개발제한구역법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2018. 3. 5. 현장조사를 통해 청구인 소유 토지인 ○○○시 ○○읍 ○○리 526-5번지 및 529-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 형질변경 및 용도변경 등 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘「개발제한구역법」’이라 한다) 제12조 위반행위를 적발하였다. 이에 피청구인은 2018. 3. 13. 청구인에게 「개발제한구역법」 위반 시정명령 사전통지를 하였고, 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 2018. 7. 15.까지 원상복구할 예정이라는 취지의 의견서를 제출하였으며, 피청구인은 2018. 4. 16. 청구인에게 문서 수령 후 30일 이내에 자진 원상복구를 명하는 「개발제한구역법」 위반 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 처분 권한 있는 자가 아니다. 「개발제한구역법」 위반에 대한 행정처분 권한은 시장, 군수, 구청장에게 있는 것이므로, 처분권한 없는 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다. 가사, 권한이 있다고 하더라도 아래 기재한 내용과 같은 이유로 위법, 부당하다 할 것이다. 2) 위법행위의 세부내용 중에는 사실과 다르고 법적용을 그르친 부분이 있다. 청구인은 이 사건 처분통지서에 첨부된 위법행위 내역서에 기재된 내용과 같은 형질변경 등의 행위를 한 사실은 있으나, 그 세부내용 중 사실과 다르고 법률적용을 잘못한 부분이 있다. 먼저, 청구인은 이 사건 토지 일부를 주차장으로 사용한 사실은 있으나 그 면적은 피청구인 위반면적으로 적시한 500㎡에 훨씬 미치지 않는다. 다음으로, 청구인이 이 사건 건물의 노후화를 억제하기 위해 건물 외벽을 수선 및 변경하는 과정에서 이 사건 건물의 높이가 다소 높아진 사정은 있으나 그것이 「개발제한구역법」 제12조 제1항의 ‘건축물의 건축’에 해당한다고 보기는 어려우며, 이를 위반행위로 표시한 것은 법률 적용을 그르친 것이다. 피청구인은 이 사건 처분 이후 소정기간 내 원상복구가 이루어지지 않을 경우 피청구인은 이행강제금을 부과할 텐데, 이 때 부과될 이행강제금은 위반행위에 이용된 토지나 건축물의 면적에 따라 달라진다(「개발제한구역법」 제30조의2 제1항 각호). 그런데 이 사건 처분서에는 실제 위반행위 면적보다 더 넓은 면적이 위반면적으로 기재되어 있고, 위반법규 적용을 받지 않는 행위를 잘못 적용시켜 위법현황에 포함시키고 있다. 더욱이 2018. 1. 1.부터 이행강제금 상한규정이 폐지되었으므로 위반사항에 관하여는 사실과 부합하게 정확하게 명시되어야 할 것이다. 이처럼 이 사건 처분에는 사실을 오인하고 법률 적용을 잘못한 위법이 있다 할 것이고 이는 과도한 이행강제금 부과로 이어질 것이 명백한바, 청구인으로서는 이 사건 처분의 원인이 되는 사실을 다툴 수밖에 없는 상황이다. 3) 시정명령 기간이 짧아 원상복구에 필요한 최소한의 시간을 확보할 수 없다. 피청구인은 청구인에 대하여 처분통지서 수령 후 30일 내에 시정명령을 이행하라는 내용의 처분을 하였다. 이 사건 건물은 2018. 1. 15.경 임대차계약이 체결되어 청구외 회사가 현재 창고로 사용하고 있다. 청구인이 위 회사에 사정을 설명하였으나 퇴거가 수일 내 이루어지는 것은 불가한 상황이다. 4) 이상과 같이 이 사건 처분은 처분권한 없는 자가 한 것이어서 위법하며, 설사 권한이 있다고 하더라도 ① 피청구인이 이 사건 처분의 근거사실로 든 세부내용 중에는 사실과 다르고 법적용을 그르친 부분이 있어 위법하고, ② 시정명령 기간이 매우 짧아 그 기간 내 원상복구를 완료하는 것이 사실상 불가한 사정이 있어 부당하다 할 것이다. 이와 같이 청구인의 심판청구는 이유있는바, 이를 인용하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 행정처분권자는 ○○읍장이다. ○○○시장은 2017. 2. 6. 「○○○시 사무위임 조례」제2조(위임사항)에 따라 ○○○시 ○○읍과 ○○○면 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 및 이행강제금 부과 사무를 ○○읍장에게 위임하였다. 따라서 이 사건 시정명령 행정처분권자는 피청구인인 ○○읍장이다. 2) 위법행위 조사내역은 사실과 부합하며 행정처분은 적법하다. 