건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 3. 30. 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」(이하 ‘통합법’이라 한다) 제6조 제1항의 규정에 따라 ○○시 ○○로 ○○○번지에 환경부로부터 통합환경허가를 받았다. 청구인은 2019. 3. 25. ○○시 ○○동 □, △번지(이하‘이 사건 신청지’라 한다) 상 자원순환시설(폐기물재활용시설, 이하‘○○비전센터’라 한다)을 설치하고자 피청구인에게 건축허가 신청을 하였고, 2차례의 보완요구를 하였음에도 요구사항이 제출되지 아니하자 피청구인은 2019. 6. 21. 건축허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2011. 12. 29. 피청구인으로부터 폐기물종합재활용업 허가를 받은 후 2014. 4. 23.경부터 ‘경기도 ○○시 ○○로 ○○○번지’에서 폐기물종합재활용업을 영위하였고, 위 폐기물종합재활용업과 별도로 폐기물을 건조하여 고형연료(SRF)를 제작하는 시설을 신규로 설치하기 위하여 2017. 12. 5. 통합법 제6조 제1항에 따라 환경부장관에게 신규 통합허가를 신청하였으며 2018. 3. 30. 최종 허가를 받았다. 2) 청구인은 위 통합법상 통합허가를 받고 그에 따라‘경기도 ○○시 ○○동 □ 및 △번지’지상위에 ‘○○비전센터’를 설치하기 위하여 2019. 3. 25. 피청구인에게 건축허가 신청을 하였다. 가) 피청구인은 2019. 3. 25. 11가지 사항의 보완을 요구하였고, 보완요구 사항 중 이 사건 신청지가 아닌 ‘○○동 ◇번지’토지소유자의 동의 및 지상권 설정 동의서를 받아오라는 등 청구인의 건축(증축)허가와 무관한 내용의 보완사항이 포함되어 있었다. 나) 청구인은 위 보완사항에 대하여 항의하였으나 피청구인은 2019. 4. 25. 청구인에게 반려처분 사전통지를 보내어 같은 해 5. 3. 까지 ① ○○동 □번지, △번지 지상권자 동의서, ② 건축법 제48조 및 같은 법 시행령 제32조 규정, 건축물의 구조기준 등에 관한 규칙에 의한 설계자의 건축물 구조안전 확인여부를 허가 검사조서 그 밖의 기재사항에 기재, ③ 통합환경허가 시 환경부에 제출한 고형연료보일러, 백필터, 촉매환원탑, 굴뚝 등 설비 제원 제출, ④ 환경부 통합허가 조건 이행사항 또는 이행계획서를 보완할 것을 촉구하였다. 다) 피청구인이 건축(증축)허가와 관련하여 보완요구를 한 사항들은 청구인의 사업장과 유사한 ○○에코센터(BTO사업으로 총 사업비 2,799억 원 소요)의 건축허가 시에는 요청하지 않았던 것들이고, 건축법상으로도 근거가 없는 것들이다. 라) 청구인은 피청구인의 위 나)항 ①부터 ④까지의 보완요청사항이 건축법상의 근거가 없음을 확인하고 2019. 5. 2. 피청구인에 대하여 보완기간을 2019. 5. 31.까지 연장요청 하였고, 같은 해 5. 2. 피청구인은 위 연장요청을 승인하였다. 마) 청구인은 2019. 5. 9. 피청구인에 대하여 위 나)항의 4가지 보완요청사항 중 이미 보완을 완료한 ②번을 제외한 나머지 3개 항목에 관하여 법적근거가 있는 것인지 여부를 질의하였고, 피청구인은 2019. 5. 20. 다음과 같은 답변을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026907"></img> 바) 피청구인의 위와 같은 답변은 ‘소유’와 ‘사용’의 개념을 구분하지 않은 것이고, 건축법상의 근거가 있는지 여부를 밝히지 아니한 내용으로서 청구인은 피청구인에게 ‘보완요구사항의 법적 근거가 존재하는지 여부와 존재한다면 그 근거조항을 기재’해 달라는 2차 질의를 하였고, 피청구인의 답을 기다리기 위하여 보완마감일자(2019. 5. 24.)를 2019. 6. 28.까지 연기하여 달라는 공문을 송부하자, 피청구인은 2019. 6. 20.까지 보완기한을 연장 하였다. 사) 피청구인은 2019. 5. 28. 마)항 보완1의 지상권자 동의서에 대하여는 민법 제279조 규정에 따라 요구한다는 것이었고, 보완3과 보완4에 대하여는 지난 답변과 동일하기에 청구인은 3차 질의를 하였고, 2019. 6. 4. 피청구인은 아래와 같은 답변을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026909"></img> 아) 청구인은 피청구인이 요구한 보완사항이 건축법상의 근거가 없어 이를 제출하지 아니하자 피청구인은 2019. 6. 21. 위 마)항 보완1, 보완3, 보완4의 미이행을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 3) 피청구인이 위 2) 마)항 보완1, 보완3, 보완4의 미이행을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 가) 위 2) 마)항 보완1과 관련하여 ○○시 ○○동 이 사건 신청지의 지상권자 동의서는 건축법상 건축허가에 있어 필요서류가 아닐뿐더러, 건축법 제11조 제11항에서는 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서는‘건축할 대지의 범위에 관한 서류’, 제1의2호에서는‘건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류’를 요구하고 있으며, 제1의3호에서는 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류를 요구하고 있다. (1) 그런데 청구인이 건축허가를 신청한 이 사건 신청지는 청구인 소유의 토지이고, 청구인은 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하였으므로 피청구인이 위 토지상의 1순위 근저당권자이자 지료 없는 지상권자인 ○○축산업협동조합(이하‘축협’이라 한다)의 동의서를 요구할 건축법상의 근거가 존재하지 않는다. (2) 피청구인의 건축허가과는‘민법 제279조 지상권 조항에 의하여 지상권은 토지를 사용할 권리로 규정되어 있어 지상권자 동의서를 요구한다’는 답변을 하였는데, 민법 제279조는 지상권의 내용을 설명한 것일 뿐 건축허가시에 지상권자의 동의서를 필요로 한다는 근거조항으로 볼 수 없다. 즉, 청구인은 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하였는데, 피청구인은 건축할 대지의 사용에 관한 권리인 지상권의 개념상 지상권자의 동의서를 요구한다는 것으로 피청구인의 보완요구사항이 건축법상 근거가 없음을 알 수 있다. (3) 대법원에서는‘금융기관이 대출금 채권의 담보를 위하여 토지에 저당권과 함께 지료 없는 지상권을 설정하면서 채무자 등의 사용·수익권을 배제하지 않은 경우, 그 지상권은 저당권이 실행될 때까지 제3자가 용익권을 취득하거나 목적 토지의 담보가치를 하락시키는 침해행위를 하는 것을 배제함으로써 저당 부동산의 담보가치를 확보하는 데에 그 목적이 있으므로(대법원 2008 1. 17. 선고 2006다586 판결), 토지소유자는 저당 부동산의 담보가치를 하락시킬 우려가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 토지를 사용·수익할 수 있다고 보아야 한다.’(대법원 2018. 3. 15. 선고 2015다69907 판결)라고 판시하고 있는바, 청구인은 지료 없는 지상권자인 축협이 청구인의 사용 수익권을 배제한 바 없어 청구인이 현재까지도 사용하고 있는 이 사건 신청지에 관하여 사용·수익할 수 있으므로 피청구인이 요청하는 지상권자 동의서는 건축법상 건축허가에 있어 필요하지 아니한 서류이다. 