경계선 관통대지 재심사청구 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 OO시 OO동 00-a번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자들로, 2022. 3. 2. 피청구인에게 이 사건 토지의 개발제한구역 해제를 요구하는 민원(이하 ‘이 사건 민원’이라 한다)을 제출하였다. 이에 피청구인은 2022. 3. 10. 청구인들에게 이 사건 토지는 개발제한구역 해제의 대상이 아니라는 회신(이하 ‘이 사건 민원회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지를 개발제한구역 해제대상에서 제외하는 것은 개발제한구역 제도의 취지와 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)의 문언에 반하는 것인 점, 개발제한구역 지정 유지시의 공익에 비하여 청구인들의 재산권을 중대하게 침해하는 점, 특히, 피청구인의 유인에 의하여 이루어진 토지분할을 이유로 이 사건 토지를 개발제한구역으로 유지하는 것은 청구인들의 신뢰이익을 중대하게 침해하는 것인 점, 피청구인의 과거 거부 당시 경계선 관통대지의 요건을 개발제한구역 지정 또는 해제 당시라고만 규정하여 시기만을 정하고 있었던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 민원회신은 위법·부당하다고 할 것이다. 2) 개발제한구역의 해제로 인한 경계선 관통대지 발생 2006. 3. 24.경 이 사건 토지 일대 54,000평 상당의 토지가 OO지구라는 그린벨트 취락지역으로 지정되면서 개발제한구역이 해제되며, 개발제한구역 경계선이 OO시 OO동 00-b번지를 관통하게 되었다. 3) 피청구인의 용도변경 명령 및 청구인들의 이행 피청구인은 2006. 8.경 청구인들에게 위와 같이 개발 해제된 제1종 일반주거지역 내 축사 건축물 소유자는 창고로 용도변경하여 적법한 건축물로 양성화하여야 하고, 이행이 완료될 때까지 연 2회 이행강제금이 부과될 수 있다는 공문을 발송하였다. 이에 청구인들은 어쩔 수 없이 OO동 2필지의 축사를 창고로 용도 변경하기 위하여 2007. 4. 3. OO동 00-b번지 토지 중 00㎡ 부분을 이 사건 토지로 분할하고, 위 축사를 창고로 용도변경 등을 하여 피청구인의 명령을 이행하였다. 4) 경계선 관통대지 개발제한구역 해제공고 피청구인은 2011. 6.경 OO동 00-b번지 토지 일대 경계선 관통대지 등에 관하여 개발제한구역을 해제하는 내용의 도시관리계획 변경 공고를 하였고, 이러한 계획이 원활히 수행되도록 과업지시서를 작성하였다. 5) 피청구인의 2012., 2017. 개발제한구역 해제신청 거절 이 사건 토지는 위 도시관리계획 변경 공고에 따른 개발제한구역 해제 대상에 포함되지 않았고, 이에 따라 청구인들은 피청구인에게 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제하여 줄 것을 신청하였지만, 2012. 7.경 피청구인은 이 사건 토지가 2007. 4. 3. 분할되었음을 이유로 경계선 관통대지의 해제기준에 해당하지 않는다는 이유를 거부하였다. 또한 피청구인은 2016. 7.경 개발제한구역해제 및 지구단위계획수립을 하고, 이에 따른 과업지시서를 작성하였지만, 이 사건 토지를 개발제한구역해제 대상에 포함시키지 않았고, 청구인들은 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제하여 줄 것을 신청하였지만, 피청구인은 2017. 5. 31. 2007년과 같은 사유로 거절하였다. 6) 이 사건 토지와 유사 토지들에 대한 개발제한구역 해제 청구인들과 달리 경계선 관통대지 등에 해당하고, 개발제한구역에서 해제된 제1종 일반주거지역 내 축사 건축물을 소유하고 있음에도 불구하고 창고로 용도변경을 하지 않으면서 피청구인의 지시를 따르지 않은 자들은 경계선 관통대지의 요건을 유지하여 개발제한구역에서 해제되게 되었다. 7) 이 사건 토지를 제외한 개발제한구역의 해제 경기도지사는 OO도시관리계획(개발제한구역) 결정(변경) 및 지형도면 고시를 통하여 OO시 전역의 경계선 관통대지 22필지를 개발제한구역에서 해제하였고, 피청구인은 최근 □□동 일원 단절토지들에 대하여 개발제한구역 해제를 입안하였지만, 이 사건 토지를 그 대상에서 제외하였다. 8) 피청구인의 이 사건 민원회신 청구인들은 이 사건 토지가 개발제한구역 해제 당시부터 대지의 면적이 1,000㎡ 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되어 있는 경계선 관통대지에 해당하므로, 피청구인에게 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제해 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 ‘「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침」 3-2-4.(1) 경계선 관통대지의 기준에 따르면 개발제한구역의 지정 또는 해제 당시부터 경계선 관통대지의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획 입안일까지 기본요건을 계속 유지한 대지를 해제 대상으로 하도록 규정하고 있는데 이 사건 토지는 2007. 