건축허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 7. 4. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지(잡, 281,271㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 소재한 전력공급시설(○○발전소)에 연료전지동(철골구조, 지상 3층, 건축면적 384.75㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 증축하는 내용의 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 2015. 7. 16. 청구인에게 ‘청구인과 지역주민들 간에 원만한 합의가 이루어진 후에 재추진하는 것이 바람직하다’는 사유로 건축허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2001. 4. 2. 「전력산업구조개편촉진에 관한 법률」에 따라 한국전력공사로부터 분리 발족한 6개 회사 중 하나로, 전력자원의 개발, 발전 및 이와 관련되는 사업 등을 목적으로 출범한 발전 전문 법인으로서 영흥, 삼천포, ○○에 화력본부를, 영동과 여수에는 화력발전처를 두어 우리나라 전체 전기 공급량의 10% 이상을 안정적으로 공급하고 있는 시장형 에너지 공기업이다. 특히 이 사건 ○○화력본부의 경우 기존의 화석연료가 아닌 청정연료인 LNG를 사용하는 복합화력 발전 방식을 채택하여 ○○시 수요 전력과 난방열의 85%와 100%를 공급하고 있다. 2) 청구인은 이미 이 사건 신청지 바로 옆 토지 위에 별도의 건조물 건축 없이 2006년 1단계 연료전지 1기를, 2007년 2단계로 연료전지 7기를 각 설치하여 운용해 오다가 3단계 연료전지 사업 시행을 위해 지상 3층의 앞뒤가 트여 있는 철골건조물을 설치한 후 2층(6기)과 3층(7기)에 13기의 연료전지를 얹어 놓기 위해 이 사건 건축허가신청을 했던 것이다. 따라서, 이 사건 건축허가신청은 정부방침인 신에너지 사업의 추진 및 분산형 전원 확대와 관련된 연료전지의 효율적 설치를 위한 건조물 건축을 위한 것일 뿐, ○○복합화력발전소 대체건설사업과는 무관하다. 3) 법원은 처분의 이유를 제시하는 정도에 대하여 “당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시할 것”을 요구하고 있는데(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912), 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 주민 동의의 결여만을 그 이유로 들고 있는바, 이는 그 근거를 제시하지 않고, 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유도 제시하지 않았다고 보아야 할 것이다. 또한, 절차상 하자를 독립한 행정처분 취소사유로 보고 있는 판례(대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결 등 다수)에 따라 위 절차상 하자만으로도 이 사건 처분은 취소되어야 타당하다. 4) 상기한 바와 같이 이 사건 처분서에 이 사건 건축허가신청의 대상(발전소나 발전시설물이 아닌 3층 건조물)을 오해할 수 있는 용어(○○복합발전소 건설, ○○복합화력발전소 대체건설사업)가 사용된 점, 「건축법」 제11조제1항의 건축허가의 법적 성질에 대해서는 기속행위로 보는 것이 통설·판례의 태도이고, 이 사건은 같은 법 제11조제4항각호 어디에도 해당하지 않는 점, 단지 건축허가신청자가 시장형 에너지 공기업이라는 이유만으로 일반인과 차별하여 주민동의를 요구하는 것은 평등원칙에 반하는 점, 연료전지는 친환경 에너지원으로서 국가가 미래의 전력원으로 권장하고 있는 점 등을 종합하면, 주민의 사전 동의를 득하지 않았다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 법상 근거 없이 청구인의 권리를 제한하는 위법·부당한 처분이다. 5) 이 사건 건조물은 이른바 지역주민들이 지난 20년간 받았다고 주장하는 분진 등의 피해(기존 화력발전소로 인하여 분진 등 피해를 받았다는 주장이며, ○○발전시설의 외부에 노출되어 있는 굴뚝은 8개이다.)와는 무관하며, 이 사건 건조물은 높이 14m의 철골 건조물로서 이로 인해 그 부지와 350m 이상 떨어진 곳(도보 6분, 자전거 2분)에 주거하는 주민의 조망권 피해가 발생한다는 것도 상식적으로 납득이 가지 않으며, 그 지역 거주 주민들에게 애초 조망권이 인정될 수 있는지도 의문이다. 