가설건축물축조신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○ ○○○ ○○○ ○○○ 000-0(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 농축산업등에 종사하고 있는 자로서 2020. 11. 3. 이 사건 토지에 축사(우사, 분뇨처리용도) 및 농막에 관해 가설건축물신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였으나 피청구인은 민원서류 보완/보정요구서등 3차례의 주민동의서 보완 요구에 응하지 않았다는 이유로 이 사건 신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 이 사건 토지에서 주민등록신고를 마치고 농축산업등에 종사하고 있다. 그러던 중 이 사건 토지에 우사 겸 분뇨처리용으로 사용할 간이축사 및 농막 용도로 이 사건 신고를 하였으나 피청구인은 세 차례(2020. 11. 23., 같은 해 12. 14., 같은 해 12. 23.)에 걸쳐 악취 처리 대책과 주민동의서 보완을 요구하였고, 주민동의서 요구에 응하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 사건의 경위 청구인은 현재 농업에 종사 중이고 한우를 사육하는 축산업에 종사할 계획이 있어 강파이프구조로 간이축사 및 농막을 축조하기 위해 이 사건 토지(답)에 이 사건 신고를 하게 된 바 2020. 11. 3. 피청구인에 민원서식에 맞게 신고서를 작성해서 제출했음에도 피청구인의 악취 처리 대책과 주민동의서를 보완할 것을 요구했다. 이에 청구인은 악취 처리 계획서를 제출하였으나 피청구인은 주민 동의서 불비를 이유로 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 가) 이 사건 신고는 이 사건 토지가 「○○○ 가축분뇨의 관리ㆍ이용 및 가축분뇨 공공처리시설 주변지역 지원에 관한 조례」 제2조의2제1항 [별표 1] 가축 사육 및 처리시설 제한구역 기준에서 주거밀집지역 경계선과 250m를 상회하는 바 우사로서 제한구역 위반이 아니고 실질적으로 주거밀집지역의 주민들에게도 피해가 없음에도 신고를 거부한 것은 부당하다. 나) 기타 서류상의 하자나 조례상의 위반사유가 없음에도 신고를 거부하는 것은 피청구인의 보신행정에 불과하여 부당하다. 4) 청구인 보충서면 가) 청구인의 이 사건 신고에 따른 실익이 없어 보인다는 것은 피청구인의 막연한 추측일 뿐이다. 나) 청구인이 인근 경기도 ○○○ ○○○ ○○○ ○○○ 000-00 토지에 관해서는 가설건축물 신고를 수리하고 이 사건 신고만을 거부한 것은 형평성에 어긋난다. 5) 결론 그렇다면 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소해야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인 소유의 이 사건 토지에 대한 이 사건 신고에 대해 피청구인은 최소한의 환경보전 및 환경권 보호의 일환으로 축사 등의 설치가 주변 거주민에게 큰 영향을 초래할 수 있음을 우려하여 주변 주민들의 동의 또는 의견을 수렴한 증빙서류 등을 청구인에게 보완할 것을 요구하였으나 그 기간 안에 서류가 제출되지 않았다. 나) 피청구인은 이에 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제25조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 「대한민국헌법」제35조제1항은 환경권을 헌법상 기본권으로 명시하며 국가와 국민에게 환경보전을 위해 노력할 의무를 부과하고 있고, 「환경정책기본법」제1조, 제4조, 제5조, 제6조에서는 이러한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하고 있다. 나) 이 사건 토지는 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역인 농업진흥구역 내 토지이며, 인근 지역에 주거밀집지역이 존재하는 바 환경오염 우려 시설인 간이축사가 설치될 경우 인근 농지와 인근 주민의 환경에 피해를 줄 우려가 크므로 피청구인의 이 사건 처분은 이유 있다. 다) 나아가 피청구인은 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」에 정해진 절차에 따라 청구인에게 3회에 걸친 보완 요구를 한 바 절차적으로도 정당하다. 라) 또한 청구인은 이 사건 처분 후에 마을 주민의 협의 및 동의를 얻어 이 사건 토지 인근인 ○○○ ○○○ ○○○ ○○○ 000번지 상 이 사건 신고 대상 가설건축물과 동일한 목적의 가설건축물의 축조신고를 득한 후 축조하는 중으로, 이 사건 토지의 가설건축물 축조 신고에 따른 실익이 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우 2. 