게임산업법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○로○○번길 ○○, ○○○호에서“○○○○”(이하‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 청소년게임제공업을 하는 자로서, 2017. 6. 27. 이 사건 업소 안에서 크레인 게임기 내에 소비자 판매가격(인터넷 최저가격) 5,000원이 넘는 인형을 경품으로 제공하여「게임산업진흥에 관한 법률」제28조제3호 및 같은 법 시행령 제16조의2에 따른 경품의 지급기준을 위반한 사실이 적발되어, 피청구인은 2017. 11. 13. 청구인에게 영업정지 30일 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 [게임물 관련사업자는 소비자판매가격이 5천원이 넘는 것을 경품 등으로 제공하여 사행성을 조장하여서는 아니 됨에도 불구하고, 청구인이 2017. 1. 15. 부터 2017. 6. 13.까지 사이에 ○○○시 소재 ○○○○에서 크레인 게임기 내에 7,700원 상당의 ○○○○○ ○○○ 봉제인형 25cm를 경품으로 넣어놓고 손님들이 이를 뽑아갈 수 있도록 제공하는 방법으로 사행성을 조장하였다]는 혐의로 적발되어 의정부지방법원 2017고약○○○○○ 사건에서 벌금 50만원에 처한다는 약식명령이 발령되었고, 이에 대하여 정식재판을 청구하여 현재 같은 법원 2017고정○○○○ 사건으로 공판계속 중에 있다. 피청구인은 위와 같은 혐의사실의 인정을 전제로, 2017. 7.경 청구인에 대하여 영업정지 30일의 행정처분을 시행할 것을 예고한 바 있고, 2017. 11. 13. 이 사건 처분을 발령하였다. 청구인은 위 처분을 2017. 11. 15. 고지 받아 알게 되었다. 2) 피청구인의 영업정지 처분 피청구인은 게임산업진흥에관한법률[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]제28조제3항(게임물 관련 사업자 준수사항), 동법 시행령 제16조의2제2호(경품의 종류 등), 동법 시행규칙 제26조제l항(행정처분의 기준)을 근거로 제시하면서, 청구인이 ○○○시에서 운영하는 ○○○○에 대하여 2017. 11. 25.부터 2017. 12. 24.까지 총 30일간의 영업정지를 명하는 처분을 발령하였다. 3) 이 사건 영업정지 처분의 위법, 부당성 가) 이 사건 영업정지 처분의 전제가 된 혐의사실 자체를 인정하기 어렵다. 청구인은 본건 혐의사실과 관련하여, ①청구인이 경품으로 제공한 ○○○○○ ○○○ 봉제인형 25㎝가 게임산업진홍에관한법률 시행령에서 규정한 소비자 판매가격 5천원 기준에 저촉된다고 단정할 수 없고, ②청구인이 싼 도매가격에 여러 종류의 인형들을 다량으로 구매하여 오다 보니 해당 인형이 5천원 기준에 위배되는 점을 인지하지 못하였으며, ③청구인이 해당 인형을 공급받아 경품으로 제공한 것도 2017. 5.경부터인바, 본건 혐의사실의 성립을 그대로 인정하기 어렵다. 본건과 관련하여 수사기관에서는 해당 인형의 인터넷 최저판매가격이 7,700원이라는 전제 하에 소비자 판매가격이 7,700원으로서, 청구인이 게임산업진흥에관한법률 시행령의 5,000원 기준을 초과하여 경품을 제공한 것이라고 판단하고 있다. 그러나 실제로 해탕 인형의 인터넷 판매가격을 확인해보면, 3,580원, 3,900원, 4,000원, 4,400원에까지 거래되고 있는 것을 알 수 있는바(첨부 1. ○○○○○ ○○○ 봉제인형 25cm 검색결과 참조), 그 소비자 판매가격이 7,700원이라고 단정할 수 없다. 실제로 청구인은 이러한 쟁점과 관련하여 해당 형사사건에서 관련 인터넷 판매업체에 대한 사실조회 촉탁을 신청하기로 하여 그에 대한 증거조사가 예정 중에 있다. 또한 청구인은 인형뽑기방의 운영을 위하여 여러 경품을 일괄적으로 도매하여 오다보니, 개개의 인형경품 중에 5,000원 가액을 상회하는 것이 있는지에 대하여 명확히 인지하지 못한 측면이 있다. 따라서 본건 혐의사실에 대한 범의의 존재를 단정하기도 어렵다. 