개발제한구역내 행위신고사항변경 신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 3. 26. 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 제1종근린생활시설(소매점)을 이축 허가[공공이축(기존건축물 : ○○시 ○○동 ○○○번지) : 제1종근린생활시설(소매점) - 지상1층, ○○○.○○㎡]받은 자로 2024. 11. 22. 위 허가사항을 제2종근린생활시설(일반음식점)으로 용도변경하고자 피청구인에게 행위신고사항변경 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하, ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제8호, 같은 법 시행령 제18조 제1항 제2호 및 [별표 1] 제5호 라목에 따른 제18조 제2항 제1호에서 정한 ‘일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것’과 관련하여 청구인에게 용도변경자격 증빙서류 추가 제출 요청하였으나, 보완요구사항이 미보완되어 2024. 12. 19. 이 사건 신청 반려 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 제15조(취락지구에 대한 특례) ① 시ㆍ도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(제12조제1항제3호에 따른 이주단지를 포함한다)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 한다)로 지정할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 2. 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설(주택에서 용도변경되었거나 1999년 6월 24일 이후에 신축된 경우만 해당한다)을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위 가. 주택 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다) ② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다. 1. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 사람(이하 “5년이상거주자”라 한다) 2. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 사람 3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람으로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람을 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 “지정당시거주자”라 한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026682"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서 및 보완요구서, 청구인의 주민등록초본, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2024. 3. 26. 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○번지에 제1종근린생활시설(소매점)을 이축 허가[공공이축(기존건축물 : ○○시 ○○동 ○○○번지) : 제1종근린생활시설(소매점) - 지상1층, ○○○.○○㎡]받은 자로 2024. 11. 22. 위 허가사항을 제2종근린생활시설(일반음식점)으로 용도변경하고자 피청구인에게 행위신고사항변경 신청하였다. 나) 피청구인은 개발제한구역법 제12조 제1항 제8호, 같은 법 시행령 제18조 제1항 제2호 및 [별표 1] 제5호 라목에 따른 제18조 제2항 제1호에서 정한 ‘일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것’과 관련하여 청구인에게 용도변경자격 증빙서류 추가 제출 요청하였으나, 보완요구사항이 미보완되어 2024. 12. 19. 이 사건 신청 반려 통보하였다. 다) 청구인은 2010. 8. 16. 개발제한구역 내 ○○시 ○○동 ○○○번지에 전입하였다가 2024. 7. 16. 개발제한구역 외 ○○시 ○○로 ○, ○○○호로 전출하였으며, 2024. 9. 20. 다시 개발제한구역 내 이 사건 토지인 ○○시 ○○로 ○○○(○○동 ○○번지)로 전입한바 있다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 개발제한구역인 ○○동 ○○○ 지상 주택에서 거주하기 시작하여 5년 이상 거주하였다는 요건이 충족되었지만 공익사업 시행으로 인한 강제수용에 따라 개발제한구역 밖의 주소지에서 약 2개월 동안 거주할 수 밖에 없었다는 점, 이 사건 신청으로 용도변경하여도 개발제한구역에 미치는 영향이 크지 않은 점 등을 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 우선 위 인정사실과 제출된 서류를 살피건대, 청구인은 2010년부터 개발제한구역 내 계속 주소지를 두고 생업을 영위하였으나, 공익사업 시행으로 인하여 주소지를 개발제한구역 밖에 2개월(2024. 