가설건축물 축조신고수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 9. 16. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○-2번지(지목: 대, 자연녹지지역, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 컨테이너 구조의 가설건축물(임시창고) 축조신고를 하였으나, 피청구인은 같은 해 11. 4. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조 및 「○○시 도시계획 조례」 제19조에 의거 이 사건 토지에 가설건축물을 축조하는 행위는 개발행위허가 대상이며, 해당 필지는 자연녹지지역에서의 개발행위허가 기준을 만족하지 못한다는 사유로 가설건축물 축조 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-2(지목 대) 4,823㎡의 소유자로 위 대지에 농업용 창고로 사용할 가설건축물인 컨테이너 축조신고를 신청한 자이고, 피청구인은 위 신청을 불허한 기관이다. 2) 청구인은 위 대지에 경작을 하기 위해 2019. 4. 24. ○○시에 농지원부를 등록하였고, 2019. 5. 10. 국립농산물품질관리원장 명의 농업경영체 등록(변경등록)을 하였다. 이에 따라 경작에 필요한 각종 농기구가 필요하고 농기구를 보관할 창고(컨테이너)가 필요하여 피청구인을 상대로 농업용 임시창고(가설건축물) 설치 신고를 신청하였는데 피청구인이 이를 불허하였기에 행정심판을 청구하였다. 3) 피청구인의 불허 사유에 대한 법적 근거 가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 나) 「○○시 도시계획 조례」 제19조에 따른 개발행위허가 대상 시설물로서, 해당 필지는 자연녹지지역에서 개발행위허가 기준을 만족하지 못함. 4) 피청구인의 법리 오인 및 행정편의주의 가) 토지이용규제 정보에 따르면 이 사건 청구인의 토지의 지목은‘대’로 되어 있고 자연녹지지역, 수도공급시설(저촉)으로 되어 있다. 「농지법」 제2조(정의)제1항가목에 의하면“농지”란“전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.”라고 되어 있다. 「농지법 시행령」 제2조(농지의 범위)제1항에서는 「농지법」 제2조제1호가목 본문에서“대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지를 말한다”라고 되어 있어 이 사건 청구인의 토지는 「초지법」과 무관하고, 이미 농지원부 및 농업경영체 등록을 하고 농작물을 경작하고 있어 농지라고 볼 수가 있다. 이 사건 청구인 소유 토지의 좌측에는, 첨부한 위성사진 및 자료에 의하면 1960년경 ○○시에서 이 사건 토지의 좌측 일부를 통과한 정상에 ○○1 배수지를 설치하면서 청구인 소유의 토지 좌측 아래부터 위까지 약 100미터를 연결하는 폭 5미터 도로와 배수로를 개설하였고, 우측에는 1960년경 이 사건 토지 우측 정상에 위치한 ○○○ 교회(전도관)에서 이 사건 토지 우측 아래부터 ○○○ 교회까지 연결하는 약 100미터 길이에 16밀리미터 상·하수도 배수관을 지하에 매설하여 이미 기반시설이 되어 있다. 등기사항전부증명서에 의하면 이 사건 토지에 1985. 5. 29. 전부터 시멘트블럭 주택이 존재하였고, 위성사진에도 주택이 있었음을 알 수가 있다(2017. 4. 25. 철거). 「○○시 도시계획 조례」 제19조제2항에는“조성이 완료된 기존 대지란 관계법령에 따라 적법하게 조성된 지목이“대”인 토지로서 도로등 기반시설의 설치가 완료되어 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 토지를 말한다.”라고 되어 있다. 이와 같이 이 사건 토지는 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준등)제1항제5호의 조건을 갖추었다. 또한 이 사건 토지의 지목이“대”이고 이미 기반시설이 설치가 되어 있어 건축물을 건축할 수 있는 조건이 조성되어 있고, 청구인은 이와 관련하여 위 토지에 경작을 하기 위하여 이미 농지원부 및 농업경영체등록을 하여 농작물을 경작하고 있다. 나) 국토계획법에 따르면 이 사건 토지가 수도공급시설(저촉)으로 되어 있다. 그러나 이미 이 사건 토지 좌측의 정상 부분에 ○○시에서 ○○1 배수지(일명 ○○ 배수지)를 설치하였고, 여기에 우측 정상 부분에 있는 ○○○교회에서 수도관을 연결하여 청구인의 토지를 경유하였기에 이미 수도시설이 되어 있다. 그러나 청구인은 이 사건 수도시설을 신청한 것이 아니라 가설건축물 축조만 신청한 것이므로 「○○시 도시계획 조례」 제19조(수도의 사용)와는 무관하다고 볼 수 있는데, 피청구인은 불허 사유의 한 가지로 위 조례를 들고 있다. 