이러한 사정들을 고려할 때, 이 사건 영업정지 처분은 그 전제가 되는 청구인의 게임산업진흥법 위반행위가 충분히 입증되지 못한 상태에서 발령된 것으로서 위법하다 할 것이다. 나) 이 사건 영업정지처분의 부당성 설령 청구인에게 게임산업진흥법 위반혐의가 인정된다 하더라도 피청구인의 이 사건 영업정지 처분은 후술하는 바와 같은 점에서 재량권을 일탈, 남용하여 행한 부당한 처분이라 할 것이다. (1) 게임산업진홍법 시행규칙상 영업정지 기준에 관한 의견 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270923"></img> 게임산업진흥법 시행규칙상 영업정지 등 행정처분 기준을 규정한 별표 5를 보면, 아래와 같이 게임산업진흥에관한법률 제28조제3호에 따른 경품 제공 기준 위반의 경우 처분의 최하한이 영업정지 30일로 규정되어 있기는 하다. <별표 5 참조> 그러나 이와 같은 행정규칙의 경우 업무처리지침 내지 법령의 해석적용에 관한 기준으로서 법규로서의 대외적 구속력이 있다고 볼 수는 없으므로, 개별적 사안의 구체적 성격에 따라 위 행정규칙상 기준 이하의 처분도 얼마든지 가능하다 할 것이다. 판례도“상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 행정규칙, 규정은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다 할 것이다”고 판시하여 같은 입장이다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결 등 참조). 본 건에 있어 위 시행규칙의 경우에도 그 규정의 내용이나 성질 등에 비추어 볼 때 행정처분의 발령 기준과 관련하여 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 법원이나 일반국민을 기속하는 효력은 없으므로, 위 시행규칙상 기준에 부합한다고 하여 바로 각각의 영업정지 처분이 적법하게 되는 것은 아니고, 그 처분의 적법 여부는 관계 법령의 규정 내용과 취지 및 공익상의 필요 여부 등에 따라 별도로 판단되어야 한다. 본 건의 경우, 이러한 위 시행규칙의 성격 및 위 당사자에 관한 후술하는 참작사유에 비추어 볼 때, 예정된 영업정지 30일의 처분은 지나치게 무거워 적정하지 않다 할 것이다. (2) 청구인의 건강상태 청구인은 현재 암 투병 중에 있고, 그 월수입도 매우 경미한 편이다. (3) 청구인에게는 동종 전력이 없다. 청구인에게는 이 사건 이전에 게임산업진흥에관한법률에 저촉되는 위법행위를 행한 동종전력이 존재하지 않을 뿐 아니라 일체의 범죄전력이 존재하지 않는다. (4) 본건의 법위반 정도가 매우 경미한 편이다. 청구인이 적발된 것은 단 l종류의 인형경품으로서, 그 법위반의 정도가 현저히 경미하다. 또한 청구인이 해당 인형을 공급받은 것은 2017. 5.경부터로서, 불과 l개월 만에 단속되었다. 본건 혐의사실에 의하더라도 그 영업기간은 불과 2017. 1.경부터 6개월이 채 안 된 기간이다. 게임산업진흥법에서 일정 금액 이상의 경품제공을 금지하는 취지는 결국 지나친 가액의 경품 제공이 또 다른 사행성 행위 및 사회적 풍속을 조장하기 때문에 이를 규제하고자 함에 있다. 그런데 청구인의 법위반 정도를 감안할 때, 위 법률에서 금지, 예방하고자 하는 사회적 위험성이 전혀 구체적으로 현실화된 바가 없다 할 것이다. 또한 본건 혐의사실에 의하더라도 청구인이 경품으로 제공한 해당 인형의 소비자 판매가격과 기준가액 5,000원 간에는 큰 가액상의 차이가 있지도 않다. (5) 관련법령상 5,000원의 경풍기준가액에 관하여는 업계의 현실을 반영하지 못한 과소한 금액으로서 이를 상향조정해야 한다는 비판론이 대두되고 있다. 첨부한 보도자료 내용과 같이, 게임산업진흥에관한법령에서 경품기준 가액을 5,000원으로 정하고 있는 것은 과거 10년 전의 기준가액을 갖고 그동안의 사회변동을 전혀 반영하지 않고 있어 현실과 매우 동떨어져 있다는 지적이 있다. 