나) 위 2) 마)항 보완3의 통합환경허가 시 환경부에 제출한 고형연료보일러, 백필터, 촉매환원탑, 굴뚝 등 설비제원 제출과 관련하여 건축법 제23조 제2항 규정에 의한 적합여부를 확인하기 위함이라고 하였으나, 위 규정은 설계자는 건축물이 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계 법령에 맞고 안전·기능 및 미관에 지장이 없도록 설계하여야 한다는 것으로, 건축물과 관계없는‘설비 등의 설계’에 관한 내용이 아니다. (1) 건축법 제2조 제1항 제2호에 따르면 ‘건축물’은 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 의미하고, 대법원은 건축법(이하‘법’이라 한다) 제79조 제1항에서 정한 시정조치의 대상이 되는 건축물이란 법 제2조 제1항 제2호가 정의한 건축물만을 의미하므로, 법 제47조 제1항을 위반하여 설치된 담장이라도, 담장이 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것(이하‘건물’이라 한다)과 물리적 또는 기능적으로 일체가 되어 독립성을 상실한 것으로서 건물에 딸린 시설물에 해당하는 경우에는 법 제2조 제1항 제2호가 정한 건축물에 해당한다고 판시(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두43640 판결)하였다. (2) 피청구인이 요청하는 보완사항은 통합환경허가 시 환경부에 제출한 고형연료보일러, 백필터, 촉매환원탑, 굴뚝 등 설비제원으로서 이는 건축물과는 분리된 별도의 시설 및 장비로서 건물과 기능적으로 이체가 되어 독립성을 상실하였다고 볼 수 없어 건축법 제23조 제2항의 건축물에 속하지 아니 한다. (3) 청구인이 통합법에 따른 환경부 통합허가 시에 제출한 고형연료보일러, 백필터, 촉매환원탑, 굴뚝 등 설비제원은 모두 건축물의 외부에 설치할 예정으로 신청하여 허가를 받았으나, 청구인은 이 사건 건축(증축) 허가 시에 ○○에코센터와 같이 위 설비들을 건축물의 내부에 설치하는 것으로 설계하였기에 이런 점에서 볼 때에도 위 설비들은 건물과는 기능상, 형태상으로 독립적이다. (4) 뿐만 아니라 피청구인은 이러한 부분을 이미 환경부에 질의하여 관계가 없다는 내용으로 회신을 받은 것으로 알고 있는데, 이 사실을 청구인에게 숨기고 있으며, 청구인의 시설과 유사한 ○○에코센터에는 설비제원을 요구한 바 없으나 청구인의 시설관련 건축허가에서만 위 설비제원을 요구하고 있다. (5) 추가적으로 청구인은 이미 통합법에 따라 통합허가를 받으면서 환경부에 위 설비제원을 모두 제출하여 그 적합성을 인정받은바 있고, 위 설비제원이 건물의 내부로 들어가는 부분에 대하여는 환경부에서 별도로 심사할 예정이며, 위 설비제원은 환경부에서도 정보공개심의시에 동남아시아 국가 등에 기술이 유출될 염려가 있는 영업비밀에 해당하여 정보공개 대상에서도 제외한바 있다. (6) 따라서 피청구인이 요구하는 설비제원 관련 서류는 건축법상의 근거도 없을 뿐만 아니라 청구인에게 이를 요구할 수 있는 어떠한 재량도 부과된 바 없고, 오히려 피청구인의 권한 외의 내용인 환경부의 허가사항을 요구하는 것으로서 피청구인의 반려처분은 위법·부당하다. 다) 위 2) 마)항 보완4의 환경부 통합허가 조건 이행사항 또는 이행계획서와 관련하여, 피청구인의 건축허가과에서는 건축허가를 담당하는 것이지 통합법상 통합허가를 담당하는 것이 아니기 때문에 환경부에서 부여한 이행조건 및 이행계획서를 확인할 법적 근거와 권한이 없음에도 민원처리에 관한 법률(이하‘민원처리법’이라 한다) 제10조(불필요한 서류 요구의 금지)를 위반하여 불필요한 서류를 요구한 것으로 위법한 처분에 해당한다. 4) 청구인은 피청구인에게 수차례에 걸쳐 적법한 행정처리를 요구하였음에도 피청구인은 제7회 전국동시지방선거에 당선되어 2018. 7. 1.부터 임기를 시작하였는데, 당선전에 청구인의 사업을 반대하던 마을주민들(◎◎ ◎◎ 후손들의 집성촌)과 모종의 거래가 있었던 것으로 보인다. 가) 피청구인은 2018. 9. 7. 오전 11:13경 ○○동 주민센터 2층 대회의실에서 ○○시청 산업환경국장 변○철, ◎◎ ◎◎ 의 후손 원○식, 원○재를 포함한 마을 주민들이 있는 자리에서 청구인의 건축허가 신청이 되지도 않았는데, 원○식이‘쓰레기 소각장’(청구인의 ○○비전센터를 폄하하는 표현) 건축허가가 들어오면 어떻게 하겠냐고 질문하자 피청구인은 “저는 승인을 안 할 생각이고요, 그건 저는 분명히 말씀드렸고요, 저번에도 한번 말씀드렸고요, 제가 이렇게 진행을 하겠습니다”라고 답변을 하였다. 나) 즉, 피청구인은 청구인이 건축허가 신청을 하기도 전에 ○○시장에 당선되기 위하여 표를 위하여 마을 주민들에게 건축허가를‘승인하지 않겠다’라는 내용으로 하지 않았어야 할 약속을 하고는 실제 청구인의 건축허가 신청에 대하여 이를 거부할 건축법상 법적 근거가 없자 건축법과 관련이 없는 내용으로 보완요구를 하고, 이 사건 처분을 한 것이다. 다) 더구나 피청구인의 공약사항에는 최종목표가‘○○동 폐기물 소각장 반대 추진’으로 되어 있어 청구인의 사업을 반대한다는 내용과 이를 추진하는 부서(자원순환과) 및 협조부서(건축과, 도시계획과, 수도과, 환경과) 등이 버젓이 적혀 있었고, 이에 관하여 청구인이 이의를 제기하자 공약내용을 수정하기도 하였다. 라) 피청구인은 건축법상의 건축허가 요건 등과는 관계없이 기존에 일부 주민들과 약속한 내용을 이행하기 위하여 청구인의 건축허가에 대하여 반려처분을 한 것으로서 위법할 뿐만 아니라 위 건축허가는 재량행위가 아닌데도 불구하고 피청구인은 건축법과 관계없는 통합법상의 통합허가 시 기 제출한 서류 및 통합허가조건과 관계된 서류를 제출하라고 요구하는 것으로 재량의 범위를 현저히 초과한 행위로서 부당하다. 5) 따라서 위와 같은 여러 가지 사정들과 지속적으로 사업장 폐기물 및 쓰레기 처리 문제가 커져가고 있는 반면, 이를 처리할 수 있는 처리장은 님비(NIMBY) 현상으로 인하여 그 수가 감소되고 있는 점을 고려하면, 청구인의 사업장 폐기물 종합재활용처리시설은 통합법상의 허가조건을 모두 구비하고 환경배출기준에 있어서도 적합판정을 받아 시설이 가동되는 경우 환경을 정화하는 효과가 있어 그 설립이 시급한 상황에 있다. 환경문제의 심각성과 이를 해결하기 위한 실질적 방안을 알고 있는 전문가라면 무턱대고 청구인의 사업을 반대하지 않을 것인데, 청구인 사업장 주변의 환경단체들은 정치적 목적으로 청구인의 사업장이 오히려 환경을 오염시키는 것처럼 인식시켜 청구인은 어려움에 처하기도 하였으나 환경을 정화하는 사업으로서 자부심을 가지고 이를 추진하고자 하니 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 6) 가) 피청구인이 민법 제279호를 근거로 청구인에게 보완 요구한 지상권동의서는 법적 근거가 없는 것으로 선거전의 주민들과의 사전 약속을 지킬 요량으로 불필요한 서류를 요구하고 있는 것이다. 나) 설비제원 요구 관련하여, 건축법 제23조 제2항은‘설계자는 건축물이 이 법과 이법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계 법령에 맞고 안전, 기능 및 미관에 지장이 없도록 설계하여야 하며, 국토교통부 장관이 정하여 고시하는 설계도서 작성기준에 따라 설계도서를 작성하여야 한다’는 내용으로, 이 사건 건축허가 관련 설계자는 위 설계도서 작성기준에 위배하여 설계도서를 작성한 사실이 없다. 또한 청구인이 이 사건 건축허가에서 신청한 내용은 설비를 제외한 주건축물에 대한 것으로, 통합법상 환경부 통합허가내용에 관하여 건축비 등 자금사정상 우선 건축물을 건축하면서 자금유입 계획에 따라 시설설비에 관하여 공작물 축조신고시에 기계설비에 대한 구조계산서를 별도로 작성하여 허가를 받아 설치할 예정에 있는바, 피청구인은 청구인이 신청하지도 아니한 기계설비에 관하여 그 설비제원을 제출하라고 하는 것은 피청구인의 권한이 아닌 통합법상 통합환경허가에 관한 사항을 건축허가 시에 고려하겠다는 것으로 위법하다. ※ 청구인의 건축허가 처리 과정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026915"></img> 다) 이에 더하여 피청구인은 이 사건 심판전까지는 설계자에 관한 어떠한 언급도 없었으나, 2019. 7. 4. 갑자기 설계자가‘설치 장비 정보 없이 인허가 도서가 완료되었고, 구조안전 및 내진설계 검토 시 외부설비 중량을 미반영하였다’는 취지의 공문을 제시하고 있다. 