이와 같이 청구인 토지의 지목이“대”이고 오래 전에 시멘트블럭의 주택이 존재했었고, 기반시설인 ○○1 배수지(일명 ○○ 배수지), 배수로, 도로, 배수관, 전기, 통신 등 기반시설이 되어 있고, 농지원부 및 경영체 등록을 하여 농작물을 경작하고 있어, 농기구 등을 보관할 가설건축물(컨테이너) 축조 조건이 충족되었음에도 이 사건 거부처분을 한 것은 피청구인의 법리 오인 또는 창의적, 능동적 업무 수행을 피하는 무사안일 행정편의주의로 위법·부당하다고 볼 수 있다. 【보충서면 1】 5) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 가) 피청구인은 이 사건 토지가 「○○시 도시계획 조례」 제19조(개발행위허가의 기준)제2항을 충족하지 못하였다고 주장한다. 그러나 「○○시 도시계획 조례」 제19조제2항은“조성이 완료된 기존 대지를 말하고 조성이 완료된 기존 대지란 관계 법령에 따라 적법하게 조성된 지목이“대”인 토지로서 도로등 기반시설의 설치가 완료되어 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 토지를 말한다.”라고 되어 있다. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제58조(지목의 구분)제8호는“대”를“가. 영구적 건축물 중 주거·사무실·점포와 박물관·극장·미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지, 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령 법령에 따른 택지조성공사가 준공된 토지”라고 명시하고 있다. 그리고 국토계획법에 따른 개발행위허가운영지침 1-5-4 (3) 토지의 형질변경 제3항나목에서는 조성이 완료된 기존 대지를 지목이“대”인 대지에 도로, 상하수도 등 기반시설의 설치가 완료되어 해당 대지에 절토나 성토 행위 없이 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 대지라고 명시하였다. 국토계획법 제2조(정의)제6호가목, 나목에도 기반시설을 도로, 수도, 전기 시설 등으로 명시하고 있다. 이 사건 ① 토지의 지목은 이미 설시한 바와 같이 공부상“대”로 되어 있고, ② 1960년경 ○○시에서 청구인의 토지 좌측 정상에 ○○1 배수지를 설치하고 이를 관리하기 위해서 청구인 소유 토지 일부에 폭 5미터, 길이 약 100미터의 도로를 포장하고 배수로를 설치하였으며, ③ 청구인의 토지 우측 정상에 위치한 ○○○ 전도관에서 청구인 소유 토지 일부에 길이 약 100미터 이상의 상·하수도 배수관을 지하에 매설하였고, ④ 전화국 및 통신사에서 청구인의 토지 좌측 아래에서 ○○1 배수지까지 4~5개의 전신주를 설치하였으며, ⑤ 피청구인은 이 사건 토지가 건축물이 없던 구역으로 조성이 완료된 대지에 해당하지 않는다고 하였으나 피청구인이 제출한 건축물대장에도 분명히 2001. 9. 3. 서효순 명의의 시멘트블록조 주택이 존재하였다가 철거되었음을 확인할 수 있다. 이와 같이 청구인의 토지의 지목은“대”이며 이미 기반시설이 완료되어 「○○시 도시계획 조례」 제19조제2항을 충족하였다고 볼 수 있다. 나) 피청구인은 이 사건 토지가 국토계획법 제56조제2호 및 같은 법 시행령 제51조제2항에 근거하여 조성이 끝난 농지에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 이미 설시한 바와 같이 청구인은 ① ○○시 ○2동장으로부터 농지원부 허가를 받고, ② 국립농산물 품질관리원장으로부터 경영체등록을 받아 경작을 하고 있으므로 사실상 이 사건 토지에 대해서 농지로 인정받았다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 시행령을 근거로 농지에 해당하지 않는다는 이유로 농업에 필요한 가설건축물(농업창고) 축조가 불가하다고 주장하고 있다. 그렇다면 피청구인은 청구인에게 농업 경영은 허락하면서 농업에 필요한 농기구 등을 보관할 가설건축물에 대한 축조는 안 된다는 것과 같다. 또한 피청구인은 각 부서별로 법 해석을 달리하여 일관성 없는 행정을 하고 있고 이에 대한 불이익을 청구인에게 부담하게 하고 있다. 6) 결론 이와 같이 청구인의 토지의 지목은“대”이고 기반시설이 완료되어 있으며 이미 농지로 인정을 받아 가설건축물 축조 조건을 충족하였음에도 이를 불허하는 것은 재량권의 일탈·남용으로 볼 수 있다. 그리고 「행정규제기본법」 제5조제3항에 따르면 규제의 대상과 수단은 규제의 목적 실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성, 투명성 및 공정성이 확보되도록 설정되어야 하므로 이 사건 처분은 규제의 원칙을 벗어난 것으로 볼 수밖에 없다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 개요 청구인 및 청구 외 김○○은 자연녹지지역인 ○○시 ○○동 ○○-2(지목: 대) 4,823㎡에 컨테이너 구조의 가설건축물 축조신고(2019. 9. 16.)를 하였다. 이에 피청구인은 국토계획법 제56조 및 「○○시 도시계획 조례」(이하‘○○시 조례’라 한다)제19조에 따른 자연녹지지역 내 개발행위허가 조건에 부합하지 않음을 이유로 불허가 처분을 통보(2019. 