고압가스제조 및 가스판매사업 사용개시 연기신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-○번지에서 산업용 가스 제조업 등을 영위하는 업체(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)로써, 2014. 6. 16. 고압가스 제조(충전)사업, 고압가스 판매사업, 액화석유가스 판매사업 허가를 각각 득한 사업장으로 2015. 6. 15.(1년 이내)까지「고압가스안전관리법」제7조 및「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제7조에 따라 사업개시신고를 하도록 되어 있었지만, 개발행위 및 건축물 준공 지연과 고압가스 제조(충전), 시설에 대한 한국가스안전공사 경기지역본부의 완성검사가 지연되어, 청구인은 2015. 6. 8. 피청구인에게 이를 이유로 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용개시 연기신청을 하였다. 이에 피청구인은 2015. 6. 13. 청구인의 연기신청은「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호, 액화석유가스법 제9조제1항제2호 규정에 따른 정당한 사유에 해당하지 않음을 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 한국가스안전공사 경기지역본부는 2015. 5. 15. 청구인에게 고압가스 판매사업, 액화석유가스 판매사업에 대하여 하였던 완성검사 이외에, 2015. 8. 27. 청구인에게 고압가스 제조(충전)사업에 대한 완성검사를 필하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 피청구인에게 2014. 4. 25. 개발행위 허가를 득한 후 청구인의 개발행위 신청목적인 위험물저장 및 처리시설(고압가스 충전 및 저장소, 액화석유가스 저장소)부지 조성 등 사업을 개발행위허가 조건에 맞게 진행하였다. 위 개발행위허가 조건에 의거 청구인은 피청구인에게 2014. 6. 16. 고압가스 제조(충전) 및 고압가스 판매, 액화석유가스 판매사업 허가를 득한 후 청구인의 목적사업을 위해 부지조성 및 건축공사를 진행하였다. 그런데 개발행위 부지공사 중 일부 지역주민들의 민원이 발생하여 공사 반대 시위 등이 있었으나, 토목공사 및 건축공사를 2015. 3. 8.에 완료하였고, 개발행위 준공을 위하여 2015. 3. 9. 피청구인에게 복구설계(산지복구)승인 신청을 하였다. 2) 그러나「산지관리법」에 의거 산지를 타용도로 개발할 때에는 묘지봉분에서 5m를 이격하여야 한다고 규정하고 있는바, 묘지봉분에서 5m는 산지전용이 되지 않음에도 불구하고 개발행위 허가가 났음을 피청구인이 이때 인지하고 청구인에게 복구설계(산지복구)승인 신청을 취하하고 기존 개발행위 허가 신청면적 중 묘지부분 87㎡를 개발행위 신청면적에서 제외하여 줄 것을 요청하였다. 그 외 청구인의 개발행위 부지공사 중 공부상 등고선에 비하여 실제 등고선이 1m~1.5m이상 높아 복구설계(산지복구)부분의 공사가 실제 허가 도면대로 일부 시행되지 못한 부분이 있어 위의 내용을 포함하여 개발행위(변경) 허가를 2015. 4. 15. 피청구인에게 신청하였고, 이에 피청구인은 최대한 빠른 시간내에 개발행위(변경) 허가를 처리하여 주겠다고 약속을 하였으나, 피청구인은 지역 주민들의 민원 발생을 이유로 개발행위(변경) 허가를 처리하지 않아, 청구인이 피청구인에게 민원을 제기하여 2015. 5. 22. 개발행위(변경) 허가를 통보 받았다. 3) 청구인은 위와 같이 피청구인의 과오로 2개월여를 허비하게 되었는바, 이는 개발행위 준공 및 건축물 준공을 지금까지 받지 못한 점에 있어 정당한 사유가 있다고 할 것인바, 이러한 이유로 현재까지 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업의 사업개시를 하지 못하고 있는 실정이다. 4) 현재 묘지부분 87㎡를 분할하기 위하여 대한지적공사에 분할측량을 신청하여 성과도면을 받았고, 개발행위부지의 신청면적 축소변경으로 건축허가 변경을 신청하였으며, 복구설계(산지복구)승인 신청을 하여 2015. 6. 9. 복구설계(산지복구)승인 통보를 받았다. 향후 정상적인 절차를 거쳐 개발행위 준공 및 건축물 준공을 하기 위해서는 최소 3개월에서 최대 6개월의 기간이 소요될 것으로 예상되는바, 사용개시 예정일을 2015. 12. 16.까지 연기하여 줄 것을 피청구인에게 신청하였으나 결국 반려되었다. 