그러나 위 공문이 작성된 배경을 보면 피청구인은 이 사건 건축허가와 관련하여 피청구인의 잘못된 공약(선거전 공약 및 선거이후 마을주민과의 대화시에 건축허가를 승인하지 않겠다고 공언한 내용)을 이행하기 위하여 불필요한 서류를 요구한 잘못을 수습하기 위하여 또다른 불법을 저지른 것일 뿐이다. 즉, 피청구인의 건축허가 담당자가 건축사에게 연락을 하여 건축사 면허 취소 정지를 운운하였고, 청구인측에는 비밀로 해달라고 하면서 답변을 달라고 압박을 하여 다음의 공문을 받은 것으로, 실제 해당 건축사 정○식은 피청구인의 압박에 당황하여 피청구인에게 보낼 공문의 수신처를 충주시장으로 하였다가 피청구인이 수신처를 수정하라고 하여 공문을 수정하여 다시 송부한 사실이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026917"></img> 라) 이상에서 본 바와 같이 청구인의 이 사건 건축허가 신청내용에는 기계설비에 관한 사항이 없는데도, 피청구인은 청구인에게 참고목적으로 기계설비 위치를 표시해 달라고 요청한 후 이를 구조계산 및 내진설계에 반영하지 아니하였다고 하면서 설비제원에 관한 보완서류를 요청한 것으로, 청구인이 위 보완서류를 제출할 근거는 없다. 청구인은 자금사정상 추후 설비에 관련하여 공작물 축조신고를 하고 그때에 구조계산 등을 해야 하는 점에서도 피청구인의 보완서류 요구는 건축허가상의 권한 범위를 넘어 선 것이고, 피청구인은 자신의 잘못된 공약을 이행하기 위하여 청구인에게 위 보완을 내린 것일 뿐이다. 마) 환경부 통합환경허가 조건 이행사항 또는 이행계획서 요구 관련, 피청구인은 법적근거로 통합법 제6조 제3항의 규정에 의한 통합허가 시 환경부에서 반드시 이행하도록 부여된 허가조건의 이행사항을 확인하기 위함이라고 주장하고 있다. 그러나 건축법 제11조 제5항에서는 통합법을 준용하거나 의제하는 규정이 전혀 없고, 통합법은 환경부 소관의 법률로 모든 규제 및 허가조건 등을 검토하여 통합허가를 내준 것인데, 이를 소관부처도 아닌 피청구인이 중복적으로 검토할 이유가 없다. 더욱이 통합법 제35조의 권한의 위임 및 위탁에 관한 규정을 보면 환경부의 권한을 국립환경과학원장에 위임 및 한국환경공단에 위탁한 것을 제외하고 피청구인에게 통합허가에 관한 권한을 위탁한 바가 없다. 즉, 피청구인은 자신의 권한 범위가 아닌 환경부의 권한임에도 그 환경부의 권한사항에 관한 것을 청구인에게 요구하여 자신의 권한을 남용한 것이다. 실제로 피청구인은 자신의 권한이 아님을 인정하고, 수차례 환경부에 통합환경 허가에 관한 사항을 질의하고 회신받기도 하였다. 만일 청구인이 환경부의 통합허가의 조건을 위반한다면 이는 환경부에서 통합허가를 취소하는 등 행정처분을 할 사항이지 피청구인에게 어떠한 처분을 할 권한이 있는 것은 아니다. 그리고 피청구인은 환경부의 통합허가 조건상‘시설 설치 전까지 지역주민대표 및 ○○시 공무원을 포함한 10인 이상의 주민협의체를 구성하고, 통합환경관리계획 등 환경관리 현황 공유 및 환경관련사항 등을 논의’하여야 하므로 건축허가시에 이를 확인하여야 한다고 주장하고 있는데, 이는 허가 조건 문구 해석 자체로도 모순인 주장이다. 위 허가조건 4.1.5.에서는‘시설 설치 전까지’협의체를 구성하고, 그 추진계획은‘시운전 전까지 제출’이라고 되어 있어 건축허가시에 필요한 사항이 아님을 알 수 있다. 청구인은 통합허가시에 통합법상 반드시 주민협의체를 구성해야 할 이유는 없었으나 당시 마을 주민들의 반대가 있어 청구인 스스로 환경에 관한 경각심을 일깨우고 마을 주민들에게 일부 지원금을 줄 수 있는 합법적 통로를 마련하고자 환경부 담당공무원에게 자진하여 주민협의체를 구성하겠다고 요청하여 허가조건에 들어간 것이고, 오히려 환경부 담당자는 청구인에게 통합법상 근거는 없는데 조건에 부가해도 되겠느냐고 확인을 받아가기까지 하였던 것이다. 그러한 이유로 주민협의체 허가조건은 청구인의 노력에도 불구하고 주민들의 의사에 반하여 협의체 구성을 강제할 수 없는 것이므로, 주민협의체 구성이 안된다면 사실상 사문화된 허가조건이 된다. 그럼에도 불구하고 청구인은 2018. 9. 21. 피청구인에게 주민협의체 구성을 위한 협조요청을 하였고, 피청구인은 2018. 9. 28. 협의체 구성 담당자 명단을 보내왔으며, 이에 청구인은 2018. 10. 16. 주민의 명단을 요청하고, 같은 해 10. 17. ○○시의회에 부탁하여 마을주민들과의 협의체 구성을 위한 전단계로 사업설명회를 개최하였으나, 피청구인의 담당부서에서는 2018. 11. 13. 지역주민들이‘참여의사가 없음’이라고 답변하였다는 공문을 보내 왔다. 이러한 상황에서 청구인이 주민들의 자유의사에 반하여 주민협의체를 구성할 수는 없는 것이다. 결과적으로 피청구인이 통합법상 통합허가의 조건을 확인하기 위하여 통합허가 관련 이행사항 및 이행계획서를 보완서류로 요구하는 것은 피청구인의 권한 밖의 사항을 요구하는 것으로 이 또한 직권남용에 해당하고 위법한 것이다. 따라서, 청구인이 한 건축허가 신청에 관하여 피청구인이 요구한 보완사항은 건축법상 그 근거가 없는 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 7) 피청구인의 반려처분 배경에 관한 설명 및 참고사항을 열거하면 다음과 같다. 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 이유는 ① 피청구인이 잘못된 공약 및 공언을 이행하기 위한 측면, ② ○○시에서 운영하는 ○○에코센터(청구인과 동일한 시설로서 통합허가 대상이고, 재활용대상 폐기물이 다름)의 예산에 비하여 청구인의 사업예산은 1/5수준이고, ○○에코센터는 추가 예산을 증액하지 않는 한 환경부의 통합허가를 득하기 어려운데, 청구인은 일반 기준보다 높게 환경기준을 설정하고 통합허가를 득하여 청구인의 시설이 가동되지 않아야 ○○에코센터의 환경기준을 낮추어 예산증액 없이 통합허가를 받을 수 있다는 측면이 고려된 것이다. 가) 피청구인의 잘못된 공약 및 공언관련 위 심판청구에서 밝힌 바와 같이 피청구인은 2018년 지방선거 전 청구인의 사업내용을 잘 모르는 정치적 성향의 지역 환경단체들로부터 청구인의 사업에 관한 내용을 잘못 전달받아 선거공약서에서부터 청구인의 사업을 반대한바 있고, 이 사건 건축허가신청이 접수되기 6개월 전부터 이미 지역주민들에게 청구인이 건축허가를 넣으면 승인하지 않겠다고 공언을 한바 있다. 피청구인은 위와 같은 잘못된 공약 및 공언을 이행하기 위하여 청구인이 2019. 3. 25. 이 사건 건축허가 신청을 하자 그 내용을 마을 주민들에게 알려 마을 주민들은 위 건축허가 신청 정보를 알 수 없는데도, 2019. 3. 28. SNS 카페에 청구인의 사업을 반대한다는 서명을 네이버 폼으로 받는다는 게시글을 올렸고, 이에 대하여 주민들은 한사람이 중복하여 서명하거나 자신들의 동료, 가족들의 이름으로 여러 명의 서명을 하는 등의 결과물을 피청구인에게 제출하기도 하였다. 나) ○○에코센터와의 비교문제 (1)현재 ○○ ■■ 국제신도시 근처 ■■리 ■■■-8번지 일원에는 ○○에코센터가 건립 중에 있고, ○○에코센터에는 사업비 2,799억 원(2009년 불변가 기준이며, 현재기준 3천억 원 초과)가 투입됨에도 환경부 통합환경허가조차 받지 아니한 상황에 있다. <시설현황 비교> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026913"></img> < 고형연료(SRF)사용시설 대기오염물질 등 배출허용기준 비교 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026911"></img> * ○○비전센터[▣▣산업]는 환경부 통합환경허가 시설로 법적배출허용기준이 보다 강화된 허가배출기준 적용 (환경오염시설의 통합관리에 관한 법률 제8조 관련) ** ○○비전센터[▣▣산업]는 대기총량관리사업장으로 위 NOx 및 먼지 항목의 경우 수도권특별법 시행규칙 제16조에 따라 대기법 배출허용기준의 130%로 허가기준이 적용되었음 <시설 및 대기오염물질 등 배출 허가기준 비교> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026919"></img> (2)위 비교표와 같이 청구인의 통합환경허가에 따른 시설은 약 700억 원의 사업비로도 높은 환경오염기준을 가지고 있는데, ○○시 예산이 투입되는 ○○에코센터는 이미 2,799억 원(2009년 불변가 기준이며, 현재기준 3천억 원 초과)이 투입되고도 현재까지 환경부 통합허가를 받지 못한 상황이다. 