건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 9. 2. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-3번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상 제1종 근린생활시설(소매점) 부지 조성 목적의 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 9. 11. 이 사건 신청지의 개발행위허가기준의 기반시설 적정계획 검토 및 관련 퇴수로 연결계획이 현황도로 사유지상 관로를 연결함에 따라 이에 대한 토지사용권한을 증명하는 서류 보완 요청을 통보하였다. 피청구인은 청구인의 2차에 걸친 서류보완 연기신청을 수리하였고 최종 보완기한인 2013. 11. 20.까지 서류가 보완되지 않음에 따라 2013. 11. 21. 청구인의 건축허가신청에 대하여 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 9. 2. 이 사건 신청지 상에 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 이에 대하여 건축물 건축에 필요한 배수관이 사유지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지(이하 ‘이 사건 사유지’라 한다)의 지하를 통과하여야 하므로 이 사건 사유지의 소유자로부터 토지사용승낙을 받아올 것을 요구하였다. 청구인은 피청구인의 보완요구에 대하여 ‘배수관이 이 사건 사유지의 지하를 통과하는 것은 사실이나, 이미 이 사건 사유지의 배수관이 통과하는 부분은 오래 전부터 피청구인이 사실상의 도로로 사용하여 왔고, 피청구인 또한 이 사건 사유지의 도로부분 지하에 토지소유자의 사용승낙 없이 배수관을 설치하여 사용하고 있으며, 이 사건 사유지의 도로부분은 이미 사적 소유권의 행사가 배제된 상태이므로 피청구인의 보완요구는 부당하다’는 취지의 이의신청을 하였다. 그러나 피청구인은 이의신청에 대해 위 사실상의 도로는 사인의 소유여서 소유권을 제한하는 시설물인 배수관을 설치하기 위해서는 토지 소유자의 동의가 필요하므로 건축허가 반려처분은 적법하다고 이의신청 기각 결정을 통보하였다. 2) 이 사건 신청지와 이 사건 사유지를 포함한 주변 일대의 토지에는 수십 년 동안 공중이 통행에 이용하는 사실상의 도로인 현황도로가 개설되어 있다. 피청구인은 시기를 알 수 없으나 오래 전부터 상기 현황도로에 상·하수도 시설을 하고 아스콘 포장 및 도로안내표시판 설치 등의 점유·관리를 하고 있다. 또한 상기 현황도로는 ○○시 ○○초등학고 사거리에서 ○○○ 사적지에 이르는 폭 5m, 길이 약 1,500m 정도의 도로로써, 피청구인 소유의 ○○○ 전시관, 청구외 사인 소유의 ○○○ 박물관 등으로 출입하는 다수의 이용객들과 지역 주민들의 통행로로 이용되고 있다. 상기 현황도로는 아직까지 사인들의 소유로, 「도로법」 상 도로로 지정되거나 도시계획법상 도로예정지로 지정된 바는 없으나 종전부터 일반 공중의 교통에 사실상 사용되어 왔고, 피청구인은 이 현황도로에 하수도설치공사 및 아스콘 포장공사를 하고 ○○○ 사적지의 진입로로 사용하고 있어 이미 사인의 배타적 소유권 행사가 제한된 상태이다. 청구인은 2012. 6. 5. 이 사건 신청지를 매수하였고, 매수 당시 이미 상기 현황도로가 개설되어 있음을 알고 있었다. 이 사건 사유지의 소유자 또한 2011. 12. 28. 소유권을 취득하였고, 상기 현황도로의 다른 소유자들 또한 토지 소유권을 취득한 후 지금까지 현황도로 부분에 대한 배타적 소유권을 주장하거나 피청구인을 상대로 소유권 침해를 이유로 이의를 제기하지 않았다. 오래 전부터 여러 건축물이 이를 상기 현황도로 도로변을 건축선으로 하여 지어져 있다. 3) 「도로법」 등의 적용을 받지 않는 사실상의 도로에 있어서는 국가나 지방자치단체가 그 도로를 시공하여 개설하거나 또는 이미 형성되어 있는 기존의 도로에 대하여 확장, 도로포장 또는 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 공용한 때에는 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 보아 사실상 지배주체로서의 점유를 인정할 수 있다. 어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였다고 의사해석을 함에 있어서는 그가 당해 토지를 매수한 경위나 보유기간, 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할매각한 경위와 그 규모, 통행로로 쓰이는 당해 토지의 위치나 성상, 주위환경 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다[대법원 1993. 9. 28. 선고, 92다17778판결(부당이득금반환) 참조]. 