피청구인은 상기 청구인의 주장에 따라 2018. 5. 14. 현장 재조사 시 청구인에게 입회 여부를 물었으나 청구인은 청구외 변호사에게 위임하였으니 위임받은 변호사와 처리하라고 했으며, 청구외 변호사는 사무실 직원에게‘시간이 없는 관계로 현장 입회할 수 없음’이라는 메시지를 남기고 외출하였다. 이에 피청구인은 2018. 5. 14. 피청구인이 입회하지 않은 상태에서 현장 재조사를 했으며 재조사 결과는 최초 위법행위 조사 내역과 같았다. 청구인은 토지 일부를 주차장으로 사용하고 있으며 위반면적은 500㎡에 훨씬 미치지 못한다고 주장하나, 피청구인의 현장조사 결과상 이 사건 토지 중 목장용지가 주차장으로 형질변경된 것이 확인된바, 피청구인이 청구인에게 이 사건 시정명령 사전통지 및 시정명령을 하면서 행정청에 허가나 신고를 하지 않고 불법으로 토지에 아스콘을 타설(약 500㎡)하여 주차장 등의 용도로 사용하는 것이 「개발제한구역법」 제12조 위반사항인 건축물의 건축(증축 포함), 건축물의 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 중 토지의 형질변경 불법에 해당한다는 것을 알려주는 것이다. 또한 청구인이 이 사건 건물의 노후화를 억제하기 위해 건물 외벽을 수선 및 변경하는 과정에서 건물의 높이가 다소 높아진 것은 「개발제한구역법」 제12조 제1항상 ‘건축물의 건축’에 해당하지 않는다고 주장하였으나, 피청구인의 현장조사 결과상 이 사건 토지의 창고가 고증축된 사실이 발견된바, 이는 허가나 신고를 하지않고 건축물의 높이를 늘리는 것(약 0.8m)이 「개발제한구역법」 제12조 위반사항인 불법 건축물의 건축(증축)에 해당한다는 것을 알려준다. 「건축법」 제2조 제1항 제8호에 따르면, "건축"이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것이며, 같은 법 시행령 제2조 제2호에 따르면, "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것이다. 따라서 이 사건 건축물의 높이를 늘리는 것은 증축으로 건축물의 건축에 해당한다. 3) 청구인은 행정청을 기망하고 있다. 청구인은 청구외 회사가 이 사건 건물을 창고로 사용 중에 있으며 청구인이 청구외 회사에게 사정을 설명하였으나 청구외 회사의 퇴거가 수일 내 이루어지기 불가하기 때문에, 시정명령 문서 수령 후 30일은 기간이 매우 짧으며 그 기간 내 원상복구를 완료하는 것이 사실상 불가하므로 시정명령 처분이 부당하다고 주장하고 있다. 피청구인은 「개발제한구역법」 제12조 위반행위에 대하여 최초 시정명령 사전통지 15일, 시정명령 30일, 시정촉구 및 이행강제금 부과 사전통지 30일의 기간을 부여한 후 그 기간이 경과하였음에도 위반행위자가 원상복구를 이행하지 않은 경우에 이행강제금을 부과하고 있으며, 시정명령 30일은 통상적으로 이 사건 불법 증축 및 형질변경과 용도변경에 대한 원상복구를 이행하기에 짧은 기간으로 볼 수 없다. 피청구인이 2018. 3. 5. 이 사건 위법행위 적발 시 청구인은 현장단속공무원에게 사용자 및 행위자가 본인이라고 직접 말했으며, 시정명령 사전통지 기간인 2018. 3. 21. “위반 내용에 대해 시인하며 책임지고 원상복구하겠다”는 내용의 의견서를 피청구인에게 제출하였다. 또한, 피청구인이 2018. 5. 14. 임대차계약서상 임차인 청구외 김○○과 통화 시 청구외 김○○은 명의만 대표일 뿐 실질적인 사업주는 청구인이라고 이야기하였다. 아울러, 이 사건 토지와 건축물의 소유자이며 실질적인 사용자이며 행위자인 청구인은 2018. 3. 5. 적발된 위반행위에 대하여 현재까지 일부분이라도 원상복구를 하지 않고 동식물시설을 영리목적으로 창고로 용도변경하여 사용해오고 있다. 따라서, 청구외 회사의 퇴거가 수일 내 어려워 청구인이 시정명령 기간 내 원상복구를 이행하기 어렵다는 청구인의 주장은 행정청을 기망하는 것이며 사실과 다르다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 【○○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ③ 제2항에도 불구하고 별표 2 외에 와부읍장, 진접읍장, 화도읍장, 진건읍장, 호평동장, 다산1동장, 별내동장, 금곡동장에게 위임하는 사무 및 사무에 대한 관할구역은 별표 3과 같다. [별표 3] 와부읍장(와부·조안 행정복지센터장)·진접읍장(진접·오남 행정복지센터장)·화도읍장(화도·수동 행정복지센터장)·진건읍장(진건·퇴계원 행정복지센터장)·호평동장(호평·평내 행정복지센터장)·다산1동장(다산 행정복지센터장)·별내동장(별내 행정복지센터장)·금곡동장(금곡·양정 행정복지센터장)에게 위임하는 사무 (제2조제3항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271005"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 처분사전통지서 및 의견제출서, 이 사건 처분서, 피청구인 현장조사서, 등기부등본 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2018. 