피청구인의 ○○에코센터가 통합허가를 받는 경우에 청구인의 사업장과 가까워 청구인의 환경오염 기준에 준하여 허가를 받아야 하고, 이 경우에 후단설비 등을 보강하여야 하므로 추가로 사업비가 1,000억 원 이상 투입되어야 한다. 이러한 배경들이 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 원인이 된 것으로 보인다는 점을 참고하여 주기 바란다. (3)이 사건 처분과 관련하여 청구인은 2019. 6. 18. 국민권익위원회에 피청구인의 담당자 안○묵을 ‘소극행정’으로 민원 신고하였고, 2019. 7. 10. 국민권익위원회 기업고충민원팀(최○일)에서는‘전국적으로 민원이 있는 환경사업을 반대하고 있는 지자체의 행정민원이 여러 건 접수되어 있고 ▣▣산업 상황도 비슷한데, 건축허가를 내줘야 한다는 의견을 권고사항으로 보내려고 하였으나, 행정심판이 접수된 사실을 뒤늦게 알게 되어 관련 규정상 조사를 못하게 되어 있으니 검토하고 결정을 해달라’고 하였으며, ‘행정심판 결과와 관계없이 관련 공무원은 추후라도 언제든지 국민권익위원회에 신고하여도 된다’라고 청구인에게 전화를 주었기에, 2019. 7. 10. 청구인은 국민권익위원회의‘소극행정’으로 신고한 민원을 취하 한 사실이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2018. 3. 30. 통합법 제6조 제1항의 규정에 따라 ○○시 ○○동 □, ◇, △번지 상 환경부로부터 통합환경허가를 받았고, 2019. 3. 25. 이 사건 신청지에 자원순환시설(폐기물재활용시설) 설치를 위하여 건축허가 신청을 하였다. 나) 청구인이 ○○시 ○○동 □, ◇, △번지 기존 건축물 대지현황에서 토지소유자의 동의를 받지 못한 ○○동 ◇번지 대지면적을 제외하여 건축허가를 신청하였으며, 통합환경허가 시 ○○동 ◇번지를 포함하여 설치하도록 계획된 외부설비는 건축도면에 포함하지 아니하였다. 다) 피청구인은 2019. 4. 25.까지 기존 건축물의 대지현황 및 통합환경허가 시 대지 신청조건과 일치되도록 ○○동 ◇번지 토지소유자 동의를 득하여 대지면적에 산입하고, 이 사건 신청지의 지상권 동의, 통합환경허가 시 해당 대지에 설치하는 부대시설을 포함한 도면 제출 등 보완사항을 요청하였다. 라) 피청구인은 2019. 4. 11. 환경부 통합제도과로부터 ○○동 ◇번지의 사업부지면적 제외는 통합환경허가 변경사항이 아님을 문서회신 받아 보완사항에서 제외하였으며, 청구인은 ○○동 ◇번지 대지면적 축소에 따라 통합환경허가 시 외부 제조시설을 건축물 내부로 이동 배치하는 등 2019. 4. 25. 지상권 동의서 등 2차 보완 내용을 제외하고 1차 보완을 완료하였다. 마) 피청구인은 1차 보완 시 미제출된 ① 이 사건 신청지 지상권자동의서, ② 건물내부로 외부설비 이동배치에 따른 건축법 제48조, 같은 법 시행령 제32조 규정의 건축물의 구조기준 등에 관한 규칙에 의한 설계자의 건축물 구조안전 확인 여부 기재, ③ 건축 설계상 건축내부로 이동배치 가능여부, 중량 등을 확인하기 위한 통합환경허가 시 고형연료보일러, 백필터, 촉매환원탑 등 설비제원, ④ 통합환경허가 조건 이행사항 또는 이행계획서를 2019. 5. 3.까지 제출하도록 보완촉구 하였다. 바) 지상권 동의서에 대한 사항은 민법 제279조에 의하면 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있음을 명시하고 있어, 청구인의 건축허가 신청을 포함하여 모든 건축허가 및 개발행위허가 시 지상권자의 동의를 득하도록 하여 토지소유권과 별도로 민사상 토지 사용권에 대한 분쟁이 없도록 건축인·허가 행정처리를 하고 있다. 사) 구조안전확인, 내진설계확인 및 통합환경허가 시 설비제원에 대한 사항은 건축물 내부에 설치함에 따른 시설의 제원을 제출받아 건축법 제48조 건축물의 구조안전확인, 내진설계확인 및 건축법 제23조 제2항의 규정에 적합하게 설계되었는지 여부를 확인하고자 보완요청 하였다. 아) 통합환경허가 조건 이행 및 이행계획서를 요구한 사항은 주민의 건강과 환경에 문제가 있음을 주민 대다수가 이의를 제기하는 등 반발이 끊임없이 발생하자 이러한 주민요구사항을 통합환경허가 조건에 부여한 사항으로 환경기준에 적합하게 운영하기 위하여 환경부가 통합법 제6조 제1항 규정에 의한 통합환경허가 시 같은 법 제6조 제3항의 규정에 의하여 부여된 허가조건을 준수하도록 명시한 사항으로 건축허가 처리 전 통합환경허가 후 조건 이행된 사항 또는 향후 이행계획서를 요청하여 관계법령 적합여부를 확인하고자 요청한 사항이었다. 자) 피청구인은 상기 보완사항 관련 청구인의 2차에 걸친 보완연기 신청에 대하여 2019. 6. 20.까지 보완할 수 있도록 기간을 부여하고 미제출 시 반려됨을 고지하였으나, 청구인은 보완사항을 제출하지 아니하였기에 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조 규정에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 지상권 동의 (1) 청구인이 건축허가 신청한 이 사건 신청지는 축협이 지상권자로 설정되어 있으며, 건축법 제11조 제11항, 같은 법 제9조 제1항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 규정에서 건축허가를 받으려는 자는 대지의 소유에 관한 서류, 대지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있고, 민법 제279조 규정에 의하면 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있음을 명시하고 있어 피청구인은 모든 건축허가(신고) 시 지상권자 동의여부를 확인하고 있으며, 청구인이 대법원 2018. 3. 15. 선고 2015다69907 판결을 인용하여 주장하는 것과 같이 ‘토지소유자는 특별한 사정이 없는 한 사용·수익할 수 있다고 보아야 한다.’라는 판결이 있음에도 불구하고 보완 만료기한까지 지상권자가 동의를 하지 않는 것은 청구인과 축협 당사자간 특별한 사정이 있는 것으로 판단되어지는 사항으로, 피청구인이 청구인 신청건을 포함하여 신·증축 등 모든 건축 인·허가에 일관되게 민사상 분쟁이 없도록 지상권자 동의서 제출을 보완∨요구한 사항은 행정의 형평성이나 공정성을 일탈하지 아니한 정당한 요구이다. 