피청구인은 이 사건 현황도로에 도로포장, 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지보수공사를 시행하여 일반공중의 교통에 공용하고 있으므로 이 도로는 피청구인의 사실상 지배하에 있다고 할 것이다. 그렇다면 피청구인은 사인들의 소유인 이 사건 현황도로에 대하여 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였는지 여부를 종합적으로 판단하여야 할 것이다. 만약 이 사건 사유지의 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였다고 해석된다면, 청구인의 건축허가신청에 대하여 피청구인이 배수관 설치와 관련하여 토지소유자의 사용승낙을 요구하는 것은 부당하다 할 것이다. 반면 이 사건 사유지의 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하거나 도로로서의 사용승낙을 하지 않았다고 해석된다면 소유권 제한에 따른 손해배상 문제는 별론으로 하더라도 그 토지소유자의 사용수익권이 침해되었다고 할 것이다. 피청구인은 이 사건 사유지의 소유권자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였는지 여부를 판단하지도 않은 채 청구인의 건축허가를 반려한 처분은 위법하다. 청구인의 이의신청에 대한 피청구인의 결정 회신에 따르면 피청구인은 현황도로를 개설한 사실이 없을 뿐 아니라 개설 경위조차 알 수 없다고 하는데, 이는 피청구인이 이 현황도로를 개설하지 않았다 하더라도 현재 사실상 지배하고 있다는 사실과 배치된다. 3) 이 사건 현황도로는 피청구인이 도로포장, 하수도설치 등 도로의 개축 또는 유지보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 공용함으로써 피청구인이 점유하고 있다 할 것으로, 이 현황도로 토지소유자들은 이미 사적소유권을 포기하였거나 도로로서의 사용승낙을 하였다고 판단된다. 그렇다면 이 사건 현황도로가 사유지라는 이유만으로 청구인의 건축허가신청을 반려한 것은 위법하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지 일원의 현황도로 사유지상에 영구시설물인 퇴수관로를 매설하는 계획이 현황도로를 「도로법」 제7조, 같은 법 시행령 제7조 및 제8조에 의한 도로로 인정하여 같은 법 제3조에 의해 사권을 제한할 수 있는지 여부가 문제된다. 해당 도로는 도로구역 또는 도시계획시설부지로 결정고시된 법정도로가 아닌 현황도로로 불특정 다수가 자유로이 통행을 위한 도로로 사용할 수 있다 하여도 사유지에 지속적인 영향력을 미칠 수 있는 퇴수관로를 매설하는 행위에 대하여 「도로법」 상 사권제한을 적용하는 것은 타당하지 않다. 2) 아울러, 건축허가와 관련 형질변경이 수반되는 개발행위허가 시에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조, 제58조에 따라 허가권자는 개발행위허가의 신청내용에 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지 확보계획이 적정할 시에 허가할 수 있음을 명시하고 있어, 기반시설인 배수계획의 적정여부에 따른 사유지 관로 매설 계획의 적합여부 및 개발사업으로 발생 예정인 우·오수가 원활히 처리될 수 있는지를 검토하기 위해 허가권자로서 적법하게 토지사용권한을 증명하는 서류를 보완요청한 사항이고, 이 사건 처분은 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에 따라 보완기한 내 미제출한 사항에 대하여 적법하게 처분한 사항이다. 3) 청구인은 이 사건 처분과 관련하여 피청구인이 현황도로의 위치, 성상, 주위환경과 토지소유자들이 매수한 경위나 보유기간 등 여러 사정을 종합하여 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승낙을 하였는지 여부를 판단하지 않고 건축허가를 반려처분한 사항은 위법하다고 주장하나, 피청구인은 청구인이 제출한 사업계획서, 현황측량도, 공사계획도면 등을 현장조사와 동반하여 면밀히 검토하였고, 현황도로의 사권 제한에 대한 법률적 해석을 위한 ○○시 고문변호사의 법률자문을 얻는 등 허가권자로서 개인재산의 보호와 공익적 가치 실현을 통해 주민 갈등을 최소화하여 책임있는 건축행정을 이루고자 노력하였다. ○○시는 도·농 복합형 도시로 기반시설이 정비되지 않은 비도시지역이 대부분으로 마을 현황도로를 이용하여 건축허가를 득하는 사항이 대부분이며 퇴수관로 매설을 위한 사유지에 관로를 매설하는 사항에 대하여 사유재산권을 주장하는 민원이 빈번하므로 인허가시 허가 신청자가 아닌 제3자의 재산권 보호 또한 신중히 검토하여 개발사업으로 인한 인근의 피해가 없도록 하는 것이 허가권자로서 당연한 책임이며, 기반시설 계획에 따른 사용권한을 확인하는 사항도 당연한 행정책임이라고 할 것이다. 4) 이 사건 처분은 건축허과와 관련 개발행위(협의)에 따른 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조 및 제58조 개발행위허가기준 적합여부, 관련 사업계획 적정 여부를 검토하여 기반시설 설치계획의 미비사항을 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조 및 같은 법 시행령 제14조에 따라 보완요청하였으며, 기한 내 보완서류를 제출하지 않음에 따라 같은 법 시행령 제15조에 따라 반려처분한 것으로, 적법하고 정당한 행정처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [시행일:2012.7.1.] 