오히려 거래계에서는 현재의 불가 등 변동된 사정을 고려하여 관련법령상 기준가액을 상향조정하도록 개정되어야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 이와 같이 변화한 시대상을 반영할 때, 5,000원 기준가액을 조금 초과하였다 하더라도 그것이 곧장 사행성을 조장한다고 보기도 어렵다. (6) 예정된 30일의 영업정지처분이 단행될 경우 청구인이 입게 되는 피해가 매우 크다. 예정된 30일의 영업정지처분이 그대로 내려져 확정될 경우, 청구인으로서는 인형뽑기방의 운영을 영업정지기간 동안 중단할 수밖에 없는데, 이 경우 30일간의 매출이 통째로 사라지게 됨은 물론이고, 영업정지 기간 동안의 운영단절로 인하여 기존의 단골 고객이 끊어질 우려가 상당하여 영업정지 종료 후의 재영업에 있어서도 상당한 후유증이 우려된다. 그리고 영업정지 기간 중에도 매장 임대료 등 고정 경상비용의 지출을 막을 길이 없어 이중의 손해를 피할 수가 없다. 또한 현재 청구인은 기존 채무액만 하더라도 1억원 가까이 채무부담을 하고 있다. 본 건의 경우, 상술한 것처럼 법위반의 정도도 경미하고, 과거 동종전력도 없으며, 관련 형사사건에 관한 정식재판청구 절차도 예정 중인 상황인바, 이런 가운데 예정된 30일의 영업정지 처분이 단행된다면, 청구인으로서는 회복하기 어려운 중대한 손해를 입게 될 위험이 상당한바, 이에 대한 재고를 부탁드린다. 4) 결 론 청구인의 대리인은 귀 위원회께서 이상의 사정을 두루 살피시어 이 사건 영업정지 처분을 취소하여 주실 것을 요청 드린다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인 ○○○이 운영하는 청소년게임제공업(○○○○)가 2017년 6월 27일 ○○○경찰서에 관련법률 위반으로 적발 되어 ○○행정복지센터로 행정처분 의뢰 공문이 송달되었다. 이에 근거하여 2017년 6월 30일 사전통지 및 의견제출서를 송부하였고 2017년 7월 13일에 의견서를 청구인으로부터 받았다. 의견제출서 제출 이후 2017년 11월 13일에 관련법률 위반을 이유로 한 영업정지 처분을 하였다. 2) 처분의 적법·타당성 가) 청구요지 청구인은 게임산업진흥에 관한 법률 시행령 제16조의2 경품의 소비자판매 가격의 판단기준이 너무 자의적이며 다른 인터넷 소매점의 소비자판매가가 5,000원 이하로 판매되고 있다는 점을 들어 행정처분이 부당함을 주장하고 있다. 나) 본안에 대한 답변 청구인의 혐의사실 자체를 인정하기 어렵다는 주장은 경품류의 소비자 가격은 행위 당시 경품의 가격을 기준으로 하여야 하며 ○○○경찰서에 전화를 하여 단속당시에 가격기준을 문의한 결과 인터넷 최저가격을 기준으로 위반여부를 판단하였다고 하여 행정처분의뢰 당시의 인터넷포털사이트를 검색하여 최저가격을 확인 하였고 최저가격이 5,000원 이하의 가격을 찾을 수가 없었으며 또한 청구인은 도매가격으로 다량 구매하여 위반여부를 인지하지 못했다는 주장은 게임제공업자로서는 관련 법령을 위반하지 않을 주의의무가 있음에도 인지하지 못 한 것을 감안하여 행정처분을 하였다. 게임산업진흥법 시행규칙상 영업정지 기준에 관한의견에 대해 행정청 내부의 사무처리 준칙이고 해당 업무를 수행함에 있어 일정한 기준을 만들어 불합리한 행정처분을 지양하고자 제정한 것이며 대외적 구속력이 없는 규칙이더라도 정당한 이유가 없음에도 기준 이하의 처분은 할 수 없다. 또한 피청구인의 영업정지 처분이 재량권의 일탈과 남용하여 부당한 처분이라는 주장은 이유가 없다. 피청구인이 직접 위반행위를 적발한 것이 아니며 ○○○경찰서 수사과의 단속을 통하여 적발된 것으로 수사기관의 처분에 따라 청구인의 위법행위는 객관적으로 확인된 것이다. 행정처분은 위반사실에 대한 충분한 검토와 관련법령에 근거하여 행하여지며 판단과정에서 사법기관의 결정 또한 중요한 자료에 해당된다. 일반 소매상점에서의 판매가격에 대한 판단과 의정부지방법원의 약식명령 확정 등 위반행위에 대한 종합적 판단을 거쳐 행정처분이 내려진 것 이다. 