나) 구조안전, 내진설계 확인 및 환경부 통합환경허가 시 제출한 시설설비 제원 (1) 건축허가는 건축행위를 일반적으로 금지시켜 놓고 금지된 건축행위를 해제하기 위한 요건을 검토하고 확인하여 금지된 건축행위에 대하여 건축할 수 있도록 해 주는 절차로 건축법에서는 건축물의 대지·구조 등 안전·기능에 정해진 요건을 갖추도록 규정하고 있다. (2) 피청구인이 구조안전, 내진설계 확인 및 환경부 통합환경허가 시 설비제원을 제출하도록 한 것은 당초 외부에 계획된 제조설비를 건축물 내부에 설치함에 따른 시설의 제원을 확인하여 건축물의 구조안전확인과 내진설계확인 및 건축법 제23조 제2항 규정에 적합하게 설계되었는지 여부를 확인하고자 하였던 사항으로 (3) 건축법 제48조 제1항, 같은 법 시행령 제32조, 건축물의 구조기준 등에 관한 규칙 제4조 및 제9조에 의하면 건축물은 고정하중, 적재하중 등 안전한 구조를 가지도록 규정하고 있고, 건축법 제23조 제2항의 규정에 의하면 설계자는 건축법 등 관련규정에 적합하고 안전, 기능에 지장이 없도록 설계하도록 규정하고 있어 설계자는 외부 시설물이 ○○동 ◇번지 제외로 인한 사업부지 축소로 인하여 건물 내부로 이동 배치될 경우 해당 설비의 규모와 중량 등 제원을 확인하여 건축물의 구조계획과 건축물 내부 공간 배치가능여부를 확인하여야 하며, (4) 청구인은 피청구인이 통합환경허가에 대하여 정보공개 된 외부시설에 대하여 이를 검토할 수 있도록 보완 요청한 사항을 제출하여야 했고, 이는 청구인이 주장하는 것과 같이 영업비밀에 해당하거나 건축법령의 근거 및 권한 없는 요구사항이 아니다. (5) 또한, 관내 해당 시설과 유사한 자원순환시설 건축용도의 제조설비에 대한 제원·중량 및 구조적용 사례를 보면 고형연료보일러 중량이 420톤에 이르는 등 기타 설비도 건축물의 구조에 심대한 영향을 줄 수 있는 중량물로 구조설계 시 검토 반영한 것을 알 수 있으며, 고형연료보일러 제원 중 높이는 24.9m로 청구인의 제조설비가 건축물 내부에 설치가 가능한 여부 및 건축법 제48조 제1항의 규정에 의한 구조적합여부를 확인하는 것은 허가권자로서 법적으로 타당하며, (6) 더욱이 본 건의 건축설계자는 외부 시설물을 건물 내부로 배치하는 설계도서 작성 당시 제조설비에 대한 제원이나 중량 등 정보를 파악하지 못하였고, 청구인으로부터 인·허가 접수 시 까지 시설관련 정보를 받지 못하였다는 의견서를 제출한 것으로 볼 때 청구인의 건축설계자는 해당 허가를 신청한 건축물 사용용도에 적합한 기능, 안전 등을 검토하지 못한 것으로 판단된다. 다) 환경부 통합환경허가 조건 이행사항 또는 이행계획서 (1) 2017. 10. 26. 환경부장관이 통보한 청구인의 통합환경허가 사전협의 결과서의 ‘종합의견’을 보면 사람의 건강이나 주변 환경에 중대한 영향을 미치지 아니하도록 원료의 공급, 배출, 방지시설 및 사후예방 등의 환경관리계획이 철저히 수립·관리되어야 함을 명시하였고, (2) 피청구인의 지역주민 및 시의회 등 설치반대 민원과 신중한 허가검토 촉구 의견에도 불구하고, 통합환경허가 시 허가에 필요한 요건을 갖추고 계획 및 허가조건을 준수하여 시설을 설치 운영한다면 허가를 반려할 특별한 사유가 없는 것으로 판단하여 2018. 3. 30. 허가결정을 하였으며, 사람의 건강이나 주변환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 통합법 제6조 제3항에 따라 허가조건을 부여하고 준수하도록 하였다. (3) 허가조건 중에는 시설 설치 전까지 지역주민대표 및 ○○시 공무원을 포함한 10인 이상의 주민협의체를 구성하고 통합환경관리계획 등 환경관리 현황을 공유 및 환경관련사항 등을 논의하도록 하고 있으며, 주민협의체 구성은 지역주민과 ○○시 공무원이 관련된 사항으로 통합환경관리계획 내용을 준수하고 사람의 건강이나 주변환경에 미치는 영향을 최소화하기 위한 출발점이자 근본이 되는 중요사항으로 이 모든 사항을 포함한 허가 조건에 대하여 건축공사를 하기 위한 실시계획인 건축허가 전 통합환경허가 조건 이행된 사항 또는 이행계획서를 확인하고자 한 것은 시민의 건강과 환경피해를 책임지는 허가권자로서 사전 확인할 수 있는 사항으로 청구인이 통합법에 의한 허가조건을 반드시 준수하여야 한다면, 이행된 사항 또는 이행계획을 제출하지 아니할 이유가 없다. 3) 따라서 청구인의 건축허가 신청에 대한 이 사건 처분은 민원처리법 시행령 제25조 규정에 따라 기한내 보완하지 아니할 경우 반려처리됨을 고지하였고, 청구인은 위 2) 가)항부터 다)항까지 해당하는 보완서류를 제출하지 않았기에 위 규정에 따라 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하다. 4) 가) 지상권 동의관련, 피청구인은 ○○동 □, △번지(현 ○○동 □번지)에 대하여 2019. 3. 11. 채권자(지상권자) 축협의 임의경매개시 결정된 사실은 토지등기부 등본으로 확인하였으나, 피청구인이 지상권자가 토지사용 동의를 하지 않는 등 축협과 청구인간 발생한 특별한 사정을 확인하여 청구인에게 알려주거나, 지상권자에게 어떠한 손해를 가한다고 볼 수 있는 사정이 존재하는지 여부를 확인할 의무는 없다. 나) (1) 설비 제원 요구 관련, 청구인은 환경부 통합환경허가 시 ○○동 □, ◇, △번지(대지면적 13,829㎡)를 대지범위로 하였으나, 2019. 3. 25. 최초 건축허가 접수 시 ○○동 ◇번지를 제외하고, 이 사건 신청지 대지면적 9,131㎡로 신청하였으며, 피청구인이 기존 건축물의 증축으로 건축물대장과 신청 대지면적을 동일하게 하고, ○○동 ◇번지 토지소유자 동의서를 보완하도록 요구하자, 청구인은 2019. 4. 4. 건축물대장 표시변경을 신청하여 2019. 6. 5. ○○동 ◇번지를 대지면적에서 제외하였다. (2) 피청구인은 통합환경허가 시 표시된 외부설비 배치계획 도면상으로도 알 수 있는 상당한 규모의 시설이 2019. 3. 25. 최초 건축허가 신청 설계도면에 포함되어 있지 아니하여 통합환경허가 시 해당 대지에 설치하기로 한 부대시설을 포함한 도면을 보완 요구하였으며, 청구인은 보완사항을 자연녹지지역 허용 건폐율 20% 이내에서 보완해야 했다. (3) 대지상에 외부 생산설비를 설치하고자 할 경우에는 건축법 제83조, 같은 법 시행령 제118조, ○○시 건축조례 제40조 제1항 제1호 규정에 의하여 공작물 축조 신고를 득하여야 한다. (4) 해당 공작물은 건축법 제83조 제3항 규정에 의하여 같은 법 제55조 규정을 준용하며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제77조 및 ○○시 도시계획조례 제56조 제1항 제16호 규정에 의하여 ○○동 □번지(자연녹지지역)에서는 건폐율 20% 이내에서 공작물 축조신고 처리가 가능하다. (5) 청구인은 통합환경허가 시 외부설치 계획이었던 시설이 부지가 축소되어 법정 건폐율 20%를 초과하여 설치가 불가능하자 건축물 내부에 배치하는 것이 가능한 것으로 하여 보완도면을 제출한 것으로, 다른 이유를 주장하는 것은 타당하지 않으며, (6) 청구인이 건축설계자에게 제조설비 제원을 알리지 않고 제조설비가 내부에 배치 가능한 것으로 건축설계도면을 작성·제출하도록 하고, 건축법 제23조 규정에 의하여 적합하게 설계하였다고 하는 주장은 타당하지 않으며, 허가권자인 피청구인이 설계의 적합함을 확인할 수 있도록 설비제원을 제출하였어야 하며, 중량·규격 등을 알 수 없어 구조안전, 설계적합여부 등 건축법령 적합여부를 검토하고자 설비 제원을 요청한 것은 정당한 보완요구이다. 다) (1) 통합환경허가 조건 이행사항 또는 이행계획서 요구 관련, 환경부는 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 통합법 제6조 제3항에 따라 허가조건을 부여하고 준수하도록 하였다. (2) 주민협의체를 구성하는 사항은 통합환경허가 처리과정에서 환경피해 발생우려에 따른 수많은 민원사항에 대하여 지역주민의 의견을 수렴하여 사업을 추진하도록 하는 조건으로 통합환경관리계획 등 환경관리 현황공유 및 환경관련 사항 등을 논의하는 사업의 관리와 소통창구로써 원활한 사업추진에 핵심적인 사항이며, 주민의 이해와 사업자에 대한 신뢰를 쌓아가는 많은 시간과 노력이 필요한 어려운 문제로 청구인이 주장하는 바와 같이 주민협의체 구성이 어렵다고 하여 통합법에 의하여 부여된 조건을 자의적으로 사문화된 것으로 판단하는 것은 타당하지 않으며, (3) 이와 같이 이행에 어려움이 있는 허가조건을 피청구인이 건축허가 전 허가권자로서 주변 환경에 미치는 영향을 최소화 하기 위하여 통합법 제6조 제3항의 규정에 의하여 준수하도록 부여된 통합환경 허가조건 이행사항 또는 이행계획서를 청구인에게 보완요구하는 것은 정당하다 할 것이다. 라) (1) 이 사건 처분 배경에 관한 설명 및 참고주장에 대한 의견과 관련하여, 피청구인은 허가요건을 갖춘 사항을 불허가 한 것이 아니라, 법령에 의한 허가요건을 갖추지 못한 사항에 대하여 기한내 보완서류를 제출하지 아니한 사유로 이 사건 처분을 한 것으로 공약 등 이행을 위한 것이라는 주장은 타당하지 않다. (2) 피청구인의 ○○에코센터는 2017. 