7. 16.~2024. 9. 20.) 두었다가, 이 사건 토지상 건축물이 완공됨에 따라 다시 개발제한구역 안으로 주소지를 이전하고 이 사건 신청을 한 것으로 확인된다. 개발제한구역법 제12조 제1항 단서, 같은 항 제1호 마목 및 같은 법 시행령 [별표 1] 제5호 다목의 다)①에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해주는 데에 그 취지가 있다고 할 것이다(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 참조). 먼저, 이 사건과 같이 기존 건축물이 1층은 근린생활시설, 2층은 주택의 용도인 건축물인 경우라고 하더라도 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 다목의 다)①에 따라 이축할 수 있는 건축물은 주택에 한정된다고 할 것이고, 기존 건축물의 근린생활시설은 개발제한구역법 제12조 제1항 제2호에 해당할 경우 같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구로 이축하거나 같은 법 시행령 [별표 1] 제5호 라목에 따른 요건을 충족하여야만 신축할 수 있다고 할 것이므로, 같은 호 다목의 다)에 따라 이축하는 건축물이라고 하여 기존 건축물의 근린생활시설 또한 이축이 가능한 것은 아니다. 한편, 개발제한구역에서의 용도변경과 관련하여 개발제한구역법 제12조 제1항 제8호 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 제1호에서는 허가대상 용도변경 행위에 대하여 정하고 있고, 주택과 같은 법 시행령 [별표 1] 제5호 라목에 따른 근린생활시설 간에 용도변경을 하는 행위를 정하고 있으나, 같은 법 시행령 제18조 제2항 제1호에서는 같은 조 제1항 제1호에 따라 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것을 요건으로 하고 있다. 또한, 이 사건과 같이 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 다목의 다)①에 따라 주택의 이축을 하는 경우로서 공익사업으로 보상금을 모두 지급받은 날 현재 5년 이상 거주하였다고 하더라도, 이축한 건축물에 해당하는 주택을 근린생활시설인 일반음식점으로 용도변경하기 위해서는 위와 같은 건축물의 이축을 위한 요건과는 상관없이 같은 법 시행령 제18조 제1항 제1호 및 같은 조 제2항에서 정하는 요건을 충족하여야 한다. 개발제한구역법상 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설이나 근린생활시설 등의 경우 5년 이상 계속 거주하고 있는 자나 지정당시 거주자 등에 한정하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치하거나 용도변경을 할 수 있도록 규정한 제도적 취지는 개발제한 구역 안의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 개발제한구역 안에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하려고 함에 있다고 할 것인바(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결), 이러한 개발행위가 예외적으로 허용되는 경우에 대한 규정은 그 요건을 엄격하게 해석하여야 할 것이다. 위와 같은 사항을 종합하여 이 사건 토지상 주택의 근린생활시설인 일반음식점으로의 용도변경 행위가 개발제한구역법 시행령 제18조 제2항 제1호의 요건을 충족하는지 여부를 살펴보면, 같은 호의 ‘허가신청일’은 ‘용도변경의 허가신청일’을 의미한다고 할 것이어서 용도변경의 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자이어야 할 것임은 분명하고, ‘계속 거주’와 관련하여 같은 항 제3호의 요건과 비교하여 볼 때 같은 항 제3호의 경우 ‘계속 거주’를 요건으로 삼지 않는 대신 ‘생업을 위하여 3년 이하의 기간동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자’ 등 개발제한구역 밖에 거주한 경우에도 용도변경 행위를 할 수 있는 사항을 명시적으로 정하고 있는바, 이와 달리 같은 항 제1호의 경우 별도의 예외없이 개발제한구역에서 5년 이상 ‘계속’ 거주할 것을 요건으로 정하고 있음을 고려하면 어떠한 사유에 의하든지 개발제한구역 밖에 거주한 기간이 포함되는 경우에는 그 기간을 제외하고 계속 거주한 기간만을 산정하게 된다고 볼 수 밖에 없다고 할 것이므로(법제처 2011. 12. 29. 회신 11-0685 해석례 참조), 개발제한구역 밖으로 거주지를 옮기고 나서 개발제한구역 내 이축한 주택으로 다시 거주지를 옮긴 후 5년 이상 거주하지 않은 청구인의 경우 같은 법 시행령 제18조 제2항 제1호의 요건을 충족하지 못한 것으로 본 이 사건 처분은 타당하다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.