그 밖의 청구인이 주장하는 사유는 본 행정처분 여부를 판단함에 있어 반드시 참작하여야 하는 것은 아닙니다. 따라서 청구인의 주장 타당성이 없다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【게임산업진흥에 관한 법률】 제28조(게임물 관련사업자의 준수사항) 게임물 관련사업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 3. 경품 등을 제공하여 사행성을 조장하지 아니할 것. 다만, 청소년게임제공업의 전체이용가 게임물에 대하여 대통령령이 정하는 경품의 종류(완구류 및 문구류 등. 다만, 현금, 상품 권 및 유가증권은 제외한다)·지급기준·제공방법 등에 의한 경우에는 그러하지 아니하다. 제35조(허가취소 등) ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제26조의 규정에 의하여 게임제공업ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 허가를 받거나 등록 또는 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 허가ㆍ등록취소 또는 영업폐쇄를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 허가ㆍ등록취소 또는 영업폐쇄를 명하여야 한다. 1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 등록 또는 신고를 한 때 2. 영업정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때 3. 제26조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 허가·등록기준을 갖추지 아니한 때 4. 제26조제4항의 규정에 의한 변경허가를 받지 아니하거나 변경등록·변경신고를 하지 아니한 때 5. 제28조의 규정에 따른 준수사항을 위반한 때 6. 제1항제4호 및 제5호에 해당한 때 ④ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 행정처분의 세부기준은 그 위반행위의 유형과 위반의 정도 등을 고려하여 문화체육관광부령으로 정한다. 【게임산업진흥에 관한 법률 시행령】 제16조의2(경품의 종류 등) 법 제28조제3호 단서에 따라 제공할 수 있는 경품의 종류와 그 지급기준 및 방법은 다음과 같다. 1. 경품의 종류 가. 완구류 및 문구류 나. 문화상품류 및 스포츠용품류. 다만, 「청소년 보호법」 제2조에 따른 청소년유해매체물, 청소년유해약물 및 청소년유해물건을 제외한다. 2. 경품의 지급기준 지급되는 경품은 소비자판매가격(일반 소매상점에서의 판매가격을 말한다) 5천원 이내의 것으로 한다. 3. 경품의 제공방법 등급분류 시 심의된 게임물의 경품지급장치를 통해서만 제공하여야 하며, 영업소관계자 등이 경품을 직접 제공하여서는 아니된다. 【게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙】 제26조(행정처분의 기준 등) ① 법 제35조제4항에 따른 행정처분의 기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270921"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분 의뢰, 사건처리결과 통지, 게임산업 등록(신고)대장, 처분사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 1. 9.부터 ○○○시 ○○로○○번길 ○○, ○○○호의 영업장에서“○○○○”(영업소 면적 38.44㎡)이라는 상호로 청소년게임제공업을 하는 자로서, 이 사건 업소에서 크레인 게임기 내에 소비자 판매가격(인터넷 최저가격)이 5,000원이 넘는 인형(○○○○○ ○○○ 봉제인형 25㎝)을 경품으로 제공하여 게임물관련사업자의 준수사항을 위반한 사실이 ○○○경찰에 의해 적발되었다. 나) 피청구인은 2017. 6. 