개발제한구역법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지(임야, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 농업에 종사하는 자로, 이 사건 토지에서 비닐하우스를 설치하여 화훼재배를 하고 있던 중, 피청구인은 2015. 4. 27. 청구인에게 이 사건 토지는 개발제한구역임에도 무단으로 화훼작물 재배용 철파이프 비닐하우스를 신축하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항을 위반하였다는 이유로 같은 법 제30조제1항을 근거로 원상복구시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동에서 32년간 농업에 종사하고 있었는데 농사를 짓던 농지가 공공택지개발지구로 편입되어 대체농지로 이 사건 토지를 택하였던 것이다. 이 사건 토지는 개발제한구역이기는 하나 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 농지로 사용하고 있는 토지로 이 사건 토지에 비닐하우스를 설치하기 위해 설치보조금을 지원받아 비닐하우스를 설치하여 2009. 10.경부터 현재까지 화훼를 재배하고 있다. 2) 피청구인은 이 사건 토지가 임야이고 개발제한구역 내에 있으므로 허가를 받고 비닐하우스를 설치하여야 함에도 허가 없이 철파이프 비닐하우스를 신축하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 토지는 이 사건 토지를 포함한 일대가 개발제한구역으로 지정된 1971. 7. 30. 이전부터 농지로 사용하고 있는 농지이고, 개발제한구역법 시행규칙 제12조[별표4]1호너목에서 농지에 농업용비닐하우스 설치는 허가나 신고 없이 할 수 있는 사항으로 허용되는 것이다. 3) 따라서 청구인은 개발제한구역법 제12조를 위반하지 않았으며, 단순히 지목이 임야라는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 개발제한구역법 제12조를 위반하여 이 사건 토지에 농업용 비닐하우스(화훼 재배) 설치에 대해 2015. 4. 22. 불법행위를 단속하여 같은 법 제30조제1항 및 「행정대집행법」 제2조, 제3조제1항에 따라 2015. 4. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 이 사건 토지는 개발제한구역 지정일인 1971. 7. 30. 이전부터 농지로 사용되어 왔으며, 같은 법 시행규칙 제12조「별표4」1호너목에 의거 농업용 비닐하우스 설치는 허가나 신고 없이 가능한 행위이므로 피청구인의 시정명령 처분은 부당하므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 2) 피청구인은 ○○시 개발제한구역인 이 사건 토지상의 불법행위(농업용 비닐하우스)를 적발하여 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 건축물·공작물 등의 철거 또는 이전 등 조치를 위해 시정명령 하였던 것이다. 3) 청구인의 주장대로 개발제한구역법 제12조제4항 및 동법 시행규칙 제12조「별표4」1호사목에 의거 허가나 신고 없이 영농을 위한 비닐하우스를 설치할 수 있으며, 상기 번지는 개발제한구역 지정 이전부터 농지로 사용되어 오기는 하였으나 이 사건 토지의 지목이 답이나 전이 아닌 임야이므로 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제1호에 따라 토지의 형질변경(농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성) 허가를 득한 후 농업용 비닐하우스를 설치할 수 있는 것이다. 그럼에도 청구인은 영농을 위한 토지(임야)의 형질변경 허가 없이 농업용 비닐하우스를 설치하였고, 피청구인은 위 위법행위에 대하여 개발제한구역법에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1.~3의2. 생략 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5.~9. 생략 ②~⑩ 생략 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ②~⑥ 생략 ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009.2.6.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23., 2014.11.24.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2.~18. 생략 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270609"></img> 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2.~7. 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 국토지리정보원 항측사진, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역, 자연녹지지역이고, 개발제한구역법상 개발제한구역(1971. 7. 30. 지정)이다. 