4. 3. 개발제한구역 경계선으로 토지를 분할되었으므로 경계선 관통대지에 해당하지 않는다.’는 이 사건 민원회신을 하였다. 9) 이상과 같이, 청구인들은 피청구인의 지시에 따라서 OO동 00-b번지를 분할하였음에도 불구하고, 피청구인은 이러한 지시를 따르지 않은 자들과 청구인들을 합리적인 이유없이 차별하여 청구인들의 개발제한구역 해제 신청을 반려하고, 그 이후 개발제한구역 해제 대상에서도 이 사건 토지를 제외하였는데 청구인들의 신뢰이익, 재산권을 중대하게 제약하는 것이므로 위법·부당하다. 10) 이 사건 민원회신의 위법·부당성 가) 피청구인은, 국토교통부훈령 제1328호「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침」3-2-4.(1) 경계선 관통대지의 기준에 따르면 개발제한구역의 지정 또는 해제 당시부터 경계선 관통대지의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획 입안일까지 기본요건을 계속 유지한 대지(필지)를 해제 대상으로 하도록 규정하고 있으므로, OO동 00-b번지는 2007. 4. 3. 개발제한구역 경계선으로 토지를 분할하여 경계선 관통대지에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 경계선 관통대지의 요건이 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획 입안일까지 유지되어야 한다는 내용은 이 사건 수립지침이 2019. 12. 31. 전부개정되면서 신설된 내용이고, 청구인들이 개발제한구역 해제를 신청하였던 2017. 5. 31.에는 관련 법령에서 경계선 관통대지의 요건으로 시기만 규정하고 있을 뿐, 그 종기를 규정하고 있지 않고 있었다. 2019. 12. 31. 전에 시행되었던 「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침」1-3-3은 “경계선 관통대지”란 개발제한구역의 경계선이 관통하는 경우로서 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제6호에 해당하는 토지를 말한다고 규정하고 있고, 구 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제6호는 경계선 관통대지에 관하여 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천 제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되어있고, 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 기준 면적 이하인 경우 개발제한구역을 해제할 수 있다고 규정하여, 개발제한구역의 경계선이 그 대지를 관통하는 시간적 요건으로 그 시기만 규정하고 있을 뿐 언제까지 해당 요건을 구비할 것인지에 관한 종기가 규정되어 있지 않다. 이 사건의 경우 2006. 3. 24. 개발제한구역 해제로 이 사건 토지가 경계선 관통대지가 되었고 2011. 6.경 위 개발제한구역 해제로 인하여 발생한 경계선 관통 대지에 관하여 개발제한구역을 해제하는 내용의 도시관리계획 변경 공고를 하였으나 피청구인은 이에 포함되지 않은 이 사건 토지에 대하여 개발제한구역 해제를 계속 거부하였는바, 위 종기 규정이 없음을 간과한 위 거부행위들은 관련 법령을 위반한 것이다. 나) 청구인들은 선대부터 수십 년 동안 개발제한구역 지정으로 인하여 이 사건 토지의 사용·수익에 중대한 제한을 받아왔지만, 2006. 3. 24.경 이 사건 토지 일대가 개발제한구역에서 해제되어 이 사건 토지가 경계선 관통대지의 요건을 갖추게 되면서, 향후 수립될 도시관리계획에 따라서 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제될 것을 신뢰하고 있었다. 그러나 청구인들이 피청구인의 고지에 따라 토지를 분할한 것인데, 피청구인의 위 고지는 2006. 3. 24. 이 사건 토지 일대의 개발제한구역 해제와 관련된 고지였음에도 불구하고, 용도변경을 하지 않으면 이행강제금 등의 불이익만을 부과한다고 하였을 뿐, 청구인들과 같이 용도변경을 위하여 불가피하게 개발제한구역 경계선에 따라 토지를 분할하는 경우, 경계선 관통대지로서의 요건이 상실되어 개발제한구역의 해제 대상에서 제외된다는 점에 관하여 어떠한 설명도 없었다. 청구인들은 피청구인의 지시에 따랐지만, 이로 인하여 경계선 관통대지의 요건을 상실해서 개발제한구역의 해제 대상에서 제외될지는 몰랐고, 오히려 위법상태를 유지한 자들의 소유지는 개발제한구역에서 해제되게 되었다. 이는 피청구인의 지시를 이행한 자와 이러한 피청구인의 지시에 따르지 않은 자를 개발제한구역 해제와 관련하여 달리 취급하고, 피청구인의 지시에 따른 청구인들을 오히려 불이익하게 취급하는 것으로 명백히 정당하지 않은 차별이고, 수십 년 동안 개발제한구역 지정으로 인하여 소유권에 막대한 제한을 받아온 청구인들에게 중대한 경제적 손실을 끼치는 것이다. 다) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하면서(제1조), 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 개발제한구역의 해제기준을 대통령령으로 정할 수 있다고 위임하고 있는바(제3조제2항), 피청구인은 이 사건 토지의 이용상황, 그 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 개발제한구역 해제에 관한 도시관리계획을 수립할 의무가 있다. 이 사건 토지는 이미 개발제한구역이 해제된 인접 토지와 같은 지형 및 자연환경 여건에서 같은 목적으로 사용되어 왔기 때문에 인접 토지와 함께 개발제한구역을 해제할 필요성이 있고, 형식적으로 이 사건 토지가 분할된 사정만을 가지고 개발제한구역에서 해제된 토지와 이 사건 토지를 달리 판단하는 것은 실질과 현황에 부합하지 않고, 개발제한구역법의 취지에도 반한다. 11) 이 사건 토지를 개발제한구역 해제 대상에서 제외하는 것은 ① 개발제한구역 제도의 취지, 개발제한구역법의 문언에 반하는 것인 점, ② 개발제한구역의 목적에 비하여 청구인들이 재산권을 중대하게 침해하는 것인 점, ③ 특히 청구인들은 피청구인의 유인에 의하여 OO동 00-b번지를 분할하였으므로, 이를 이유로 이 사건 토지를 개발제한구역에서 배제하는 것은, 분할 전 OO동 00-b번지가 향후 도시관리계획에 따라서 개발제한구역에서 해제될 것을 신뢰하였던 청구인들의 신뢰이익을 중대하게 침해하는 것인 점, ④ 피청구인의 이 사건 민원회신 전 거부 당시 관련 법령에서 경계선 관통대지의 요건을 개발제한구역 지정 또는 해제 당시라고만 규정하여 시기만을 정하고 있었던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 회신은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하므로 취소되어야 하고, 피청구인은 이에 따라 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제되도록 필요한 입안·계획을 수립할 의무가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 심판청구의 적법성에 대하여 개발제한구역법에 따르면 개발제한구역 해제에 대한 심사를 청구할 수 있는 근거 조항이 존재하지 않고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조에 따라 주민이 제안할 수 있는 도시·군관리계획 종류 중 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획 입안은 주민(이해관계자 포함)이 제안할 수 있는 사항이 아니므로 「행정심판법」 제3조에 따라 행정청의 처분 또는 부작위가 있었다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다. 2) 청구인들 주장의 부당성에 대하여 가) 개발제한구역법 제3조 및 같은 법 시행령 제2조제3항제6호에 따라 경계선 관통대지는 개발제한구역의 경계선이 관통하는 대지로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천㎡ 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되어야 하며, 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 기준면적 이하일 경우로 한정하고 있다. 또한 「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 수립지침」3-2-4.에도 개발제한구역 지정 또는 해제 당시부터 경계선 관통대지의 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획 입안일까지 기본요건(1천㎡ 이하로서 구역 경계선 관통)을 계속 유지한 대지를 대상으로 하도록 규정하고 있다. 현재 이 사건 토지의 경우 개발제한구역 경계선을 기준으로 토지분할이 이루어졌고 개발제한구역 경계선이 대지를 관통한다고 볼 수 없다. 청구인들의 주장처럼 해당 지침은 2019. 12. 31. 전부개정(국토교통부훈령 제1263호) 시 신설되었으나, 그 전에 이미 국토해양부(現 국토교통부) ‘경계선 관통대지(필지) 개발제한구역 해제 관련 운영기준 알림’(국토해양부 녹색도시과-699호, 2012. 3. 9.) 공문에 따라 경계선 관통대지 개발제한구역 해제 업무 시 적용하고 있었다. 나) 도시관리계획(개발제한구역 해제)의 정당성 대법원은 도시관리계획에 관하여 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 하고, 다만 이익형량에 있어 하자가 없어야 한다는 제한이 있다고 하는바, 이러한 법리는 행정주체가 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 나아가 도시관리계획 결정을 폐지할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다고 판시하고 있다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결, 대법원 2013. 3. 14. 선고 2011두16605 판결 등 참조). 