3. 5. 현장조사를 통해 청구인 소유 토지인 ○○○시 ○○읍 ○○리 526-5번지 및 529-1번지에 형질변경 및 용도변경 등 「개발제한구역법」 제12조 위반행위를 적발하였다. 위반행위 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271003"></img> 나) 피청구인은 2018. 3. 13. 청구인에게 「개발제한구역법」 위반 시정명령 사전통지를 하였고, 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 2018. 7. 15.까지 원상복구할 예정이라는 취지의 의견서를 제출하였으며, 피청구인은 2018. 4. 16. 청구인에게 문서 수령 후 30일 이내에 자진 원상복구를 명하는 「개발제한구역법」 위반 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다) 한편, 청구인은 2017. 7.경 이 사건 토지 및 그 지상의 건물 2개동을 각 매수하였으며, 2018. 1. 15. 청구외 회사 ○○○○인터내셔널과 위 건물들에 대한 임대차 계약을 체결하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조 제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 위 법 제30조 제1항 제1호에 의하면, 시장·군수·구청장은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다.)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 「건축법」 제2조 제1항 제8호에 의하면, "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말하며, 같은 법 시행령 제2조 제2호에 의하면, “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 「○○○시 사무위임조례」 제2조 [별표 3]에 의하면, 개발제한구역 내 불법행위 시정명령, 이행강제금 부과 등 개발제한구역 내 불법행위 예방 및 단속업무 등에 관한 권한은 ○○읍장 등에게 위임되어 있다. 3) 살피건대, 청구인은 ○○○시 ○○읍장 명의로 된 이 사건 처분은 처분권한 있는 자가 한 처분이 아니라고 주장하나, 「개발제한구역법」에 따라 ○○○시장의 권한으로 되어 있는 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 및 이행강제금 부과사무가 「○○○시 사무위임조례」에 따라 ○○읍장에게 위임되었고, 이는 「지방자치법」 제104조 제1항에서 “지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다”라고 규정한 바에 따른 것으로서 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 청구인은 이 사건 처분의 대상인 목장용지를 주차장으로 사용하는 면적이 500제곱미터가 아니라고 주장하나 주장을 뒷받침할만한 증거자료를 제출하지 않았으며, 건물의 경우 높이가 다소 높아졌으나 이것이 「개발제한구역법」상의 “건축물의 건축”에 해당하지 않는다고 주장하나, 「건축법」 제2조 제1항 제8호와 같은 법 시행령 제2조 제2호에 따르면 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 높이를 늘리는 것도 증축에 해당하고 증축도 건축에 해당하므로 역시 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 이 사건 시정명령에 나타난 시정명령 이행기간이 너무 짧다고 주장하나, 「개발제한구역법」에서는 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하도록 하였고, 30일의 기간이 원상복구라는 시정명령을 이행하는데 부족하다는 소명도 없는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.