제57조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제9조(개발행위허가신청서) 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2005.2.19, 2005.9.8> 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가·허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 【도로법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "도로"란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다. 2. "국도대체우회도로"란 특별자치도 또는 시(市)의 관할 구역을 지나가는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 설치하는 우회 구간의 도로를 말한다. 3. "국가지원지방도"란 지방도(地方道) 중 중요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(島嶼), 관광지 등 주요 교통유발시설 지역을 연결하며 고속국도와 일반국도로 이루어진 국가 기간도로망을 보조하는 도로(교통연결의 일관성을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시도ㆍ광역시도ㆍ시도ㆍ군도 또는 신설구간을 포함한다. 이하 같다)로서 대통령령으로 그 노선이 지정된 것을 말한다. 4. "도로의 부속물"이란 도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 도로 원표(元標), 이정표, 수선 담당 구역표, 도로 경계표와 도로표지 나. 도로의 방호(防護) 울타리, 가로수 또는 가로등으로서 도로 관리청이 설치한 것 다. 도로에 연접(連接)하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장과 이들 시설을 종합적으로 관리하는 도로관리사업소로서 도로 관리청이 설치한 것 라. 도로에 관한 정보 제공 장치, 기상 관측 장치 또는 긴급 연락시설로서 도로 관리청이 설치한 것 마. 그 밖에 대통령령으로 정한 것 5. "타공작물"이란 도로와 서로 그 효용을 함께 하는 제방, 언제(堰堤), 호안(護岸), 철도 또는 궤도용의 교량, 횡단도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공작물을 말한다. ② 제1항제1호의 도로에는 터널, 교량, 도선장(渡船場), 도로용 엘리베이터 및 도로와 일체가 되어 그 효용을 다하게 하는 시설이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 것과 도로의 부속물을 포함한다. ③ 제1항제3호에 따른 대통령령에는 그 노선번호, 노선명, 기점, 종점, 중요 경과지, 그 밖에 필요한 사항을 정하여야 한다. 제3조(사권의 제한) 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 것은 그러하지 아니하다. 제7조(준용) 제2조제1항제4호·제5호, 제3조부터 제5조까지, 제23조, 제29조부터 제34조까지, 제38조부터 제47조까지, 제57조부터 제59조까지, 제66조, 제67조, 제74조부터 제80조까지, 제82조부터 제86조까지 및 제90조부터 제100조까지의 규정은 제2조제1항제1호에 따른 도로 외의 도로로서 대통령령으로 정하는 도로에 준용한다. 제8조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음에 열거한 순위에 따른다. 1. 고속국도 2. 일반국도 3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道) 4. 지방도 5. 시도(市道) 6. 군도(郡道) 7. 구도(區道) 【도로법 시행령】 제7조(준용도로) 법 제7조에서 "대통령령으로 정하는 도로"란 법 제2조제1항제1호에 따른 도로 외의 도로(도시ㆍ군계획사업으로 설치된 도로는 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 중 법 제7조에 따라 준용하려는 도로의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 공고한 도로를 말한다. 