따라서 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 경우 관련법 및 지침 등에 따라 개발제한구역 해제 여부를 판단한 사항이므로 정당성과 객관성이 결여된 것이라고 볼 수 없고, 오히려 관련법 및 지침에 따르지 아니하였을 경우 이익형량을 그르친 것이라 할 것이다. 3) 위와 같이 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 하고, 그러하지 아니하더라도 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) 법규상 또는 조리상의 신청권 없는 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우 그 거부는 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 또한 이 사건과 유사한 개발제한구역법상 ‘소규모 단절토지’에 관한 OO지방법원 판결은, ‘주민 또는 이해관계자가 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있음을 규정한 국토계획법 제26조제1항이 입안제안 대상에서 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 사항을 포함시키지 않고 있고, 개발제한구역법에 주민 또는 이해관계자가 직접 개발제한구역의 지정 및 해제 등에 관한 입안제안을 할 수 있도록 하는 규정이 없는 이상, 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 입안신청이나 개발제한구역의 해제신청에 관한 법규상의 권리가 있다고 할 수 없다.’, ‘나아가 개발제한구역 내 토지라 하더라도 일정한 범위 안에서는 행위제한이 완화되어 있고 개발제한구역법 제17조에 따라 매수청구권을 행사할 수도 있는 점, 국토계획법 제34조에 따라 도시관리계획의 입안권자로 하여금 5년마다 관할구역의 도시관리계획에 대하여 타당성 여부를 재검토하여 이를 정비하도록 하고 있는 점, 전체적·객관적 관점에서 수립될 수밖에 없는 도시관리계획의 성질상 도시관리계획으로 결정하게 되어 있는 용도지역이나 용도지구의 지정 등에 관하여 그 소유자 등에게 일일이 그 변경 등을 신청할 수 있는 권리를 부여하기는 어려워 보이고 이는 개발제한구역의 지정에 관하여도 마찬가지인 점 등에 비추어 보아도, 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 입안을 신청하거나 직접 개발제한구역의 해제를 신청할 조리상의 권리가 있다고 보기 어렵다.’고 하며 이에 따라‘이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제될 수 있는 요건을 갖추었는지 여부와 관계없이 피고에 대하여 위 해제를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 수 없으므로, 피고가 이 사건 회신으로써 원고의 소규모 단절토지 재심사 청구를 사실상 거부 내지 반려하였다 하더라도 그 거부 내지 반려행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지는 아니한다.’라고 하여 각하 판결을 하였다. 위 판시내용에 따르면 이 사건 또한 청구인에게 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 없다고 해석되는바 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 제4조(개발제한구역의 지정 등에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획(이하 “도시ㆍ군관리계획”이라 한다)은 해당 도시지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 이 조에서 “입안권자”라 한다)가 입안(立案)한다. 다만, 국가계획과 관련된 경우에는 국토교통부장관이 직접 도시ㆍ군관리계획을 입안하거나 관계 중앙행정기관의 장의 요청에 따라 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다), 시장 및 군수의 의견을 들은 후 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 광역도시계획과 관련된 경우에는 도지사가 직접 도시ㆍ군관리계획을 입안하거나 관계 시장 또는 군수의 요청에 따라 관할 시장이나 군수의 의견을 들은 후 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28.> ④ 입안권자는 제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 개발제한구역 중 해제하고자 하는 지역(이하 “해제대상지역”이라 한다)에 대한 개발계획 등 구체적인 활용방안과 해제지역이 아닌 지역으로서 개발제한구역 내 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 훼손된 지역(이하 “훼손지”라 한다)의 복구계획 등 주변 개발제한구역에 대한 관리방안을 포함하여야 한다. 이 경우 복구하고자 하는 훼손지의 범위는 해제대상지역 면적의 100분의 10부터 100분의 20까지에 상당하는 범위 안에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 국토교통부장관이 입안권자와 협의하여 결정한다. <신설 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2018. 4. 17.