11. 4.)하였다. 청구인은 해당 가설건축물 축조신고에 대한 불허가 처분이 부당함을 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 정당성 가) 개발행위허가 대상 여부에 대한 검토 국토계획법 제56조(개발행위의 허가) 및 같은 법 시행령 제51조(개발행위허가의 대상)에 따르면 건축물의 건축 및 공작물의 설치 그리고 토지의 형질변경은 시장의 허가를 받아 행위를 하여야 한다. 다만 건축물의 축조에 대하여는 ○○시 조례 제18조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위)제1호에 따라 「건축법」에 따른 건축허가, 건축신고, 가설건축물의 축조허가 및 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축에 한해서 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 해당한다. 또한 토지의 형질변경에 대하여는 국토계획법 제56조제1항제2호에서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지로서 같은 법 시행령 제51조제2항에 해당하는 조성이 끝난 농지에서의 객토 등 형질변경(지목의 변경을 수반하는 경우는 제외) 및 ○○시 조례 제18조제3호 토지의 형질변경 중 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 굴착 및 깊이 50센티미터 이내의 절토로서 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한해서 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로 규정하고 있다. 따라서 위와 같은 경미한 행위들에 속하지 않는 현재 해당 필지 내의 가설건축물(임시창고)은 국토계획법에 따른 개발행위허가 대상이며, ○○시 조례 제19조(개발행위허가의 기준)의 표고제한기준(녹지지역 65미터 이하에서 개발행위허가 가능)에 적합하지 않으므로 개발행위허가가 불가하다. 나) 현재 해당 필지에 토지대장에 등재된 시멘트블럭의 주택이 존재했었고, 상·하수도와 전기 및 도로가 존재하는 ○○시 조례 제19조제2항에 따른 조성이 완료된 기존 대지에 해당한다는 주장에 대하여 청구인은 현재 해당 필지 내에 존재하는 건축물을 2017년 4월에 철거 신고 없이 철거한 후 건축물 부존재증명서를 ○○시장으로부터 발급(2017. 4. 24.)을 받았다. 하지만 포털사이트의 로드뷰와 항공사진을 확인한 결과 청구인이 주장하는 위치에 등기사항전부증명서(건물) 및 건축물대장상 등록된 건축물이 존재하지 않는다. 또한 현재 해당 필지는 ○○○○○지역주택조합과 ○○건설산업(주)이 사업시행자로서 ○○ ○○타운아파트(현재“○○○○○타운아파트 6단지”) 신축공사 사업계획승인 신청 당시 ○○동 ○○-2(54,078㎡)의 소유자인 ○○학원으로부터 매입 후 사업대상지에서 제외된 구역이다. 이는 사업구역 계획도에 표기되어 있으며, 계획도상에 표기된 건축물들은 청구인이 제출한 항공사진(을 제3호증-13)과 동일한 위치에 배치되어 있다. 이러한 자료들을 통해 사업구역 외에 존재하는 현재 해당 필지에는 청구인이 주택을 철거했다는 위치에 벽돌조 공작물을 제외한 일체의 건축물이 존재하지 않음을 분명히 알 수 있다. 현재 해당 필지는 사업시행자가 「구 주택건설촉진법」에 의한 민간사업계획 승인을 받을 당시 스스로 제외한, 일체의 건축물이 없던 구역으로서 조성이 완료된 대지에 해당하지 않는다. 따라서 개발행위허가를 받아야 하는 대상이지만, 현재 해당 필지의 표고가 최저 90미터 이상에 해당하여 개발행위허가 기준 중 표고 제한규정에 적합하지 아니하므로 허가가 불가능하다. 다) 농지원부의 발급과 농업경영체 등록이 이미 완료된 농지로서 경작을 이미 하고 있으므로 이에 따른 농업용 가설건축물 축조는 합당하다는 주장에 대하여 국토계획법 제56조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제51조제2호에 따라 조성이 끝난 농지에서 객토나 정지작업, 양수·배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경은 개발행위허가 제외대상에 속하지만, 그 외의 경우에 대하여는 개발행위허가를 득하여야 한다. 현재 해당 필지는 객토나 정지작업이 아닌 50cm 이상의 절토행위가 이루어졌으며, 농지 용도로 사용하기 위해서 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조(지목변경 신청)에 따라 기존“대”에서“전”으로 지목변경이 수반되어야 하므로 국토계획법 시행령 제51조제2호의 조성이 끝난 농지에 해당하지 않는다. 따라서 개발행위허가를 득하지 않고 임의의 형질변경 행위로 인해 새롭게 농지로 조성된 대지에서의 가설건축물 축조를 포함한 개발행위허가가 불가능하다. 