5) 결국, 피청구인의 민원처리 지연으로 인해 사업개시를 못한 것이「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호의 규정에 따른 정당한 사유에 해당하지 않는 것으로 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 또한,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항의 규정에 의해 허가받은 개발행위 허가기간(허가일로부터 2016. 4. 24.이내) 내에서의 연기신청은「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호의 규정에 따른 정당한 사유에 해당된다고 봄이 타당하다고 할 것이며, 상위법 우선의 원칙에 의거하여 개발행위 허가기간 내에서의 사용개시 연기신청은 적법하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2014. 6. 16. 고압가스 제조(충전)사업, 고압가스 판매사업, 액화석유가스 판매사업 허가를 각각 득한 사업장으로 2015. 6. 15.까지「고압가스안전관리법」제7조, 액화석유가스법 제7조에 따라 사업개시 신고를 하여야 하며,「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호에 의거 허가를 받은 날부터 허가관청은 정당한 사유 없이 1년 이내에 그 사업 및 저장소의 사용을 시작하지 아니할 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 저장소 사용의 정지 또는 제한을 명할 수 있도록 규정되어 있다. 또한, 액화석유가스법 유권해석 사례집(2011. 12. 지식경제부)에서 정당한 사유란액화석유가스법에 명시적인 규정은 없으나 천재지변에 의한 시공의 지연 등 사업자에 귀책사유가 없는 경우로 유권해석 하고 있다. 2) 피청구인은 청구인의 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용 연기신청 사유로 주장하는 개발행위 및 건축물 준공 지연과 한국가스안전공사 경기지역본부에서 실시하는 고압가스 제조(충전) 시설에 대한 완성검사 지연이 액화석유가스법 유권해석 사례집(2011. 12. 지식경제부)에서 유권해석 한 천재지변에 의한 시공의 지연 등 사업자에 귀책사유가 없는 경우 즉 ‘정당한 사유’에 해당되지 않는다고 판단하여 청구인의 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용개시 연기신청에 대하여 반려처분 한 사항으로 정당한 처분이라 할 것이다. 3) 청구인은 2014. 9. 18. 산지훼손으로 고발조치 및 2014. 10. 10.까지 공사가 중지된 사실과 청구인 사업장 인근 민가가 위치하고 있어 가스에 대한 불안감 조성 및 토지 지가하락 등의 사유로 민원이 다수 발생함에도 미온적으로 대응하는 등 청구인으로 인해 유발된 지연사유에 대한 설명 없이 청구인 자신이 주장하는 사유만으로 신청한 청구인의 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용 연기신청은「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호 상의 ‘정당한 사유’에 해당하지 않는다고 할 것이며, 이에 따라 피청구인이 한 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용이 없는 적법한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【고압가스 안전관리법】 제7조(사업 개시 등의 신고) 제4조에 따른 허가를 받거나 신고를 한 자나 제5조, 제5조의3 및 제5조의4에 따른 등록을 한 자(이하 "사업자등"이라 한다)는 그 사업 또는 저장소의 사용을 시작하거나 일정 기간 중단하거나 폐지하려면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 미리 제4조에 따른 허가를 한 관청(이하 "허가관청"이라 한다), 신고를 받은 관청(이하 "신고관청"이라 한다) 또는 제5조, 제5조의3 및 제5조의4에 따른 등록을 받은 관청(이하 "등록관청"이라 한다)에 신고하여야 한다. 일정 기간 중단한 사업 또는 저장소의 사용을 재개(再開)하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> [전문개정 2007.12.21.] 제9조(허가ㆍ등록의 취소 등) ① 허가관청이나 등록관청은 사업자등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 저장소의 사용 정지나 사용 제한을 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제3호 또는 제5호에 해당하는 경우에는 그 허가나 등록을 취소하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.21., 2013.3.23., 2014.1.21.