> < 이하 각호 생략 > 제7조(주민과 지방의회의 의견청취) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제4조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 그 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방을 위하여 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(국방부장관의 요청이 있는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항은 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2020. 6. 9.> ④ 제1항에 따른 주민의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 입안하려는 때에는 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항 및 제3항을 준용한다. 이 경우 “주민”은 “지방의회”로 본다. <개정 2013. 3. 23.> 제8조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 도시ㆍ군관리계획은 국토교통부장관이 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의를 요청받은 기관의 장은 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려는 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ⑥ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 고시하고 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 자신이 결정한 도시ㆍ군관리계획에 대하여 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 관계 서류를 보내어 이를 일반인이 공람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다. <개정 2009. 8. 5., 2012. 5. 14., 2012. 11. 12., 2013. 3. 23., 2013. 10. 30., 2015. 6. 1., 2015. 9. 8., 2016. 3. 29.> 1. 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역. 이 경우 도시의 기능이 쇠퇴하여 활성화할 필요가 있는 지역과 연계하여 개발할 수 있는 지역을 우선적으로 고려하여야 한다. 2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역 3. 도시의 균형적 성장을 위하여 기반시설의 설치 및 시가화(市街化) 면적의 조정 등 토지이용의 합리화를 위하여 필요한 지역 4. 지정 목적이 달성되어 개발제한구역으로 유지할 필요가 없게 된 지역 5. 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당한다)ㆍ철도 또는 하천 개수로(開水路)로 인하여 단절된 3만제곱미터 미만의 토지. 다만, 개발제한구역의 조정 또는 해제로 인하여 그 지역과 주변지역에 무질서한 개발 또는 부동산 투기행위가 발생하거나 그 밖에 도시의 적정한 관리에 지장을 줄 우려가 큰 때에는 그러하지 아니하다. 6. 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(垈地: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말한다)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 지역 가. 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것 나. 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 기준 면적 이하일 것. 이 경우 기준 면적은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 관할구역 중 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 수, 그 대지 중 개발제한구역인 부분의 규모와 그 분포 상황, 토지이용 실태 및 지형ㆍ지세 등 지역 특성을 고려하여 시ㆍ도의 조례로 정한다. 7. 제6호의 지역이 개발제한구역에서 해제되는 경우 개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18., 2021. 1. 12.> 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 4. 입지규제최소구역의 지정 및 변경과 입지규제최소구역계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 등기사항전부증명서, 2022. 3. 2. 민원신청서 및 2022. 3. 10. 이 사건 민원회신 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 분할 전 OO시 OO동 00-b번지 목장용지 00㎡는 2007. 6. 8. 00-b번지, 이 사건 토지로 분할되었고, 이 사건 토지의 지목은 2007. 