3) 결론 국토계획법상 조성이 완료된 대지 또는 조성이 끝난 농지에 해당하지 않은 곳에서의 가설건축물의 축조신고대상은 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 대상이며, ○○시 조례에 의거 표고 65m 이상인 자연녹지지역에서의 개발행위허가는 불가능하기에 현재 해당 필지에서의 가설건축물 축조신고는 수리될 수 없다. 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) ○○시 ○○동 ○○-2번지가 국토계획법에 의한 개발행위허가 대상인지 여부 가) 건축물의 건축행위는 국토계획법 제56조에 의한 개발행위허가를 받아야 한다. 또한 가설건축물의 축조신고 대상은 국토계획법 제56조제4항제3호의 대통령령으로 정하는 경미한 행위에 해당하지 않는다. 따라서 청구인의 가설건축물 축조신고는 개발행위허가를 득하여야 하는 행위이다. 나) 그러나 청구인이 가설건축물을 설치하려는 필지는 전체적으로 허가를 득하지 않고 절토 및 성토가 행해진 곳으로서, 원상복구 시정명령 행정조치 대상이며 가설건축물의 설치가 완료되면 원상복구가 불가능하므로 해당 필지에서의 개발행위허가가 불가하다. 다) 또한, 이 사건 토지는 경사도가 심한 대지로서 기존의 대지 형상으로는 절토, 성토, 정지 등 토지의 형질변경 없이 가설건축물의 축조가 불가능하다. 토지의 형질변경을 위한 개발행위허가를 득하기 위해서는 「○○시 도시계획 조례」 제19조제1항에 따른 개발행위허가의 기준에 적합해야 한다. 하지만 이 사건 토지는 자연녹지지역으로서 표고가 65미터를 넘기 때문에 기준에 적합하지 않아 개발행위허가가 불가하다. 5) 이 사건 토지의 지목은“대”이며, 이미 기반시설이 완료되어 「○○시 도시계획 조례」 제19조(개발행위허가의 기준)제2항을 충족하였다는 청구인의 주장에 관하여 가) 이 사건 토지는 ○○시 ○○본동 297-5(수도용지)와 ○○동 △△△-2(○○○○○타운아파트 6단지) 필지를 지나지 않고서는 도시계획도로로 진입할 수 없는 맹지에 속하는 토지이다. 즉, 기반시설에 해당하는 도로에 접하지 않은 토지이다. 따라서 이 사건 토지는 지목이“대”이지만 도로 등 기반시설이 부재하므로, 국토계획법에 따른 조성이 완료된 기존 대지에 해당하지 않는다. 나) 청구인은 이 사건 토지에 주택이 존재했었으며 본인이 2017년 4월에 철거했다고 주장하면서 국토지리정보원에서 발급한 1981년 항공사진과 현황측량도에 위치를 표기(황색)하여 제출하였다. 그러나 포털사이트의 로드뷰 및 이 사건 토지와 본래 한 필지였던 ○○○○○○○타운아파트 6단지 시업시행인가 신청 당시 제출된 지장물 조사 지형도를 살펴보면, 청구인이 표기한 위치에는 로드뷰로 확인되는 시멘트 블록 구조물만이 존재할 뿐 건축물은 존재하지 않는다. 6) 농지원부를 발급받고 농업경영체 등록이 되었으므로 조성이 완료된 농지에 해당한다는 청구인의 주장에 관하여 가) 농지원부는 「농지법」 제49조에 따라 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하기 위해 작성이 되며, 농어업경영체 등록은 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 의해 농어업 관련 융자·보조금 등을 지원받고자 등록하는 행위이다. 또한 위 두 법령은 농지를 지목을 불문하고 실제로 농작물을 경작하는 토지로 정의하며, 두 법령 모두 농지 조성을 위한 물리적인 형질변경이 아닌 농업활동 자체에 대해서만 규정하고 있다. 따라서 농지원부의 발급사실과 농어업경영체 등록에 의해 이 사건 토지를 농지로서 적법하게 조성하는 허가를 득하는 것이 아니므로, 농지를 새로 조성하는 행위를 하기 위해서는 별도의 개발행위허가를 거쳐야 한다. 나) 국토교통부의 관원질의 회신{국토교통부 도시정책과-12148(2017. 12. 15.)}에 따르면 농지에서의 성토 및 절토의 경우 개발행위허가를 받아야 하는 행위인지에 대하여, 농지의 토양개량과 직접적인 관련이 없는 과도한 성토나 절토를 한 경우까지 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토 등으로 볼 수 없고, 「개발행위허가운영지침」 1-4-1(2)②에서 2미터 이상의 성토나 절토를 하는 경우에는 농지조성 행위로 보아 허가대상에 포함하도록 규정하고 있으며, 2미터 이하의 성토나 절토의 경우도 객토나 정지작업에 한해 경미한 행위로 인정된다고 회신하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지에 이전의 건축물이 있었고 2017년 4월에 철거하였으므로, 건축물의 건축이 가능한 조성이 완료된 대지라고 주장하면서도, 2017년 4월 이 사건 토지 전반에 대해 벌채, 절토 등의 행위에 의해 조성이 허가된 농지라고 양립된 주장을 하고 있다. 청구인의 주장대로 이 사건 토지가 이전의 건축물이 존재했었으므로 조성이 완료된 대지라고 한다면, 새롭게 농지를 조성하기 위한 형질변경은 국토계획법에 따른 개발행위허가를 득한 후 행위를 해야 한다. 