나) 국가지리정보원에서 1966년도에 촬영한 항측사진에 따르면, 이 사건 토지는 일원은 개간되어 전(田)으로 형질변경이 되었다. 다) 청구인은 이 사건 토지를 2009. 9.경 매입하여 2009. 10.경부터 철파이프구조 비닐하우스(2046.92㎡)를 설치하여 2015. 7. 현재까지 화훼작물을 재배하고 있다. 라) 피청구인은 2010. 1. 28. 청구인에 대하여 비가림재배시설지원사업(사업비: 92,000,000원)대상자로 선정하고, 2010. 10. 16. 사업을 착수하여 2010. 11. 10 사업을 완료하였다. 마) 피청구인은 2015. 4. 22. 개발제한구역 내의 임야인 이 사건 토지에서 허가나 신고 없이 철파이프구조 비닐하우스를 설치하는 것은 개발제한구역법 제12조제1항을 위반한 것이라는 이유로 2015. 4. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항, 제30조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 시장·군수·구청장은 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행규칙 제12조[별표4]에 따르면, 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 일정한 요건을 모두 갖춘 비닐하우스를 설치하는 행위는 허가나 신고 없이도 가능하다고 규정하고 있다. 한편, 「농지법」 제2조에서 농지란 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지와 위 토지의 개량시설과 위 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지를 농지라고 정의하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지가 개발제한구역 내의 임야이므로 허가를 받고 비닐하우스를 설치하여야 함에도 허가 없이 비닐하우스를 신축하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 토지는 이 사건 토지를 포함한 일대가 개발제한구역으로 지정된 1971. 7. 30. 이전부터 농지로 사용하고 있는 농지이고, 개발제한구역법 시행규칙 제12조[별표4]1호너목에서 농지에 농업용비닐하우스 설치는 허가나 신고 없이도 설치가 허용되는 것이라고 주장한다. 가) 어떤 토지가 농지법 소정의 ‘농지’인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다(대법원 2007.06.29. 자 2007마258 결정). 산림법 제2조제1항 소정의 산림인지 여부는 공부상 지목여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이므로 토지대장상 지목이 임야로 되어 있다고 하여도 산림으로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없으며 인근 주변의 현상에 비추어 산림안에 있는 암석지라고 인정할 수도 없다면 그 토지는 산림법에서 말하는 산림에 해당하지 않는다고 할 것이다 (당원 1986.12.23. 선고 86도2299 판결). 나) 피청구인은 이 사건 토지가 개발제한구역 내 임야라는 전제하에 이 사건 처분을 하였으나, 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면, 이 사건 토지의 현상이 산림에 해당된다고 보기는 어렵고 오히려 국토정보지리원이 1966년에 촬영한 항측사진에 의하면, 당시 이미 농지로 조성되어 경작을 하고 있었음이 명백하다는 점에서 이 사건 토지는 1966년 이전부터 농지로 개간되어 그 무렵에 이미 산림으로서의 형상을 상실한 이래 지금까지 수십년 동안 농지로 사용하여 왔고, 청구인은 이 사건 토지에 2009. 10. 화훼농업용 철파이프 비닐하우스를 설치하여 화훼작물을 경작ㆍ재배하여 오고 있어 다시 산림으로 복구될 가망성이 없음이 분명해 보이며, 더구나 피청구인은 2010. 1. 28. 청구인을 이 사건 토지에 대한 비가림재배시설지원사업(사업비: 92,000,000원)대상자로 선정하고, 2010. 10. 16. 사업을 착수하여 2010. 11. 10 사업을 완료한 사실에서 피청구인도 이 사건 토지를 농지로 인지하고 있었다고 보여지는 점 등을 종합하면, 이 사건 토지는 그 자체의 현상으로 보나 그 주위토지의 현상에 비추어 보더라도 농지에 해당되고 산림에 해당하는 토지라고 보기는 어렵다고 판단되는바, 피청구인이 이 사건 토지를 개발제한구역내 임야라고 한 사실인정과 판단을 수긍할 수 없고 거기에 사실오인이나 법리를 오해한 위법이 있다. 다) 결국, 이 사건 토지는 개발제한구역 내의 토지이기는 하나 농지이고, 따라서 농업용 비닐하우스는 개발제한구역법 제12조제1항제4호, 같은 법 시행규칙 제12조[별표4]1호너목에 따라 허가나 신고 없이도 설치가 허용되는 것임에도, 피청구인이 개발제한구역법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제1호를 위반하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 사실의 오인이나 법리오인이 있는 위법한 처분이라 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.