또한, 청구인이 조사해 본 바에 따르면, 청구인의 발전시설 주변지역 건물들의 대부분(약 98% 이상)은 2000년 이후에 신축 내지 증축되었으므로, 그 거주민들은 적어도 그 이후에 이 지역에 들어 살고 있다는 결과가 되는데, 해당 발전시설은 1989. 11. 10.에 모회사인 한국전력공사에 의해 부지확보 및 건축이 개시되었는바, 발전소 시설로 인해 인근 주민들이 20년간 피해를 보고 있다는 주장은 억지에 불과하다. 6) 연료전지에서 분진은 전혀 발생하지 않으며, 배기가스 관련 이산화질소 내지 이산화황 등은 「대기환경보전법 시행규칙」 제15조 [별표8] 소정의 대기오염물질의 배출허용기준에 비추어 0.1% 이하의 매우 미미한 수준이므로 분진 피해가 예상된다는 주장은 어불성설이며, 연료전지의 경우 소음 역시 거의 발생하지 않을 뿐더러 지역주민이 거주하는 곳과의 이격 거리도 상당하므로, 연료전지의 작동소리는 들리지 조차 않는다. 또한 청구인은 종래 가동해 온 복합화력발전시설과 관련하여 유해물질(대기, 수질) 배출 농도의 법적 기준을 준수하여 왔고, 지금껏 단 한 번도 이와 관련한 법적·행정적 제재를 받은 사실이 없다. 7) 청구인은 2014. 3. 28. 지자체, 주민대표, 시의원 등이 참석한 가운데 ○○동 주민센터에서 환경조사 결과에 대한 발표를 한 이래, 약 20여회의 주민견학활동 등을 통해 기존 ○○복합화력발전소에 의한 지역주민의 환경권 관련 피해가 실제상 거의 존재하지 않음을 계속 홍보해 왔으며, 앞으로도 이와 같은 주민 설득 작업을 계속 실행해 나갈 계획이다. 한편, 민원 이유의 실제 내용을 보면, 이 사건 건축허가신청을 ○○복합화력발전소 대체건설사업으로 오해하고 있고, 친환경 분산형 전력원(연료전지가 그러한 사업임)을 사용해야 한다고 주장하고 있는데, 이는 실질 민원인은 이 사건 건축허가를 반대하지 않는다는 방증이므로, 피청구인은 과연 몇 %의 주민들이 어떤 이유로 이 사건 건축허가를 반대하는지를 구체적으로 명확하게 밝혀야 할 것이다. 8) 청구인은 2013. 8. 29. 피청구인에게 ○○발전소의 발전시설과는 무관한 업무동 사옥의 증축을 위한 건축허가 신청을 하였다가, 피청구인이 민원을 이유로 반려될 것이라며 취하해 달라고 종용하여, 이를 취하한 사실은 있지만, 이는 이 사건 심판청구의 대상과는 무관하므로, 업무동 사옥 증축허가신청 취하와 이 사건 건축허가신청을 연관 짓는 것은 부당결부금지 원칙에 반하며, 청구인이 제시했던 ‘강당 및 구내식당 개방’ 등은 업무동 증축을 전제로 했던 것이어서 현재로서는 더 이상 추진이 어려운 상황이다. 또한, ○○화력본부 내에는 TMS(TeleMetering System의 약자로 굴뚝에서 배출되는 대기오염물질을 상시 측정하고 그 측정치를 한국환경공단으로 실시간 전송하는 시스템)가 현재 가동 중이며, 청구인은 2015. 6. 이래 피청구인의 요구에 따라 대기환경전광판 설치를 추진해 왔는바, 오히려 피청구인의 장기간(2015. 6. 30. ~ 8. 18.)에 걸친 접수보류로 인해 청구인의 인허가대행 건축사무소가 그 신고업무를 중도 포기한 사실이 있으며, 또한, ○○시 도시계획에 의해 설치장소 이전이 불가피한 관계로 현재 공사시간 및 설치장소 변경이 검토되고 있는 중이다. 9) 결국 이 사건 처분은 절차상·내용상 하자를 지닌 위법·부당한 처분으로서 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) ○○발전소는 도로를 사이에 두고 약 3,400세대 7,400여명의 주민이 거주하는 단독주택지에 인접하여 있는 920MW 용량의 발전시설로 6만 5천평의 대지에 50여개 동의 건축물과 수십 미터의 굴뚝 10여개에서 나오는 연기를 보면서 거주하고 있는 주민들은 물리적인 수치 이전에 항상 환경피해에 대한 정신적 스트레스를 받고 있고, 1993. 9. 발전소 건축물 사용승인 이후부터 현재까지 20년 동안 피해를 보았다는 집단민원이 계속되고 있으며, 청구인도 발전소 시설 증축을 주민들과 협의 후 진행하기로 약속하였으므로, 인근 주민들에게 내용을 설명하고 동의를 구해야 할 것이다. 2) 청구인은 그동안 주민들의 요구에 몇 차례 만남을 가진 것 이외에 주민들의 환경 등 피해에 대하여 주민들이 확인할 수 있는 대기 측정시설 등 어떤 시설도 설치한 것이 없는데도, 시설을 계속 확장하려는 것 자체가 이 사건 반려처분의 근거와 상당한 이유에 해당된다. 3) 청구인이 이 사건 건축을 통해 달성하려는 이익보다 주민들이 입을 정신적 피해가 더 커 보이므로 이 사건 처분은 적법하다. 4) 청구인은 2013. 