하지만 이 사건 토지는 표고, 도로 등 개발행위허가 조건에 부적합해 농지조성을 위한 개발행위허가가 불가능함에도, 청구인에 의한 불법 형질변경이 발생하여 시정명령 행정조치 중이다. 7) 결론 가설건축물의 건축은 국토계획법상 개발행위허가 대상이며, 이 사건 토지는 현재 위법하게 조성된 대지로서 위법사항이 해소되지 않으면 개발행위허가가 불가능하다. 또한 이 사건 토지의 경우 위법사항이 해소된다 하더라도 형질변경이 수반되는 가설건축물의 경우 「○○시 도시계획 조례」에서 정한 기준에 부적합하므로 개발행위허가가 불가능하다. 또한 이 사건 토지가 조성이 완료된 대지임을 증명할 기존 건축물이 없었고, 현재 기반시설(도로)이 부족하며, 농지로서 적법하게 조성이 되지 않은 상태이므로 개발행위허가를 받지 않아도 되는 행위에 속하지 않는다. 이와 같이 이 사건 토지에서 개발행위허가가 요구되는 가설건축물의 건축은 불가능하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우 2. 4층 이상인 경우 3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우 ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. ④ 제3항에 따른 신고에 관하여는 제14조제3항 및 제4항을 준용한다. ⑤ 제1항과 제3항에 따른 가설건축물을 건축하거나 축조할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제25조, 제38조부터 제42조까지, 제○○조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제64조까지, 제67조, 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 중 일부 규정을 적용하지 아니한다. ⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 가설건축물의 건축을 허가하거나 축조신고를 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 가설건축물대장에 이를 기재하여 관리하여야 한다. ⑦ 제2항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가 신청 또는 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 【건축법 시행령】 제15조(가설건축물) ⑤ 법 제20조제3항에서 "재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 1. 재해가 발생한 구역 또는 그 인접구역으로서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 구역에서 일시사용을 위하여 건축하는 것 2. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시미관이나 교통소통에 지장이 없다고 인정하는 가설흥행장, 가설전람회장, 농ㆍ수ㆍ축산물 직거래용 가설점포, 그 밖에 이와 비슷한 것 3. 공사에 필요한 규모의 공사용 가설건축물 및 공작물 4. 전시를 위한 견본주택이나 그 밖에 이와 비슷한 것 5. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로변 등의 미관정비를 위하여 지정ㆍ공고하는 구역에서 축조하는 가설점포(물건 등의 판매를 목적으로 하는 것을 말한다)로서 안전ㆍ방화 및 위생에 지장이 없는 것 6. 조립식 구조로 된 경비용으로 쓰는 가설건축물로서 연면적이 10제곱미터 이하인 것 7. 조립식 경량구조로 된 외벽이 없는 임시 자동차 차고 8. 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것(건축물의 옥상에 축조하는 것은 제외한다. 다만, 2009년 7월 1일부터 2015년 6월 30일까지 및 2016년 7월 1일부터 2019년 6월 30일까지 공장의 옥상에 축조하는 것은 포함한다) 9. 도시지역 중 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업ㆍ어업용 비닐하우스로서 연면적이 100제곱미터 이상인 것 10. 연면적이 100제곱미터 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것과 지붕 면적의 2분의 1 이하가 합성강판으로 된 것을 포함한다)구조 건축물 11. 농업ㆍ어업용 고정식 온실 및 간이작업장, 가축양육실 12. 물품저장용, 간이포장용, 간이수선작업용 등으로 쓰기 위하여 공장 또는 창고시설에 설치하거나 인접 대지에 설치하는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다), 그 밖에 이와 비슷한 것 13. 유원지, 종합휴양업 사업지역 등에서 한시적인 관광ㆍ문화행사 등을 목적으로 천막 또는 경량구조로 설치하는 것 14. 야외전시시설 및 촬영시설 15. 야외흡연실 용도로 쓰는 가설건축물로서 연면적이 50제곱미터 이하인 것 16. 그 밖에 제1호부터 제14호까지의 규정에 해당하는 것과 비슷한 것으로서 건축조례로 정하는 건축물 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다. 1. 