27. ○○○경찰서장으로부터「게임산업진흥에 관한 법률」(이하‘게임산업법’이라 한다)위반 업소 수사결과 통지를 받고, 게임제공업자의 준수의무 위반을 이유로 2017. 6. 30. 청구인에게 처분 사전통지 및 의견제출 통지를 한 후, 게임산업법 제28조제3호 및 같은 법 시행령 제16조의2, 같은 법 시행규칙 제26조제1항에 근거하여 2017. 11. 13. 이 사건 처분(영업정지 기간 : 2017. 11. 25. ~ 2017. 12. 24.까지)을 하였다. 다) 의정부지방검찰청은 청구인의 이 사건 게임산업법 위반행위에 대하여 벌금 50만원에 구약식 기소(2017형제36538)하였고, 의정부지방법원은 청구인에게 벌금 50만원의 약식명령을 선고하였으나 청구인이 2017. 9. 13. 정식재판을 청구하여(의정부지방법원 2017고정1896) 현재 재판이 진행 중이다. 2) 게임산업법 제28조제3호에 따르면 게임물 관련사업자의 준수사항으로 경품 등을 제공하여 사행성을 조장하지 아니하여야 하며, 다만 청소년게임제공업의 전체이용가 게임물에 대하여 대통령령이 정하는 경품의 종류·지급기준·제공방법 등에 의한 경우를 예외적으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제16조의2에서는 경품의 지급기준으로 지급되는 경품은 소비자판매가격(일반 소매상점에서의 판매가격을 말한다)5천원 이내의 것으로 정하고 있다. 또한 같은 법 제35조제2항제5호에 따르면 이를 위반한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 영업폐쇄를 명할 수 있다. 같은 법 시행령 제26조에 따른 별표5 개별기준에 의하면 1차 위반의 경우 영업정지 1개월에 해당하며, 게임산업법 시행규칙 제26조제1항 [별표5] 1.바.(1)에 따라 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우에는 그 처분기준의 2분의 1의 범위 안에서 감경하여 처분할 수 있다. 3) 청구인은 경품으로 제공한 ○○○○○ ○○○ 봉제인형 25㎝의 인터넷 판매가격을 보면 해당 인형이 게임산업법 시행령에서 규정한 소비자 판매가격 5,000원 기준에 저촉된다고 단정할 수 없고, 싼 도매가격으로 다량의 인형들을 구매하다 보니 5,000원 기준에 위배되는 점을 인지하지 못하였다는 점 등을 들어 이 사건 처분이 청구인의 게임산업법 위반행위가 충분히 입증되지 못한 상태에서 발령된 것으로서 위법하다고 주장한다. 그러나 경찰 및 검찰의 수사결과 해당 인형의 인터넷 최저 소비자판매가격은 5,000원이 넘어 청구인이 게임산업법을 위반했다는 사실이 인정되었으며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 재재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의·과실이 없더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결, 서울행정법원 2013. 5. 3. 선고 2012구단28141 판결 참조), 청구인에게 정당한 사유가 있다고 인정할 아무런 증거가 없는 점 등을 감안할 때, 청구인이 게임물 관련 사업자의 사행성 조장을 방지를 위하여 이 사건 처분의 근거 법령에서 규정하고 있는 객관적인 경품의 지급기준을 위반한 사실이 인정된다고 할 것이므로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 다만, 청구인에게 이 사건 위반행위 이외의 동종 전력이 없는 점, 이 사건 처분으로 인해 경제적으로 상당한 어려움이 예상되는 점, 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의로 인정될 소지가 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분은 다소 과중하다고 인정되므로 영업정지 30일 처분을 영업정지 15일 처분으로 변경하는 것이 타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 이하‘게임산업진흥법’이라 한다.