가설건축물 축조신고 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 3. 4. 청구외 이○진과 ○○시 ◇◇ 200-15번지 잡종지 436㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다) 중 397㎡에 대하여 2020. 3. 5.부터 2022. 3. 4.까지 임차하는 임대차계약을 체결한 자로, 2020. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 연면적 18㎡, 지상1층 규모의 컨테이너 구조 임시사무실 설치를 위한 가설건축물 축조신고를 하였다. 피청구인은 2020. 4. 9. 청구인에게 이 사건 토지는 2005. 6. 7. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제52조에 따라 작성된 우선해제지구(◇◇이주단지) 지구단위계획구역으로 「우선해제지구 민간부문 지구단위계획 시행지침」(이하‘이 사건 시행지침’이라 한다) 제2조제1항제1호, 제10조제1항에 따라 지구단위계획구역 내에 건축물(가설건축물 포함)의 건축은 허용용도(단독주택 중 단독주택)에 적합한 경우에만 가능하다는 사유로 가설건축물 축조신고 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 컨테이너로 된 임시사무실의 축조신고는‘자기완결적 신고’사항이다. 「건축법」 제20조제3항에서는 "재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령 으로 정하는 용도의 가설건축물”은 신고사항으로 규정하고, 「건축법 시행령」 제15조제5항제8호는 신고로 처리할 수 있는“재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물”의 하나로“컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실·임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것”을 규정하고 있다. 즉 컨테이너로 된 임시사무실의 경우 신고로 처리할 수 있고, 이 신고는 행정청의 수리처분 등 별단의 조처를 기다릴 필요가 없는 강학상‘자기완결적 신고’라 할 것이다. 따라서 자기완결적‘신고’사항을‘허가’사항으로 판단하여 한 이 사건 처분은 위법하다. 나) 행정규칙에 근거한 거부처분은 위법하다. 행정청이 어떠한 행정처분을 함에 있어서는 법률에 그 근거를 두어야 하고, 특히 침해행정에 있어서는 다른 분야보다 더욱 그 침해의 대상, 내용, 범위 등이 법률에 명확하게 규정되어 있어야 한다. 한편, 고시, 훈령, 지침, 예규, 기준 등으로 나타나는‘행정규칙’ 의 경우 행정청 내부만을 규율하는 사무처리규칙 내지는 재량준칙에 불과하다. 어떠한 행정처분의 적법여부 판단에 있어 그 근거법령은 원칙적으로 법률과 그 법률에 따라 위임된 법규명령에 한정되어야 한다. 특히 침익적 처분에 있어 그 처분사유의 제시의 본질이 행정처분 상대방의 방어권 보장이라는 점에서 행정청은 적법한 법규에 따라 처분을 하고 그 사유를 명확히 제시하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고‘행정규칙’에 불과한 이 사건 시행지침을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 3) 결론 그러므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 가설건축물[컨테이너(임시사무실)] 축조신고는‘자기완결적 신고’로 신고사항을 허가사항으로 처리한 것이 위법한지 여부 청구인이 축조신고한 컨테이너(임시사무실)는 「건축법」 제20조제3항 및 제4항에 따라 허가권자에게 신고한 후 착공하여야 하는 가설건축물이고, 피청구인은 같은 법 제14조제3항 및 제4항을 준용하여 신고수리여부에 대하여 통지하였으며, 같은 법 제20조제7항에 따라 다른 법령에 따른 제한규정이 없는 범위 내에서 허가에 갈음하는 가설건축물 축조신고를 하여야 하는 대상이므로 별단의 조처를 기다릴 필요가 없는‘자기완결적 신고’사항은 아니다. 나) 국토계획법에 따라 위임된 법규명령이 아닌 행정규칙에 근거한 처분이 위법한지 여부 국토계획법 제2조제5호에 따르면 지구단위계획이란 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하여 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다. 같은 법 제50조에 의하여 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정하도록 되어 있으며, 같은 법 제2조제4호에서의 도시·군관리계획은 각 지방자치단체의 관할구역에 대한 개발·교통, 환경, 경관 등에 대한 계획으로 같은 법 제52조에 따라 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항, 기반시설의 배치와 규모 등을 정하는 도시·군관리계획이 결정·고시되면 그로 인하여 국민에게 일정한 행위제한이 발생하여 대외적인 구속력을 가진다. 또한, 같은 법 제54조에 따라‘지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다.’로 규정하고 있으며, 같은 법 제52조에서도 지구단위계획의 내용으로서 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도뿐만 아니라 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획 등을 포함하도록 정하고 있다. 청구인이 행정규칙에 불과하다고 주장하는 이 사건 시행지침은 기초조사·주민의견청취·도시계획위원회 심의 등 국토계획법에 근거한 관련 절차를 거쳐 경기도고시 제2005-169호(2005. 6. 7.)로 도시관리계획을 결정·고시한 것이므로 해당지역 건축 및 공작물 설치 행위를 하려면 지구단위계획지침에 따라야 할 것이다. 따라서 이 사건 시행지침이 행정청 내부만을 규율하는 규칙에 불과하다고 주장하는 것은 청구인이 법리를 잘못 이해하고 있는 것이며, 국토계획법에서 정한 바에 따라 수립한 이 사건 시행지침을 근거로 한 이 사건 처분은 정당한 것이다. 2) 결론 이 사건 처분은 적법한 것으로 청구인의 행정심판은 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제20조(가설건축물) ① 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우 2. 