인접토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우. 다만, 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 성토는 제외한다. 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전ㆍ답 사이의 변경은 제외한다) 4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 나. 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다) 다. 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다) 라. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 의하여 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023383"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제18조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 영 제53조 단서에 따라 개발행위허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축: 「건축법」제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축 3. 토지의 형질변경 가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토, 성토, 정지 등. 이 경우 포장을 제외하며, 주거지역, 상업지역 및 공업지역 외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 않는 경우만 해당한다. 나. 조성이 완료된 기존 대지에서의 건축물 그 밖의 공작물의 설치를 위한 토지의 굴착 다. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 따라 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경 제19조(개발행위허가의 기준) ① 시장은 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 표고, 경사도, 임상, 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 임상(林相)의 경우 개발행위허가 대상토지의 헥타아르 당 입목축적이 산림기본통계 상 헥타아르 당 시 평균 입목축적의 50퍼센트(녹지지역은 40퍼센트를 말한다)이하 일 것. 이 경우 판매를 목적으로 재배하는 나무는 입목축적에 포함하지 아니한다. 2. 경사도가 15도 이하인 토지 3. 표고가 75미터(녹지지역은 65미터를 말한다) 이하인 토지 ② 이미 조성이 완료된 기존 대지에서의 형질변경에는 제1항을 적용하지 아니한다. 이 경우 “조성이 완료된 기존 대지”란 관계 법령에 따라 적법하게 조성된 지목이 “대”인 토지로서 도로 등 기반시설의 설치가 완료되어 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 토지를 말한다. 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ② ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 동장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다. [별표 1] 시 사무의 동 위임사항(제2조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023385"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 가설건축물 축조신고서, 농지원부, 농업경영체 등록 확인서, 구 건축물대장, 건물등기사항전부증명서, 지형도면, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지인 ○○시 ○○동 ○○-2번지(지목: 대, 자연녹지지역)를 소유 농지로 하여 2019. 4. 24. 농지원부가 작성되고 같은 해 5. 10. 농업경영체 등록이 된 자로, 같은 해 9. 16. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 컨테이너 구조의 가설건축물(임시창고, 연면적 36㎡) 축조신고를 하였다. 나) 피청구인은 같은 해 11. 4. 청구인의 신청에 대하여 국토계획법 제56조 및 「○○시 도시계획 조례」 제19조에 의거 이 사건 토지에 가설건축물을 축조하는 행위는 개발행위허가 대상이며, 해당 필지는 자연녹지지역에서의 개발행위허가 기준을 만족하지 못한다는 사유로 가설건축물 축조 불허가처분을 하였다. 다) 이 사건 토지의 표고는 약 90~120m이다. 라) 과거 이 사건 토지에는 시멘트블럭조 주택(61.59㎡)이 건축물대장상 등재되어 있었으나, 2001. 