7. 26. 창고용지로 변경되었다. 나) 청구인은 2022. 3. 2. 피청구인에게 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제되도록 필요한 입안·계획을 수립하여 줄 것을 신청하는 민원신청서를 접수하였다. 다) 피청구인은 2022. 3. 10. 청구인들에게 이 사건 토지가 「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립 지침」상 경계선 관통대지에 해당되지 아니한다는 취지로 이 사건 민원회신을 하였다. 2) 개발제한구역법 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면, 국토부장관은 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있고, 대통령령으로 정하는 그에 관한 기준은 ① 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역, ② 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역, ③ 도시의 균형적 성장을 위하여 기반시설의 설치 및 시가화 면적의 조정 등 토지이용의 합리화를 위하여 필요한 지역, ④ 지정 목적이 달성되어 개발제한구역으로 유지할 필요가 없게 된 지역 및 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천 제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었고, 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 시·도의 조례로 정하는 기준 면적 이하인 지역 등이며, 이에 해당하는 경우에는 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다. 또한 같은 법 제4조, 제7조 및 제8조에 따르면, 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시·군관리계획은 해당 도시지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수 등 같은 법 상 입안권자가 입안할 수 있고, 이때 주민들의 의견과 대통령령으로 정하는 사항에 대한 지방의회의 의견을 들어야 하며 그 의견이 타당하다고 인정되면 그 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 국토계획법 제24조 및 제26조에 따르면, 도시·군관리계획은 국토부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수가 입안하며, 주민은 ① 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, ② 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항, ③ 대통령령으로 정하는 개발진흥기구 등에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항, ④ 입지규제최소구역의 지정 및 변경과 입지규제최소구역계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 입안을 제안할 수 있고, 위와 같은 주민의 제안을 받은 자는 도시·군계획입안에 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 「행정심판법」제2조제1호, 제3조제1항 및 제5조제1호에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 있는바, 행정심판 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로. 이러한 취소심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 3) 피청구인은 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 살피건대, 이 사건 심판청구는 피청구인의 2022. 3. 10.자 민원회신이 처분이라는 전제하에 이를 취소하여 달라는 취지이므로 이는 행정심판의 종류 중 취소심판에 해당한다. 그런데 개발제한구역법, 국토계획법 및 관련 법령에 따르면, 청구인들과 같은 토지소유자 등 이해관계인에게 개발제한구역의 해제 내지는 그에 관한 입안을 신청할 수 있는 법률상·조리상의 신청권이 있다고는 할 수 없고 따라서 피청구인에게 그러한 신청에 따라 어떠한 행위를 하여야 하는 의무가 있다고도 볼 수 없다. 그렇다면 청구인들의 2022. 3. 2.자 민원은 피청구인의 직권발동을 촉구하는 취지의 민원이라고 봄이 상당하다. 따라서 피청구인의 이 사건 민원회신이 청구인들의 요청을 거부하는 취지라고 하더라도, 그것이 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로서 행정심판의 대상이 되는 처분이라고는 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 심판청구가 행정심판의 대상이 되지 아니하는 것을 대상으로 청구한 것이어서 부적법하다는 피청구인의 주장은 이유가 있다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.