4층 이상인 경우 3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우 ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. ⑤ 제1항과 제3항에 따른 가설건축물을 건축하거나 축조할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제25조, 제38조부터 제42조까지, 제44조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제64조까지, 제67조, 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 중 일부 규정을 적용하지 아니한다. ⑦ 제2항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가 신청 또는 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 【건축법 시행령】 제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 기준을 말한다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 10. 14.> 1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것 2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다. 3. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것 4. 공동주택ㆍ판매시설ㆍ운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것 ⑤ 법 제20조제3항에서 "재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16., 2010. 2. 18., 2011. 6. 29., 2013. 5. 31., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2015. 4. 24., 2016. 1. 19., 2016. 6. 30.> 8. 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것(건축물의 옥상에 축조하는 것은 제외한다. 다만, 2009년 7월 1일부터 2015년 6월 30일까지 및 2016년 7월 1일부터 2019년 6월 30일까지 공장의 옥상에 축조하는 것은 포함한다) ⑧ 법 제20조제1항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가를 받거나 축조신고를 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 가설건축물 건축허가신청서 또는 가설건축물 축조신고서에 관계 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 건축물의 건축허가를 신청할 때 건축물의 건축에 관한 사항과 함께 공사용 가설건축물의 건축에 관한 사항을 제출한 경우에는 가설건축물 축조신고서의 제출을 생략한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 10. 14., 2018. 9. 4.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2012. 12. 18., 2015. 1. 6., 2017. 4. 18., 2017. 12. 26.> 4.“도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 5.“지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14.> 제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항 1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항 2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모 3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획 4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 5. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채 또는 건축선에 관한 계획 6. 환경관리계획 또는 경관계획 7. 교통처리계획 8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 8. 17., 2008. 9. 25., 2009. 7. 7., 2009. 7. 27., 2010. 4. 29., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ② ○○시장(이하“시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 동장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다. [별표 1] 시 사무의 동 위임사항(제2조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024913"></img> 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도 고시 제200-169호 ○○ 도시관리계획결정(변경) 고시문, 가설건축물 축조신고서, 가설건축물 축조신공 따른 협의 회신서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 경기도지사는 2005. 6. 7. 경기도고시 제2005-169호로 국토계획법 제30조에 따라 ○○ 도시관리계획을 결정(변경)·고시하였는데, ◇◇ 197-1번지 일원 230,243㎡ 이주단지의 용도지역을 자연녹지지역에서 제1종일반주거지역으로 변경하고, 위 ◇◇이주단지에서 허용 가능한 건축물의 용도는 단독주택이며, 허용용도 이외의 용도는 불허하는 것으로 결정·고시하였다. 나) 청구인은 2020. 3. 4. 청구외 이○진과 ○○시 ◇◇ 200-15번지 잡종지 436㎡ 중 397㎡에 대하여 2020. 3. 5.부터 2022. 3. 4.까지 임차하는 임대차계약을 체결하였고, 이 사건 토지는 위 가)항에 따른 ◇◇이주단지에 포함된 지역으로 1종일반주거지역 및 지구단위계획구역으로 지정되어 있다. 