1. 1. 통합법 시행 이전 2016. 2. 19. 경기도 폐기물처리시설 설치승인을 득한 시설로 2019. 8월 현재 건축공사와 설비공사 완료 및 준공을 앞두고 있으며, 통합법 부칙 제4조 규정에 의하여 2020. 12. 31.까지 같은 법 제6조 제1항 규정에 의한 통합환경허가를 받을 예정으로 청구인이 주장하는 바와 같이 ▣▣산업(주) 통합허가로 인하여 에코센터 환경오염 기준강화를 위한 후단설비비 1,000억 원의 추가예산이 들어간다는 것은 미래의 확정되지 않은 사항이며, 이와 같은 이유로 이 사건처분을 했다고 하는 것은 타당하지 않은 주장이다. (3) 또한, 국민권익위원회에 피청구인의 담당자를 소극행정으로 신고하고 ‘행정심판 이후 신고 가능하다’하여 취하한 것은 소극행정으로 확인된 사실이 아니다. 5) 가) 보완사항을 요구하는 이유의 변경 청구인의 건축허가 신청사항에 대하여 도면 등 신청사항 변경에 따라 지상권 동의, 통합환경허가 설비제원, 구조안전확인, 통합환경허가 조건 이행 또는 이행계획서에 대하여 일관된 내용으로 보완을 요구하였으며, 피청구인의 3차에 걸친 질의서에 대한 답변은 이유가 변경된 것이 아니라 검토가 필요한 건축법 근거규정 및 허가조건을 부여한 통합법 근거규정, 지상권 민법 규정에 대한 세부조항을 제시하여 청구인이 보완서류를 제출하도록 한 것이다. 나) 지상권 동의 (1) 건축법 제11조 제11항 규정에 의하면 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지소유권을 확보하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하도록 하였고, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항에서는 대지의 소유를 증명하는 서류 또는 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류를 제출하도록 규정하고 있으며, 민법 제279조 규정에 의하면 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있음을 명시하고 있다. (2) 2014. 8. 29. 법제처 안건번호 14-0454 법령해석에는 산지전용기간 연장 신청 시 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명하는 서류를 제출하도록 규정한 것에 대하여 기간 연장 신청한 자가 ‘해당 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위해 필요한 서류’로 보았으며,‘지상권이 설정된 대지에 대한 사용권은 지상권자에 귀속되어 토지소유자라 하더라도 지상권자의 동의가 없으면 그 사용이 제한되며 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류에 지상권자의 동의서가 제출서류에 포함된다’고 하였다. (3) 건축법 제11조 제11항 및 같은 법 시행규칙 제6조 제1항의 규정도 건축허가를 신청하는 자가 그 대지의 사용권원을 확보하였는지 증명하는 서류를 허가권자에게 제출하도록 규정한 것으로 보아야 하고, 토지소유자라도 지상권자의 동의를 받지 못한 대지의 경우에는 해당 대지를 사용할 수 있는 권원을 온전히 확보하지 못한 것으로 보는 것이 타당하며, 피청구인을 포함하여 경기도 관내 타시·군 지상권동의서 징구 사례를 확인한 결과 건축허가(신고) 시 모든 시·군이 지상권동의서를 제출하도록 하고 있음을 알 수 있다. (4) 특히, 청구인이 소유한 건축허가 신청 대지의 토지등기부등본을 보면 2019. 3. 11. ▷▷지방법원 ○○지원의 임의경매 개시결정이 있었고, 청구인은 2019. 6. 20. 보완기한까지 지상권자의 동의서를 제출하지 못한 점을 고려할 때 청구인과 지상권자간 특정한 사정이 있음을 알 수 있으며, 피청구인의 건축허가 처리로 인하여 해당 토지의 담보가치 변경 등 지상권자의 권리를 침해할 수 있는 여지가 상당함으로, 해당 대지의 사용권원을 확보하도록 피청구인이 전축허가 전 지상권자의 동의를 요구한 것은 타당한 보완요구이다. 다) 설비제원요구 (1) 청구인의 건축설계자는 건축설계용역을 수행하면서 청구인으로부터 제조 및 배출설비의 규격, 중량 등 제원에 관한 정보를 알지 못한 상태에서 건축설계를 한 것으로 보이며,‘건축물의 구조안전 및 내진설계 검토에 해당설비 중량이 미반영되었다’고 하는 해당 건축설계자의 의견서 제출이 있음에도 건축법 제23조 규정에 의하여 적합하게 설계하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, (2) 설비제원요구가 권한남용이라는 주장에 대하여 건축허가권자인 피청구인은 통합환경허가 시 설치하기로 한 제조·배출 등 관련설비의 환경배출기준, 기계적 성능을 확인하고자 한 것이 아니라, 건축설계도면상 건축물 내부설치 표기된 제조 등 설비에 대하여 건축물의 건축법 및 관계법령, 건축설계 적합여부 확인에 필요한 설비 중량, 규격 등 제원을 제출하도록 한 것으로 청구인은 보완사항을 제출하여 피청구인이 건축법 제23조 제2항의 규정에 따라 건축물이 건축법 및 관계법령에 맞고 안전 및 기능에 지장이 없도록 설계하였는지 확인할 수 있도록 하는 것이 타당할 것이다. (3) 또한 이미 건축허가 설계도면에 표기한 제조 등 설비를 향후 공작물 축조신고 시 구조계산 예정이라고 주장하는 것도 타당하지 않으며, 건축법령에 의한 건축허가 요건 충족여부를 검토하고자 건축설계도면상 내부에 설치 계획된 설비제원을 제출하도록 한 것은 정당한 보완요구이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ⑪ 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2016. 1. 19., 2017. 1. 17.> 1. 건축주가 대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우. 다만, 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다. 제23조(건축물의 설계) ② 설계자는 건축물이 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계 법령에 맞고 안전ㆍ기능 및 미관에 지장이 없도록 설계하여야 하며, 국토교통부장관이 정하여 고시하는 설계도서 작성기준에 따라 설계도서를 작성하여야 한다. 다만, 해당 건축물의 공법(工法) 등이 특수한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거친 때에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 제2항에 따라 설계도서를 작성한 설계자는 설계가 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계 법령에 맞게 작성되었는지를 확인한 후 설계도서에 서명날인하여야 한다. 제48조(구조내력 등) ① 건축물은 고정하중, 적재하중(積載荷重), 적설하중(積雪荷重), 풍압(風壓), 지진, 그 밖의 진동 및 충격 등에 대하여 안전한 구조를 가져야 한다. ② 제11조제1항에 따른 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 구조의 안전을 확인하여야 한다. 제55조(건축물의 건폐율) 대지면적에 대한 건축면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 한다)의 비율(이하 "건폐율"이라 한다)의 최대한도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조에 따른 건폐율의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다. 【건축법 시행령】 제32조(구조 안전의 확인) ① 법 제48조제2항에 따라 법 제11조제1항에 따른 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우 해당 건축물의 설계자는 국토교통부령으로 정하는 구조기준 등에 따라 그 구조의 안전을 확인하여야 한다. <개정 2009. 