] ②시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. ④허가권자는 제1항에 따른 건축허가를 하고자 하는 때에 「건축기본법」 제25조에 따른 한국건축규정의 준수 여부를 확인하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 1. ~ 17. 생략 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. ~ 23. 생략 ⑥허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. ⑦허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 ⑧제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. ⑨국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 2. 건축주가 건축물의 노후화 또는 구조안전 문제 등 대통령령으로 정하는 사유로 건축물을 신축·개축·재축 및 리모델링을 하기 위하여 건축물 및 해당 대지의 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 얻고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 3. 건축주가 제1항에 따른 건축허가를 받아 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「주택법」 제21조를 준용한 대지 소유 등의 권리 관계를 증명한 경우. 다만, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 대통령령으로 정하는 호수 이상으로 건설·공급하는 경우에 한정한다. 4. 건축하려는 대지에 포함된 국유지 또는 공유지에 대하여 허가권자가 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 경우 5. 건축주가 집합건물의 공용부분을 변경하기 위하여 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명한 경우 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 2. “생략” 3. "배출시설"이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 4. ~ 10. “생략” 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. ② ~ ④ “생략” 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】 제6조(허가대상 배출시설) 법 제11조제1항에 따라 시장·군수·구청장의 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273105"></img> 제7조(배출시설의 설치허가) ① 법 제11조제1항에 따라 배출시설의 설치허가를 받으려는 자는 환경부령으로 정하는 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 배출시설의 설치내역서 2. 가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서 3. 처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 법 제16조 단서에 따른 표준설계도서(법 제12조제1항 단서에 따라 처리시설의 설치 의무가 면제된 자의 경우에는 이를 인정할 수 있는 서류) 4. 초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 법 제27조제1항에 따른 가축분뇨의 재활용 신고자(이하 "재활용신고자"라 한다)에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) 5. 사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도 6. 오니(汚泥)의 예측 발생량과 처리방법내역서(정화시설을 설치하는 경우에만 첨부한다) ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 허가신청서를 접수하면 다음 각 호의 사항을 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하며, 허가를 하는 경우에는 신청인에게 환경부령으로 정하는 허가증을 발급하여야 한다. 1. 가축분뇨를 법 제13조에 따른 방류수수질기준(이하 "방류수수질기준"이라 한다) 이하로 처리할 수 있는지 여부 2. 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부 3. 초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부 4. 액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부(배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 액비로 자원화하는 시설을 설치하는 경우로 한정한다) 5. 배출시설의 설치 예정지역이 「환경정책기본법」 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부 제8조 (가축사육의 제한 등) ① 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. [개정 2015.12.1] [[시행일 2016.6.2]] 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2.「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정·고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시·도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 ② 환경부장관 또는 시·도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장·군수·구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청할 수 있다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 지정·고시한 구역(이하 "가축사육제한구역"이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. ⑤ 시장·군수·구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정·고시를 요청한 환경부장관 또는 시·도지사와 협의하여야 한다. 