4층 이상인 경우 3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우 ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. ⑦ 제2항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가 신청 또는 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 【건축법 시행령】 제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 기준 을 말한다. 1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것 2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다. 3. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것 4. 공동주택ㆍ판매시설ㆍ운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것 ⑤ 법 제20조제3항에서 “재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 10. 연면적이 100제곱미터 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것과 지붕 면적의 2분의 1 이하가 합성강판으로 된 것을 포함한다)구조 건축물 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑥ 행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하 지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【대한민국헌법】 제35조 ①모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하 여 노력하여야 한다. ②환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다. 【환경정책기본법】 제1조(목적) 이 법은 환경보전에 관한 국민의 권리ㆍ의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경정책의 기본 사항을 정하여 환경오염과 환경훼손을 예방하고 환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 함을 목적으로 한다. 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가는 환경오염 및 환경훼손과 그 위해를 예방하고 환경을 적 정하게 관리ㆍ보전하기 위하여 환경보전계획을 수립하여 시행할 책무를 진다. ② 지방자치단체는 관할 구역의 지역적 특성을 고려하여 국가의 환경보전계획에 따라 그 지방자치단체의 계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 진다. 제5조(사업자의 책무) 사업자는 그 사업활동으로부터 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 스스로 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하며, 국가 또는 지방자치단체의 환경보전시책에 참여하고 협력하여야 할 책무를 진다. 제6조(국민의 권리와 의무) ① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다. ② 모든 국민은 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 협력하여야 한다. ③ 모든 국민은 일상생활에서 발생하는 환경오염과 환경훼손을 줄이고, 국토 및 자연환경의 보전을 위하여 노력하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 가설건축물 축조신고서, 민원 서류 보완 요구서, 가설 건축물 축조 신고에 따른 보완 촉구서, 이 사건 처분서, 피청구인 및 ○○○장 간의 협의서면 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 11. 3. 강파이프구조 가설건축물 및 농막 건축에 대한 이 사건 신고를 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신고와 관련하여 「민원처리에 관한 법률」 제20조에 따라 협의를 요청하자, ○○○장은 2020. 11. 18. “축사 등의 설치는 주변 거주민의 주거환경에 큰 영향을 초래할 수 있는 시설로 다수의 민원이 예상됨. 따라서 주변 주민들의 동의 또는 의견을 수렴한 후에 가설건축물 축조신고를 처리함이 타당할 것으로 판단됨.”이라는 내용의 검토의견을 회신하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 주민 동의 및 의견을 수렴한 증빙 서류가 필요하다는 이유로 2020. 11. 23. 민원서류 보완 요구서로 1차, 같은 해 12. 14. 가설건축물 축조 신고에 따른 보완 촉구로 2차, 같은 해 12. 