다) 청구인은 2020. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 건축면적 18㎡, 연면적 18㎡, 지상1층 규모로 컨테이너 구조의 임시사무실을 설치하고자 가설건축물 축조신고를 하였고, 존치기간은 2022. 3. 4.까지로 하였으며, 이 사건 토지 소유자 이○진의 토지사용승낙서와 토지임대차계약서를 첨부하였다. 라) 피청구인은 2020. 4. 2. ○○시 도시계획과장에게 청구인의 가설건축물 축조신고에 따른 협의를 요청하였고, 이에 ○○시 도시계획과장은 같은 해 4. 7. 피청구인에게 이 사건 토지는 지구단위계획구역(◇◇이주단지)으로 단독주택, 건폐율 60% 이하, 용적률 120% 이하, 최고층수 2층 이하 등 지구단위계획에 적합한 경우에만 허용이 가능하다는 사유로 허가불가함을 회신하였다. 마) 이에, 피청구인은 2020. 4. 9. 청구인에게 이 사건 토지는 국토계획법 제52조에 따라 작성된 우선해제지구(◇◇이주단지) 지구단위계획구역으로 이 사건 시행지침 제2조, 제3조 및 제10조에 따라 지구단위계획구역 내에 건축물(가설건축물 포함)의 건축은 허용용도(단독주택 중 단독주택)에 적합한 경우에만 가능하다는 사유로 가설건축물 축조신고 거부처분을 하였다. 2) 「건축법」 제20조제3항 및 제7항, 같은 법 시행령 제15조제5항제8호에 의하면 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 하고, 시장·군수·구청장이 가설건축물의 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 위 법률의 위임에 따 같은 법 시행령 제15조제8항에서는 법 제20조제1항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가를 받거나 축조신고를 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 가설건축물 건축허가신청서 또는 가설건축물 축조신고서에 관계 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 제2호제5호, 제50조, 제54조에 따르면 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말하고, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하며, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 같은 법 제56조제1항본문 및 제1호, 제4항에 따르면 건축물의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치, 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다), 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위에 해당하는 행위는 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 위 법률의 위임에 따라 같은 법 시행령 제53조본문 및 제1호에서는 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축을 법 제56조제4항제3호에서 규정하고 있는 "대통령령으로 정하는 경미한 행위”로 규정하고 있다. 「○○시 사무위임 조례」 제2조제2항 및 별표 1에 따라 가설건축물의 허가 및 신고 등에 관한 시장의 권한은 동장에게 위임되었다. 3) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지가 ○○시 우선해제지구(◇◇이주단지) 지구단위계획구역에 해당하므로, 이 사건 시행지침에 따라 컨테이너 구조 임시사무실의 건축이 불가함을 이유로 가설건축물 축조신고 수리를 거부한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 적법한 근거 없이 가설건축물 건축을 불허한 것인지 여부라 할 것이다. 먼저, 이 사건 토지에 관한 청구인의 가설건축물 축조신고가 강학상 ‘자기완결적 신고’로써 행정청의 수리처분 등이 필요 없는지 여부를 살펴본다. 건축법 제20조 제3항 및 같은 법 시행령 제15조 제5항 제8호에 따라 컨테이너 구조 임시사무실을 건축하고자 하는 경우 행정청에 신고한 후 착공하여야 하는데, 위 신고에 관하여 건축법 제14조 제3항이 준용되어 행정청이 ‘신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부를 통지’하도록 규정되어 있다. 또한 건축법 제20조 제7항은 가설건축물의 축조신고를 받은 때에는 ‘관계 행정기관의 장과 미리 협의하여 다른 법령에 따른 제한 규정을 확인’하도록 규정하고 있다. 결국 건축법 제20조 제3항에 따른 컨테이너 구조 임시사무실 축조신고의 경우 신고 자체만으로 효력이 발생한다고 보기 어렵고, 오히려 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 봄이 합당하다 할 것이다. 다음으로, 이 사건 시행지침이 행정청 내부만을 규율하는 사무처리규칙 내지 재량준칙에 해당하는지 여부를 살펴본다. 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지게 된다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742,3759 판결 참조). 국토계획법 제52조 제1항 제4호는 지구단위계획에 건축물의 용도제한 등을 포함하도록 규정하고 있고, 같은 법 제54조는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축할 경우 그 지구단위계획에 맞게 하도록 규정하고 있다. 이에 이 사건 시행지침에 따른 건축물 용도제한은 국토계획법의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다 할 것이다. 따라서 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 처분은 ○○시 우선해제지구(◇◇이주단지) 지구단위계획구역에 해당하는 이 사건 토지에 컨테이너 구조 임시사무실을 건축하는 것이 법규명령에 해당하는 이 사건 시행지침에 위배됨을 이유로 그 축조신고를 불허한 것인바, 법령 위반 등을 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.