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제4조(가축사육의제한) ① 가축사육 제한구역에서는 가축사육을 할 수 없으며, 제한구역은 별표 1과 같다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제외한다. 1. 학교 및 시험연구기관 등에서 학습 또는 인공수정의 목적으로 사육하는 가축 2. 수의사, 가축인공수정사가 진료 및 인공수정의 목적으로 설치한 계류장 3. 법령에 따라 설치된 가축거래시장, 도축장, 도계장 및 부화장에 일시 계류하는 경우 4. 가축분뇨배출시설 설치허가나 신고대상에서 제외되는 시설 ② 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자가 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 연접부지를 포함하여 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으며 별표 2의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여야 한다. 다만, 인허가 신청일로 부터 최근 3년간 고발 1회 또는 과태료 3회 이상 처분된 가축분뇨배출시설은 제한한다. ③ 제4조제2항에 해당하는 가축분뇨배출시설은 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 설치기준 외에도 시장이 주변여건을 고려하여 새로운 악취방지시설을 추가로 설치 요구할 수 있다. ④ 시장은 가축사육 제한구역을 지정하거나 변경 또는 해제를 하는 경우에는 「토지이용규제기본법」제8조에 따라 지형도면을 작성하여 고시하여야한다. 다만, 지형도면 고시 전에는 지리정보시스템을 활용하여 현지 조사·확인하고 제한구역 여부를 판단하여야 한다. ⑤ 시장은 가축사육 제한구역에 대하여 필요시 구역조정을 실시하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 가축사육 제한구역을 변경 또는 해제하고 이를 고시하여야 한다. 1. 환경부장관 또는 도지사가 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역에 대해 가축사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 2. 다른 법령의 제·개정 등으로 별표 1 가축사육 제한구역의 변경이 있는 경우 3. 시장이 지정·고시한 구역 변경이 필요하다고 인정하는 경우[본조 신설 2017.3.2.] [별표 1] 가축사육 제한구역(제4조 관련) 1. 전부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273107"></img> 비고) 1. 지방하천이란 하천법 제2조에 따른다. 2. 저수지는 한국농어촌공사 및 시에서 관리하는 것만 포함한다. 2. 일부제한구역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273103"></img> 비고) 1. 주택은 사람이 거주하는 건축물을 말하며 군부대를 포함한다. 다만,「축산법」에 따른 가축사육업 등록 및 허가를 받은 축산농가와 농막은 제외한다. 2. 주거밀집지역은 5호 이상으로 주택건물외벽 간 직선거리 50m이내 반경을 말하며 제한거리는 가축분뇨배출시설 지적도 대지경계선으로부터 직선거리를 말한다. 3. 가축사육 제한은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 해당하는 허가 및 신고시설로 한하며 사육하는 가축의 종류가 변경되는 경우도 포함한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기부등본, 토지사용승낙서, 건축허가신청서, 협의결과내역, 주민동의서, 건축허가신청서 반려 알림, 동물사육시설등 제한관련 운영지침 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 2분의 1 공유지분권을 가진 자로 나머지 2분의 1 공유지분권자인 청구외 ○○○으로부터 건축허가를 위해 2017. 2. 토지사용승낙을 받았다. 나) 청구인은 2017. 2. 20. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○번지 등 3필지 상에 건축면적 3,544.25㎡(건축물 3동)의 ‘동·식물관련시설(축사-돈사)’을 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였다. 다) 이 사건 토지는 2017. 2. 20. 건축허가신청 당시는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」상 가축사육제한구역에 해당되지 않았으나, 2017. 3. 2. 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」일부 개정에 따라, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」상 가축사육제한구역(전부제한구역)에 편입되었다. 라) 피청구인은 청구인에게 3회에 걸쳐 「○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침」에 따른 주민동의서(주민대표 포함) 제출 등의 보완 요구를 하였고, 청구인은 이 사건 토지 인근 주민 16명이 서명(날인)한 주민동의서 등을 피청구인에게 제출하였다. 마) 피청구인은 2017. 6. 5. 보완서류 미제출(주민동의서에 주민대표 미포함)을 사유로, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제25조에 따라 청구인의 건축허가신청을 반려하면서, 청구인에게 2017. 