> 2. 허가를 받은 날이나 등록을 한 날부터 정당한 사유 없이 1년 이내에 그 사업 또는 저장소의 사용을 시작하지 아니하거나 1년 이상 계속하여 그 사업 또는 저장소의 사용을 중단한 경우 【액화석유가스의 안전관리 및 사업법】 제7조(사업 개시 등의 신고) 액화석유가스 사업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 제3조 또는 제6조에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "허가관청"이라 한다)이나 제6조의3에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "등록관청"이라 한다)에게 신고하여야 한다. <개정 2011.5.24., 2013.3.23., 2014.1.21.> 1. 사업이나 액화석유가스 저장소의 사용을 시작하거나 폐업하려는 경우 2. 사업이나 액화석유가스 저장소의 사용을 일정 기간 중단하거나 중단 후 이를 재개하려는 경우 [전문개정 2009.3.25.] 제9조(허가ㆍ등록의 취소 등) ① 허가관청이나 등록관청은 액화석유가스 사업자등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소 사용의 정지 또는 제한을 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호 또는 제7호에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하여야 한다. <개정 2011.5.24.> 2. 허가를 받은 날 또는 등록을 한 날부터 정당한 사유 없이 1년 이내에 그 사업 또는 액화석유가스 저장소의 사용을 시작하지 아니하거나 1년 이상 계속하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소의 사용을 하지 아니한 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 【산지관리법 시행령】 제20조(산지전용허가기준 등) ⑥ 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다. <개정 2010.12.7.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269479"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269477"></img> 【○○시 개발행위허가 운영지침】 제12조(허가기간 등) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 규정에 의한 개발행위 허가기간은 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 바닥면적의 합이 3,000제곱미터 미만인 경우 : 2년 2. 건축물의 바닥면적의 합이 3,000제곱미터 이상인 경우 : 3년 ② 시장은 개발행위허가를 받은 자가 정당한 사유로 허가기간 연장을 신청하는 경우에는 해당 개발행위의 용도·규모·공정율·주변 환경 및 주민생활에 미치는 영향 등을 고려하여 제1항에 따른 허가기간의 범위에서 개발행위의 준공에 필요한 허가기간을 연장할 수 있다. [본조신설 2013. 5. 14] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 고압가스 제조(충전)·고압가스 및 액화석유가스 판매사업 허가증, 개발행위허가서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 6. 16. 고압가스 제조(충전)사업, 고압가스 판매사업, 액화석유가스 판매사업 허가를 각각 득한 사업장으로 2015. 6. 15.(1년 이내)까지「고압가스안전관리법」제7조 및 액화석유가스법 제7조에 따라 사업개시신고를 하도록 되어 있었지만, 개발행위 및 건축물 준공 지연과 고압가스 제조(충전), 시설에 대한 한국가스안전공사 경기지역본부의 완성검사가 지연되어, 청구인은 2015. 6. 8. 피청구인에게 이를 이유로 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용개시 연기신청을 하였다. 나) 피청구인은 2015. 6. 13. 청구인의 연기신청은「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호, 액화석유가스법 제9조제1항제2호 규정에 따른 정당한 사유에 해당하지 않음을 이유로 이 사건 처분 하였다. 다) 한편, 한국가스안전공사 경기지역본부는 2015. 5. 15. 청구인에게 고압가스 판매사업·액화석유가스 판매사업에 대하여 하였던 완성검사 이외에, 2015. 