23. 보완 재촉구로 3차에 걸친 신고서 보완을 요구했다. 이 중 1차 및 2차에서는 악취처리계획서의 보완에 대한 요구도 있었으나 2차 요구 이후 청구인이 이를 제출하여 3차에 이르러서는 주민들 동의 및 의견 수렴 관련 서류만을 요구하였다. 라) 피청구인은 2021. 1. 5. 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 보완기한 내에 주민동의서 등 증빙서류가 제출되지 아니하였다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2)「건축법」제20조제3항에 의하면 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 같은 법 시행령 제15조제5항제10호에 따르면 연면적이 100제곱미터 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것과 지붕 면적의 2분의 1 이하가 합성강판으로 된 것을 포함한다)구조 건축물은 「건축법」제20조제3항의 신고 대상이다. 3) 이 사건 가설건축물은 연면적 100제곱미터 이상인 강파이프 구조의 간이축사 등으로서 「건축법」 제20조제3항, 같은 법 시행령 제15조제5항제10호에 따른 축조신고 대상에 해당한다. 한편, 「건축법」 제20조제7항은 가설건축물 신고 시 “다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의”할 것을 규정하고 있을 뿐, 다른 법령에 따른 인·허가 의제 규정을 두고 있지 아니하다. 따라서 건축허가와 달리 신고대상 가설건축물 규제를 완화한 위 규정 취지를 고려하면, 행정청은 다른 법령에 따른 제한 규정에 대한 확인과 관련한 관계 부서 또는 행정기관의 장과 협의 결과 다른 법령에 따른 제한이 확인되지 아니한 이상 신고수리를 거부할 수 없다. 다만, 건축허가권자는 건축신고가 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에서 정하는 명시적인 제한에 배치되지 않는 경우에도 건축을 허용하지 않아야 할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 건축신고의 수리를 거부할 수 있다(대법원 2012. 3. 15. 선고 2011두27322 판결, 대법원 2015. 9. 15. 선고 2014두15504 판결 등 참조). 피청구인은 이 사건 신고와 관련하여 「민원처리에 관한 법률」 제20조에 따라 환경과, 산업과, 환경위생과, 건축허가2과, ○○○장에게 각 협의를 요청하였다. 이에 ○○○장은 2020. 11. 18. “축사 등의 설치는 주변 거주민의 주거환경에 큰 영향을 초래할 수 있는 시설로 다수의 민원이 예상됨. 따라서 주변 주민들의 동의 또는 의견을 수렴한 후에 가설건축물 축조신고를 처리함이 타당할 것으로 판단됨.”이라는 내용의 검토의견을 회신하였다. 이에 따라 피청구인은 같은 해 11. 23. 청구인에게 ‘악취에 대한 처리 대책’ 및 ‘주변 주민들의 동의 또는 의견을 수렴 등 증빙서류’를 제출할 것을 보완 요구하였고, 같은 해 12. 14. 같은 내용의 보완촉구를 하였다. 이후 청구인이 악취방지계획서를 제출하자, 피청구인은 같은 해 12. 23. ‘주변 주민들의 동의 또는 의견을 수렴 등 증빙서류’에 한하여 보완을 재촉구하였다. 그리고 피청구인은 2021. 1. 5. 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 보완기한 내에 주민동의서 등 증빙서류가 제출되지 아니하였다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 신고는 가설건축물 축조에 관한 신고이므로 그 수리요건은 「건축법」 및 관계 법령에 정한 바에 따라야 하며, 이와 같은 법령에서 정한 명시적인 제한에 배치되지 않는 경우 이를 수리하여야 하는바, 주민동의서 제출은 관련 법령에서 정한 명시적 제한에 해당하지는 않는다. 그러나 이 사건 신고대상 가설건축물은 ‘축사(우사, 분뇨처리용도) 및 농막’이며, 그 규모도 작지 아니하므로 필연적으로 다량의 가축분뇨가 발생할 수밖에 없고, 이로 인한 악취 및 토지와 수질 오염으로 인근에 거주하는 주민들의 주거 및 생활환경에 악영향을 미칠 것으로 예상된다. ○○○장의 협의의견은 단순히 가설건축물 부지 인근 주민들의 형식적인 주민동의서 제출을 요구한 것이 아니라 주민들과의 협의를 통해 위와 같은 환경위해적 요소를 제거할 것을 요구한 것으로 볼 수 있다. 비록 청구인이 악취방지계획서를 제출하였으나, 그 주요 내용은 탈취제를 확보하여 악취를 방지하겠다는 것으로서 계획대로 이행된다고 하더라도 가축분뇨로 인한 악취를 어느 정도까지 제거할 수 있는지 확인되지 아니한다. 따라서 이 사건 처분은 관계 법령상 명시적 제한에 배치되지 않는다고 하더라도 건축을 허용하지 않아야 할 중대한 공익상 필요성이 인정되므로 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.