3. 2. 개정된 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」제4조에 적합한 가축사육제한구역 외 지역으로 건축허가를 재신청하여야 한다는 내용의 반려민원대안통보서를 첨부하였다. 2) 「가축 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제11조 제1항, 같은 법 시행령 제6조 [별표1], 같은 법 시행령 제7조 제1항에 의하면, 면적 1,000㎡ 이상의 돼지 사육시설의 배출시설을 설치하려면, 환경부령으로 정하는 허가신청서에 ①배출시설의 설치내역서, ②가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서, ③처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 표준설계도서, ④초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 가축분뇨의 재활용 신고자에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서, ⑤사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도, ⑥오니(汚泥)의 예측 발생량과 처리방법내역서를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 시장·군수·구청장은 같은 법 시행령 제7조 제2항에 따라 ①가축분뇨를 법 제13조에 따른 방류수수질기준이하로 처리할 수 있는지 여부, ②가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부, ③초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부, ④액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부, ⑤배출시설의 설치 예정지역이 「환경정책기본법」 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부를 검토하여 허가 여부를 결정하여야 하며, 허가를 하는 경우에는 신청인에게 환경부령으로 정하는 허가증을 발급하여야 한다. ○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침(2011.7.27.)에 따르면 기존축산농가가 신규시설을 설치하는 경우, 주민대표를 포함한 당해지역 주민들의 동의[500m 이내(주민 20호 이상)일 경우 5명 이상, 100m 이상 300m 이내(주민5호 이상) 2명 이상, 100m 이내 주민전원]를 득하여야 한다. 「민원처리에 관한 법률」제22조 및 같은 법 시행령 제24조제2항, 제3항 및 제25조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하며, 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하되, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. 행정기관의 장은 민원인이 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 3) 청구인은 2017. 2. 20. 이 사건 건축허가신청을 하였으나, 피청구인이 ‘○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침’에 따라 주민동의서가 첨부되어 있지 않음을 이유로 이에 대해 보완 요구하여, 청구인은 2017. 4. 4.경 인근 주민 16명이 서명한 주민동의서를 제출하였다. 그러나 피청구인은 주민동의서에 주민대표인 이장이 포함되어 있지 않다는 이유로 보완을 요구하였으나 청구인이 이를 보완하지 못하자 결국 2017. 6. 5. 이 사건 건축허가신청을 반려하는 처분을 하였다. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제7조제1항은 배출시설의 설치허가 신청에 필요한 서류를 열거하고 있고, 시행령 제7조제2항은 제1항에 따른 허가신청서를 접수하면 검토 후 허가여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이 사건 건축허가는 법령상 요건이 충족되는 경우 피청구인이 신청에 따른 처분을 해야 하는 기속행위라고 할 것이다. 그런데, 피청구인은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에서 규정하고 있는 배출시설의 설치허가 신청에 필요한 서류 이외에 ‘○○시 동물사육시설 등 제한관련 운영지침’에 의거하여 청구인에게 주민동의서를 추가로 요구하고 있는 바, 피청구인의 위와 같은 요구는 법령상 근거가 없다고 할 것이다. 더 나아가 위와 같이 법령상 근거가 없는 내부운영지침에 따른 주민동의서를 제출하지 않았음을 이유로 청구인의 이 사건 건축허가신청을 반려한 것은 위법한 처분이라고 할 것이다. 한편, 피청구인은 대법원 판례(대법원 1998. 1. 7. 97두22 결정)를 근거로 이 사건 신청 이후 2017. 3. 2. 개정된 ‘○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’에 따라 청구인의 이 사건 토지가 가축사육제한구역에 포함됨을 이유로 이 사건 처분이 취소되더라도 다시 건축허가가 불가능하다는 취지로 주장한다. 그러나, 피청구인이 근거로 제시하는 위 대법원 판례의 사안에서는 개정된 조례에 경과조치에 대한 규정이 없음에 반하여, 이 사건 ‘○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’부칙 제2조는 경과조치를 두어 “이 조례 시행 당시 건축허가(신고포함)를 받은 자와 가축분뇨 배출시설 준공검사를 받은 자 및 건축허가(신고포함)와 가축분뇨 배출시설 설치허가(신고포함)를 신청접수한 자에 대하여는 종전의 규정에 의한다”고 규정하고 있는 바, 새로 개정된 조례에 의하더라도 청구인은 종전의 규정이 적용된다고 할 것이므로 피청구인의 위 주장은 이유없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.