8. 27. 청구인에게 고압가스 제조(충전)사업에 대한 완성검사를 필하였다. 2) 「고압가스안전관리법」제7조에 의하면 제4조에 따른 허가를 받거나 신고를 한 자나 제5조, 제5조의3 및 제5조의4에 따른 등록을 한 자는 그 사업 또는 저장소의 사용을 시작하거나 일정 기간 중단하거나 폐지하려면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 미리 제4조에 따른 허가를 한 관청, 신고를 받은 관청 또는 제5조, 제5조의3 및 제5조의4에 따른 등록을 받은 관청에 신고하여야 하고, 같은 법 제9조제1항제2호에 의하면 허가관청이나 등록관청은 사업자등이 허가를 받은 날이나 등록을 한 날부터 정당한 사유 없이 1년 이내에 그 사업 또는 저장소의 사용을 시작하지 아니하거나 1년 이상 계속하여 그 사업 또는 저장소의 사용을 중단한 경우 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 저장소의 사용 정지나 사용 제한을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 액화석유가스법 제7조에 의하면 액화석유가스 사업자등은 사업이나 액화석유가스 저장소의 사용을 시작하거나 폐업하려는 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 제3조 또는 제6조에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 제6조의3에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 허가관청이나 등록관청은 액화석유가스 사업자등이 허가를 받은 날 또는 등록을 한 날부터 정당한 사유 없이 1년 이내에 그 사업 또는 액화석유가스 저장소의 사용을 시작하지 아니하거나 1년 이상 계속하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소의 사용을 하지 아니한 경우에는 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소 사용의 정지 또는 제한을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 자신의 고압가스 제조(충전) 및 가스판매사업 사용개시 연기신청에 대하여 피청구인이「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호의 규정에 따른 정당한 사유에 해당하지 않는 것으로 판단한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 판례에 따르면 ‘구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제8조제1항제2호에 정한 허가일로부터 1년 이내에 사업개시를 하지 못한 ‘정당한 사유’란 천재ㆍ지변 등 사업자가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유에 기인하여 사업을 개시하지 못하는 경우는 물론 사업개시를 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 부득이 사업을 개시하지 못한 경우를 포함한다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2009두1877 판결)‘고 하고 있는바, 청구인은 2015. 3. 8. 토목, 건축, 가스설비 등 모든 공사를 완료하고, 2015. 3. 9. 피청구인에게 복구설계 승인 신청을 하였으나, 피청구인 스스로「산지관리법 시행령」제20조제6항[별표 4]에 따라 묘지에서 5m는 산지전용이 되지 않는 지역임에도 불구하고 개발행위 허가를 하여 준 잘못이 있었던 점, 이를 바로잡기 위한 개발행위 변경허가 절차가 지역 주민들의 민원발생 등으로 지연된 점, 이 사건 사업장 뒤편으로 어린이놀이터가 설치되어 있으나 실질적으로 사용되고 있지 아니하고 이 사건 사업장의 사업개시를 방해하기 위한 목적에서 설치된 것으로 보이는 점, 이 사건 사업장은 현재 준공검사를 앞둔 완공단계로 사업개시 연기신청이 받아들여지지 않을 경우 피청구인에 의한 허가취소 및 원상복구명령으로 인해 엄청난 사회적 비용 손실이 발생할 것으로 예상되는 점, 청구인은 2015. 8. 27. 한국가스안전공사 경기지역본부로부터 고압가스 제조(충전)사업에 대한 완성검사를 받음으로써 완성검사와 관련한 모든 요건을 갖추게 된 점 등을 종합하여 보면 이와같은 일련의 사유들은「고압가스안전관리법」제9조제1항제2호 및 액화석유가스법 제9조제1항제2호의 규정에 따른 ‘정당한 사유’에 해당된다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.