7. 16., 2013. 3. 23., 2013. 5. 31., 2014. 11. 28.> ② 제1항에 따라 구조 안전을 확인한 건축물 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축주는 해당 건축물의 설계자로부터 구조 안전의 확인 서류를 받아 법 제21조에 따른 착공신고를 하는 때에 그 확인 서류를 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 표준설계도서에 따라 건축하는 건축물은 제외한다. <개정 2014. 11. 28., 2015. 9. 22., 2017. 2. 3., 2017. 10. 24., 2018. 12. 4.> 1. 층수가 2층[주요구조부인 기둥과 보를 설치하는 건축물로서 그 기둥과 보가 목재인 목구조 건축물(이하 "목구조 건축물"이라 한다)의 경우에는 3층] 이상인 건축물 2. 연면적이 200제곱미터(목구조 건축물의 경우에는 500제곱미터) 이상인 건축물. 다만, 창고, 축사, 작물 재배사는 제외한다. 3. 높이가 13미터 이상인 건축물 4. 처마높이가 9미터 이상인 건축물 5. 기둥과 기둥 사이의 거리가 10미터 이상인 건축물 6. 건축물의 용도 및 규모를 고려한 중요도가 높은 건축물로서 국토교통부령으로 정하는 건축물 7. 국가적 문화유산으로 보존할 가치가 있는 건축물로서 국토교통부령으로 정하는 것 8. 제2조제18호가목 및 다목의 건축물 9. 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택 ③ 제6조제1항제6호다목에 따라 기존 건축물을 건축 또는 대수선하려는 건축주는 법 제5조제1항에 따라 적용의 완화를 요청할 때 구조 안전의 확인 서류를 허가권자에게 제출하여야 한다. <신설 2017. 2. 3.> 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가 등의 신청) ①법 제11조제1항ㆍ제3항, 제20조제1항, 영 제9조제1항 및 제15조제8항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 허가 또는 가설건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 (변경)허가 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)해야 한다. 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용(이하 "행정정보의 공동이용"이라 한다)을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 해당 서류를 제출하도록 해야 한다. <개정 1996. 1. 18., 1999. 5. 11., 2005. 7. 18., 2006. 5. 12., 2007. 12. 13., 2008. 12. 11., 2011. 1. 6., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12., 2014. 11. 28., 2015. 10. 5., 2016. 7. 20., 2016. 8. 12., 2017. 1. 19., 2018. 11. 29.> 1. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 1의2. 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 갈음할 수 있다. 1의3. 법 제11조제11항 제1호에 해당하는 경우에는 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류 【건축물의 구조기준 등에 관한 규칙】 제4조(안전성) ①건축물의 구조에 관한 설계는 건축물의 용도ㆍ규모ㆍ구조의 종별과 지반의 상황 등을 고려하여 기초ㆍ기둥ㆍ보ㆍ바닥ㆍ벽ㆍ비구조요소 등을 유효하게 배치하여 건축물 전체가 이에 작용하는 제9조에 따른 설계하중에 대하여 구조내력상 안전하도록 하여야 한다. <개정 2009. 12. 31., 2018. 11. 9.> ②구조부재인 벽은 건축물에 작용하는 횡력(橫力)에 대하여 유효하게 견딜 수 있도록 균형있게 배치하여야 한다. <개정 2009. 12. 31.> ③건축물의 구조는 그 지반의 부동침하(不同沈下), 떠오름, 미끄러짐, 전도(顚倒) 또는 동해(凍害)에 대하여 구조내력에 지장이 없어야 한다. [제목개정 2009. 12. 31.] 제9조(설계하중) ①건축물의 구조설계에 적용되는 설계하중은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 12. 31.> 1. 고정하중 2. 적재하중(활하중) 2의2. 지붕적재하중(지붕활하중) 3. 적설하중 4. 풍하중 5. 지진하중 6. 토압 및 지하수압 7. 온도하중 8. 유체압 및 용기내용물하중 9. 운반설비 및 부속장치 하중 10. 그 밖의 하중 ②제1항에 따른 설계하중의 산정기준 및 방법은 「건축구조기준」에서 정하는 바에 의한다. <개정 2009. 12. 31.> ③건축물의 구조설계를 할 때에는 제1항 각 호의 하중과 이들의 조합에 따른 영향을 건축물의 실제상태에 따라 고려하여야 한다. <개정 2009. 12. 31.> 【○○시 건축 조례】 제40조(공작물 등에의 준용) ① 영 제118조제1항제9호에 따른 공작물은 지붕과 벽 또는 기둥을 식별하기 곤란한 것으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 1. 제조시설: 레미콘믹서·석유화학제품 제조시설 또는 높이 6미터를 넘는 호이스트(공사용 호이스트는 제외한다) 그 밖에 이와 유사한 것 【○○시 도시계획 조례】 제56조(용도지역안에서의 건폐율) ① 영 제84조제1항에 따른 용도지역안에서의 건폐율은 다음 각 호의 어느 하나와 같다. (개정 2015. 2. 17.) 16. 자연녹지지역 : 20퍼센트이하 【민법】 제279조(지상권의 내용) 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있다. 【환경오염시설의 통합관리에 관한 법률】 제6조(통합허가) ① 환경에 미치는 영향이 큰 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장(이하 "통합관리사업장"이라 한다)에서 배출시설등(제10조제1항 각 호의 구분에 따른 허가 또는 승인을 받거나 신고를 하여야 하는 배출시설등만 해당한다)을 설치ㆍ운영하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 업종은 제24조제2항에 따른 최적가용기법 기준서의 준비 상황 등을 고려하여 2021년 12월 31일까지 단계적으로 정할 수 있다. <개정 2017. 1. 17.> 1. 제2조제1호가목에 따른 대기오염물질 중 환경부령으로 정하는 대기오염물질이 연간 20톤 이상 발생하는 사업장 2. 「물환경보전법」 제2조제4호의 폐수를 일일 700세제곱미터 이상 배출하는 사업장 ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다. 다만, 변경허가 사항 외의 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 대통령령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 변경신고를 하여야 한다. ③ 환경부장관은 제1항에 따른 허가 또는 제2항에 따른 변경허가를 하는 경우에는 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 필요한 조건(이하 "허가조건"이라 한다)을 붙일 수 있다. 부칙<법률 제13603호, 2015.12.22.