9. 3. 철거(멸실)에 의하여 말소된 기록이 있고, 해당 건축물의 건물등기사항전부증명서에는 2017. 5. 2. 부존재 등기된 사실이 확인된다. 마) 한편 이 사건 토지는 2017년 5월경 무단으로 형질변경된 바 있다. 2) 「건축법」 제20조제1항에 의하면 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제3항에 의하면 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 시장 등에게 신고하여야 한다. 국토계획법 제56조제1항에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서는 개발행위허가의 기준을 정하고 있다. 그리고 같은 법 같은 조 제4항제3호 및 같은 법 시행령 제53조에서는 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있는 경미한 행위를 규정하면서 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따르도록 하고 있다. 「○○시 도시계획 조례」 제18조에서는 영 제53조 단서에 따라 개발행위허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위를 각 호로 정하고 있는데, 1. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축, 3. 토지의 형질변경으로서 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토, 성토, 정지 등(가목)의 행위는 개발행위허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 해당한다. 그리고 같은 조례 제19조제1항에 의하면 시장은 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 표고, 경사도, 임상, 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 1. 임상(林相)의 경우 개발행위허가 대상토지의 헥타아르 당 입목축적이 산림기본통계 상 헥타아르 당 시 평균 입목축적의 50퍼센트(녹지지역은 40퍼센트를 말한다) 이하일 것, 2. 경사도가 15도 이하인 토지, 3. 표고가 75미터(녹지지역은 65미터를 말한다) 이하인 토지의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지 상 가설건축물 축조 행위가 법령상의 자연녹지지역에서의 개발행위허가 기준을 만족하지 못함을 이유로 그 축조신고를 불허가한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 재량권을 일탈·남용하여 개발행위를 불허한 것인지 여부라 할 것이다. 먼저 이 사건 토지가 이미 조성이 완료된 기존 대지에 해당하는지 여부를 살펴본다. 국토계획법 제2조제6호 및 관련 법령 등에 비추어 볼 때, 건축물의 건축이 가능한 기반시설이란‘도로, 수도, 전기, 가스, 방송, 통신 시설 등’을 가리키는 것으로 볼 수 있다. 그런데 제출된 증거자료 등을 살펴볼 때 설사 이 사건 토지에 건축물이 존재하였다고 하더라도 그것만으로 관련 기반시설이 완비된 대지에 해당한다고 단정하기는 어렵다. 이에 따라 이 사건 토지의 형질변경과 관련하여 「○○시 도시계획 조례」 제19조에 따른 개발행위허가가 필요하다고 할 것이다. 다음으로 이 사건 토지가 조성이 끝난 농지에 해당하는지 여부를 살펴본다. 「농지법」 제49조에 따라 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하기 위하여 농지원부를 작성하지만, 국토계획법 제56조제1항제2호 및 국토계획법 시행령 제51조제2항제3호에 따르면 지목의 변경을 수반하는 토지형질변경의 경우 개발행위허가가 필요한 점에 비추어 볼 때, 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 토지가 농지로서 조성이 끝난 상태라고 단정하기는 어렵다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하며, 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 이 사건 토지는 표고(90~120m)와 경사도 등을 고려할 때 관련 법령상 형질변경에 부합하지 않는다고 할 것이고, 오히려 불법적으로 토지의 절토 및 정지작업이 이루어져 그 원상회복이 시급히 필요한 것으로 보인다. 이에 따라 피청구인이 자연녹지지역에 해당하는 이 사건 토지에 농지의 부대시설로서 임시창고용 가설건축물의 축조신고를 불허한 것은 특별한 사정이 없는 이상 정당하고 충분한 이익형량을 거친 것이라고 봄이 상당하다 할 것이다. 결국 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 단정하기 어려운바, 위 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.