이 경우 그 공고를 한 행정청이 해당 도로의 관리청이 된다. <개정 2012.4.10., 2012.11.27., 2013.3.23.> [전문개정 2009.12.14.] 제8조(도시ㆍ군계획사업에 의한 도로) 법 제7조에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시ㆍ군계획사업으로 설치된 도로에 관하여는 법 제2조제1항제4호ㆍ제5호, 제3조부터 제5조까지, 제23조ㆍ제26조, 제29조부터 제34조까지, 제35조, 제38조부터 제47조까지, 제57조부터 제59조까지, 제61조ㆍ제66조ㆍ제67조 및 제74조부터 제100조까지를 준용한다. 이 경우 그 도로의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 해당 도로의 관리청이 된다. <개정 2012.4.10., 2012.11.27.> [제목개정 2012.4.10.] 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2013. 9. 2. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-3번지 외 1필지 상 제1종 근린생활시설(소매점) 부지 조성 목적의 건축허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 2013. 9. 11. 이 사건 신청지의 개발행위허가기준의 기반시설 적정계획 검토 및 관련 퇴수로 연결계획이 현황도로 사유지상 관로를 연결함에 따라 이에 대한 토지사용권한을 증명하는 서류 보완 요청을 통보하였다. 다) 청구인은 2013. 9. 27.에 보완기한을 2013. 10. 30.까지로 하고, 2013. 10. 31.에 보완기한을 2013. 11. 20.까지로 하여 보완기한 연기를 요청하였고, 피청구인은 이를 모두 수리하였다. 라) 피청구인은 청구인에 대하여 2013. 11. 21. 보완서류 미제출을 이유로 하여 건축허가 신청에 대한 반려처분을 하였다. 마) 이 사건 신청지는 청구인 소유로, 용도지역은 계획관리지역, 지목은 과수원, 면적 1,234㎡이다. 2) 국토계획법 제56조제1항, 제57조제1항, 제58조제1항 등에 따르면, 건축물의 건축 등 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하고, 개발행위허가 신청 시 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하며, 개발행위허가권자는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우 등에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청지와 이 사건 사유지에 접한 현황도로와 같이 「도로법」 등의 적용을 받지 않는 사실상의 도로의 경우 국가나 지방자치단체가 그 도로의 포장, 하수도 설치, 유지보수공사 등을 시행하여 일반 공중의 교통에 공용한 때에는 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 보아 사실상 지배주체로서의 점유를 인정할 수 있는 것(대법원 1993. 9. 28. 선고, 92다17778판결 등)이고, 이 사건 현황도로는 수십 년 동안 공중이 통행에 이용하였고, 피청구인도 오래 전부터 이 현황도로에 상·하수도 시설을 하고 아스콘 포장 및 도로안내표시판 설치 등의 점유·관리를 하고 있으며, 일반 공중의 교통에 사실상 사용되어 왔으므로 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였거나 도로로서 사용승낙을 하였다고 해석되면 피청구인이 배수관 설치와 관련하여 토지소유자의 승낙을 요구하는 것은 부당하다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 이 사건의 경우 청구인의 주장과 같이 피청구인이 이 사건 현황도로에 하수도시설 설치, 도로 포장 등을 하였거나 이 사건 사유지의 토지소유자가 도로나 지하부분에 대한 피청구인의 점유를 용인하거나 일반인의 통행에 제공하는 등과 같은 사용수익권을 포기하는 등의 사정이 인정된다고 하더라도, 이는 이 사건 사유지의 도로로서의 기왕의 사용이나 하수관 매설에 대한 것일 뿐 앞으로 다른 사인에게 배수관 추가 설치를 위한 사용 동의까지 하겠다는 것으로 인정할 수 없고, 토지소유자가 적극적으로 청구인의 배수관 매설로 인한 이 사건 사유지 지하부분 사용을 거부하는 등 사용승낙을 하지 않을 수도 있는 것이어서 피청구인이 국토계획법 제58조제1항 규정에 따른 배수로 설치를 위한 토지 사용권한 증명서류 등 보완서류를 요구할 수 있다 할 것이고, 이러한 보완서류 미제출을 사유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하지 않다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.