> 제4조(기존의 배출시설등 및 방지시설 설치ㆍ운영자에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 제10조제1항 각 호의 법률에 따라 허가 또는 승인을 받았거나 신고를 한 자 중 제6조제1항에 따른 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장 중 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장을 운영하고 있는 자는 같은 항 각 호 외의 부분 후단에 따른 해당 업종의 적용일부터 4년 이내에 제6조제1항에 따른 허가를 받아야 한다. 이 경우 배출시설등 및 방지시설의 변경이 없는 경우에는 제6조제4항에 따른 통합환경관리계획서에 포함되어야 할 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 제외할 수 있다. <개정 2017. 11. 28.> 【민원처리에 관한 법률】 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) ① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2011. 12. 29. 피청구인으로부터 폐기물 종합재활용업 허가를 득한 후, 2018. 3. 30. 환경부로부터 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」제6조 제1항의 규정에 따라‘통합환경허가’를 득하였다. 나) 이 사건 신청지 지목은 ‘잡종지’로 ‘자연녹지지역’이다. 다) 피청구인은 2019. 3. 25. 청구인에게 ○○동 □번지, △번지 지상권동의서 등 11개 항목의 보완사항을 기재하여 1차 보완요구를 하였다. 라) 피청구인은 2019. 6. 3. 청구인에게 ‘2차 보완연기 처리 및 촉구(반려처분 사전통보)’공문을 시행하여 같은 해 6. 20.까지 다음의 4가지 보완사항 제출을 요구하였고, 같은 해 6. 21. 구조안전 및 내진설계확인서를 제외하고는 보완요구사항이 제출되지 않았다는 사유로 이 사건 반려 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026921"></img> 2) 「건축법」제11조 제11항은 같은 조 제1항에 따라 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조 제2항에 따르면 설계자는 건축물이 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계법령에 맞고 안전·기능 및 미관에 지장이 없도록 설계하여야 하며, 국토교통부장관이 고시하는 설계도서 작성기준에 따라 설계도서를 작성하여야 하고, 다만 해당 건축물의 공법 등이 특수한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거친 때에는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 또한, 같은 법 제48조 제1항에 따르면 건축물은 고정하중, 적재하중, 적설하중, 풍압, 지진, 그 밖의 진동 및 충격 등에 대하여 안전한 구조를 가져야 하고, 제2항에는 법 제11조 제1항에 따른 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 구조의 안전을 확인하여야 한다. 그리고, 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」제6조 제1항은 환경에 미치는 영향이 큰 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장에서 배출시설 등을 설치·운영하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 하고, 제3항에 따르면 환경부장관은 제1항에 따른 허가 또는 제2항에 따른 변경허가를 하는 경우에는 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 필요한 조건(이하 “허가조건”이라 한다)을 붙일 수 있다. 3) 가) 건축법 제11조 제11항에서는 건축허가를 받으려는 자는 해당 토지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이고, 청구인은 이 사건 신청지 소유자인데, 피청구인의 이 사건 허가 신청과 관련하여 이 사건 신청지의 지상권자의 동의서를 받아오라는 보완요구는 근거가 없고, 위 보완요구에 응하지 않았다는 것을 이유로 한 이 사건 처분이 위법, 부당하다는 주장에 관하여 살펴본다. 건축법 제11조 제11항 본문이 건축허가를 받으려는 자는 해당 토지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이고, 청구인이 이 사건 신청지의 소유자인 사실은 인정된다. 그러나 위 규정의 취지는 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로, 건축허가에도 불구하고 허가를 받은 자가 해당 토지를 사용할 권한이 없는 경우 발생할 수 있는 문제들을 방지하는 데 있는 점, ○○축산업협동조합이 이 사건 신청지의 지상권자인데, 지상권은 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리로서 대세적인 효력이 있는 물권이므로 이 사건 신청지 지상에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위한 토지사용권은 청구인이 아니라 ○○축산업협동조합에 있는 점, 위 사정에 ○○축산업협동조합이 2019. 3. 11. ▷▷지방법원 ○○지원 2019타경2092호로 임의경매개시결정을 받아 이 사건 신청지에 관하여 경매절차가 진행되고 있는 점,‘일부 대지의 소유, 사용권을 확보하지 못하고 있는 이 사건 주택은 건축법규에 위반되는 건축물임에 틀림없고 이는 당초 대지의 소유, 사용권이 확보되지 아니한 상태에서 건축허가를 해 줌으로써 빚어진 것으로서 이러한 건축허가에 하자가 있다’는 대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결의 취지를 더하여 보면, 피청구인이 건물 신축을 위하여 이 사건 신청지를 사용할 권한이 청구인이 아닌 지상권자인 ○○축산업협동조합에게 있는 상황에서 ○○축산업협동조합의 이 사건 건축허가와 관련한 동의서를 제출하라고 보완요구를 하고, 청구인이 이를 이행하지 않자 이 사건 처분을 한 것이 위법·부당하다고 보기 어렵다. 나) 통합환경허가 시 환경부에 제출한 설비제원을 제출하라는 피청구인의 보완요구는 법적인 근거가 없고, 통합환경허가 시 환경부에 제출한 설비제원은 건축물과는 별도의 시설 및 장비로서 건축법 제23조 제2항의 건축물에 속하지 아니하므로, 위 보완요구에 응하지 않았다는 것을 이유로 한 이 사건 처분이 위법·부당하다는 주장에 관하여 살펴본다. 건축법 제23조 제2항은 ‘설계자는 건축물이 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계법령에 맞고 안전·기능 및 미관에 지장이 없도록 설계하여야 하며, 국토교통부장관이 정하여 고시하는 설계도서 작성기준에 따라 설계도서를 작성하여야 한다’고 규정하고 있으므로 피청구인으로서는 이 사건 건축허가 여부를 검토하면서 건축물이 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계법령에 맞고 안전·기능 및 미관에 지장이 없는지 살펴보아야 할 의무가 있고, 건축허가가 신청된 건축물은 자원순환시설로서 수백 톤에 이르는 중량의 시설 및 장비가 설치될 것으로 보이므로, 건축물의 안전, 기능에 지장이 있는지 여부를 확인하기 위해서 통합환경허가 시 환경부에 제출한 설비제원을 검토할 필요가 있고, 이를 위하여 위 설비제원을 제출하라는 피청구인의 보완요구가 법적 근거가 없다고 볼 수 없다. 더욱이, 이 사건 건물의 설계도서를 작성한 설계자가 외부설치 또는 내부설치되는 장비에 관한 정보 없이 인허가 도서를 작성하였고, 구조안전 및 내진설계 검토에 외부중량을 반영하지 않았다고 밝히고 있으므로 이에 대한 검토를 위하여 피청구인이 청구인에게 설비제원을 제출하라고 보완 요구를 한 것은 위법·부당하다고 보기 어렵고, 이에 관하여 청구인은 피청구인이 설계자에게 면허