8. 29. 업무동 사옥의 증축을 위한 건축허가 신청을 하였다가 ‘지역 주민의 민원을 고려하여 주민과 협의 후 사업 추진 예정’을 사유로 취하한 사실이 있는데, 이는 청구인도 지역 주민들의 불편을 인지하고 그 불편을 해소하고자 하는 의지가 있었음을 나타내는 것이다. 그런데도, 청구인은 지역주민과의 상생 방안으로 제시한 공간 제공 및 주차장 개방을 이행하지 않고 주민과의 약속을 저버리는 등 민원 해소를 위한 실천이 없었다. 5) 이 사건 발전소는 가동된 약 22년 동안 눈에는 자극이 없으나 기관지염, 폐기종, 폐렴, 폐암 등을 유발할 수 있는 유해 가스 중의 하나인 질소산화물(NOx)을 배출하여 왔고, 특히 인체의 호흡기에 나쁜 영향을 주는 가장 해로운 환경오염 물질인 이산화질소(NO2)를 장기간 배출하여 왔다. 6) 청구인은 주택단지 주민들과 상생하기 위하여 공공시설(문화센터) 건설을 찬성한다는 취지의 ‘주택단지 주민 의견수렴 서명지’를 작성하여 주민대표에게 찬성서명을 받아 줄 것을 요청하였고, 수차례 간담회·협의회를 진행한 사실이 있는데, 이는 청구인이 인근 주민들이 20여년 동안 환경 피해와 재산상 피해를 본 것을 인정한 것이라고 간주할 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ③제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 나. 판단 1) 인정사실 건축허가신청서, 이 사건 처분서, 부동산종합증명서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 7. 4. 피청구인에게 이 사건 신청지(잡, 281,271㎡)에 소재한 전력공급시설(○○발전소)에 연료전지동(철골구조, 지상 3층, 건축면적 384.75㎡)을 증축하는 내용의 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 2015. 7. 16. 청구인에게 “○○복합발전소 건설(증축 포함)은 지역주민의 동의가 선행되어야 할 사업인데 대부분의 주민들이 20년 동안 분진, 소음, 조망권 피해가 있어 발전소 건설에 반대하고 있는 실정이다. 따라서 ○○복합발전소 친환경 대체설비 건설은 청구인과 지역주민들 간에 원만한 합의가 이루어진 후에 재추진하는 것이 바람직하다”는 사유로 건축허가신청 반려처분을 하였다. 나) 이 사건 신청지는 ○○로(대로3류)를 사이에 두고 단독주택지(약 250세대)와 맞닿아 있으며, ○○발전소의 건물면적은 35,000.4㎡, 연면적은 57,255.92㎡이다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제3항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하는데, 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 한편, 「건축법」 제11조제4항에 따르면, 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우, 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 한 이 사건 처분은 법적 근거가 없고, 그 이유 또한 불명확하므로 위법·부당하다고 주장하여 살펴본다. 가) 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결). 나) 이 사건에 관하여 보면, 「건축법」 등 관계 법규 어디에도 건축허가 요건으로 이 사건 반려처분사유의 ‘주민들과의 합의’가 규정되어 있지 아니한 점, 이 사건 처분서만으로는 이 사건 건축물의 건축 및 연료전지의 가동으로 인하여 인근 주민들에게 어떠한 환경상 침해가 얼마나 발생할지 또는 달리 이 사건 처분을 정당화할 만한 ‘중대한 공익상의 필요’가 무엇인지 알 수 없다고 보이는 점 등을 종합하면, 피청구인이 제시한 이 사건 반려처분사유는 부당하다 할 것이다. 다) 따라서, 피청구인이 허가권자로서 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되는지 또는 건축허가 시 예상되는 중대한 공익상 침해가 무엇인지 구체적으로 적시하여 거부처분을 할 수 있음은 별론으로 하고, 단순히 청구인과 주민들 간 이 사건 건축에 대한 합의가 이루어지지 않았다는 사유만으로 피청구인이 한 이 사건 반려처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.