개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(지목 임야, 면적 3,630㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지에 피청구인의 허가를 받지 않고 비닐하우스 2동(설치면적 231㎡ 철파이프조 1동, 설치면적 24㎡ 철파이프조 1동, 이하 ‘이 사건 비닐하우스’라 한다)을 설치하였고, 피청구인은 청구인이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조에 따른 허가를 받지 않고 불법으로 이 사건 비닐하우스를 설치하였다는 사유로 2014. 3. 20.과 같은 해 4. 29., 같은 해 9. 16. 3차례에 걸쳐 시정명령을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 2015. 2. 11. 이행강제금 부과예고를 거쳐, 같은 해 6. 10. 개발제한구역법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금 2,550,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지를 소유하고 있는 자로, 이 사건 토지 상에 농업용 비닐하우스(255㎡)를 설치하였고, 피청구인은 개발제한구역법 제30조 및 개발제한구역법 시행령 제41조의2 별표5 규정에 따라 허가 받지 않고 건축을 하였다는 사유로 이 사건 처분한 것이다. 개발제한구역법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하면서 예외적인 경우에 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우 이를 허용하고 있는바, 피청구인은 청구인이 개발제한구역법 제12조제1항 규정에 의한 허가를 받지 않고 건축물을 신축하였다고 보고 이 사건 처분을 한 것인데, 이 사건 토지에 설치한 농업용 비닐하우스는 허가대상 건축물에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 위법한 처분이다. 2) 또한, 이 사건 토지는 1971년 개발제한구역 지정 이전인 1966년부터 이미 농지(전)으로 이용되고 있었고 1966년에 촬영된 항공사진을 통해서 이를 확인할 수 있으며, 이는 이 사건 토지가 개발제한구역법 시행 이전에 이미 형질변경이 완료되어 개발제한구역법의 적용을 받는 임야라고 볼 수 없다. 한편, 개발제한구역법 제12조제6항의 규정을 살펴보면 개발제한구역 지정 당시 이미 관계법령에 따라 허가 등(관계법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 농지로 보는 것이 타당하다 할 것이다. 3) 개발제한구역법 제12조제3항의 규정을 살펴보면 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있고, 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 사항을 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표4 제1호 ‘사’목 규정에 따르면 채소·연초(건조용을 포함한다)·버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다)할 수 있다고 규정되어 있고, ‘더’목 규정에 따르면 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30㎡이하의 임시시설을 설치할 수 있다고 규정되어 있는바, 이 사건 비닐하우스는 허가 없이도 정당하게 설치할 수 있는 시설물임에도 이 사건 처분한 것은 위법하다. 4) 피청구인은 이 사건 토지가 구 산림법 및 구 도시계획법상 형질변경 허가를 받은 사실이 없다고 주장하나, 1966년도 당시에는 개간 신고만 하면 허가 없이 임야를 농지로 형질변경 할 수 있었고 굳이 지목을 농지인 전으로 지목 변경할 필요가 없었기에 현재까지 이 사건 토지의 지목이 임야로 남게 된 것이며, 국토해양부 질의회신에서도 관계법령 시행 이전에 개간·농지전용·토지형질변경 등이 완료된 토지는 관련법 시행 이전에 이미 토지의 주된 용도가 변경되었음을 증명할 수 있는 과세대장·건축물 대장 등의 등본 또는 사본을 첨부하거나 소관관청이 사실여부를 조사하여 지목변경을 할 수 있고, 항공측량자료가 관계법률 시행이전의 것이라면 지목변경이 가능할 것으로 판단된다는 회신을 하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(지목 임야) 토지의 소유자로, 청구인은 이 사건 토지에 불법으로 비닐하우스를 신축하여 농기구창고로 사용하고 있고, 피청구인은 이를 시정하기 위하여 2014. 3. 20., 같은 해 4. 29 및 같은 해 9. 16. 총3회에 걸쳐 시정명령을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않아 2015. 2. 11. 위반건축물 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐 같은 해 6. 10. 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조 규정에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 행위를 할 수 없으며, 다만, 법령에서 정하는 건축물이나 공작물을 설치하는 경우에는 관할지역 시장·군수의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위를 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제12조 별표4 1호 사목에 따르면 농림수산업을 하기 위한 행위 중 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위한 경우에 영농을 위한 목적으로 개발제한구역에 비닐하우스 설치가 가능하나 이 경우에도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하도록 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 지목이 임야로서 비닐하우스를 설치한 청구인의 행위는 위법한 것이다. 3) 이 사건 토지는 개발제한구역이 지정된 1971. 7. 30.부터 현재까지 지목이 ‘임야’인 토지로 건축물의 신축이 금지되어 있는데도 청구인은 개발제한구역법 제12조 규정에 의한 행위허가 없이 불법으로 비닐하우스를 신축하여 창고로 사용하고 있다. 청구인은 이 사건 토지가 개발제한구역 지정 이전부터 농지로 사용되어 토지의 형질변경이 완료되었으므로 공부상 지목이 임야라 하더라도 농지로 보아야 하고, 농지에 설치된 비닐하우스는 허가대상이 아니므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지에 대하여 적법하게 농지로 지목이 변경된 사실이 없고, 청구인이 증거자료로 제출한 항공사진을 보더라도 이 사건 토지가 농지로 사용되었는지 명확하지 않으며, 가사 청구인의 주장대로 농지로 사용되었다고 하더라도 1966년도에는 구 산림법(1970. 2. 1. 법률 제2197호로 개정되기 전의 것) 및 구 도시계획법(1967. 3. 14. 법률 제1912호로 개정되기 전의 것)이 이미 시행되고 있는 시점이므로 산진전용을 위해서는 관할기관의 허가가 필요한 것이고, 청구인의 주장과 같이 사용현황에 따라 지목이 자동으로 변경되었다고 보기 어렵다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 [시행 2010.12.1.] [법률 제10331호, 2010.5.31., 타법개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득과 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ③ 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑥ 제1항 각 호와 제2항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우 3. 제12조제2항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우 ③ 국토해양부장관(제2항에 따라 국토해양부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 지방 국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009.2.6.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토해양부장관에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6.> ⑤ 국토해양부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009.2.6.> ⑥ 국토해양부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <신설 2009.2.6.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009.2.6.> 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 국토해양부장관이 제30조제2항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [본조신설 2009.2.6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 [시행 2011.2.5.] [대통령령 제22649호, 2011.1.28., 타법개정] 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270539"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 [시행 2009.8.7.] [국토해양부령 제153호, 2009.8.7., 일부개정] 제12조 (허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위)법 제12조제3항에서 "국토해양부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] <개정 2009.8.7> 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농사를 짓기 위하여 논ㆍ밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위 다. 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다) 라. 밭을 논으로 변경하기 위한 토지의 형질변경(머목의 행위와 병행할 수 있다) 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 바. 농경지를 농업생산성 증대를 목적으로 정지, 수로 등을 정비하는 행위(휴경지의 죽목을 벌채하는 경우에는 영 제15조 및 제19조제4호의 규정에 따른다) 사. 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위. 이 경우 허용되는 비닐하우스(이하 “농업용 비닐하우스”라 한다)의 구조 등은 다음의 요건을 모두 갖춘 것이어야 한다. 1) 구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초 및 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다. 거. 가축의 분뇨를 이용한 분뇨장에 취사ㆍ난방용 메탄가스 발생시설을 설치하는 행위 너. 농업용 비닐하우스 및 온실에서 생산되는 화훼 등을 판매하기 위하여 벽체(壁體) 없이 33제곱미터 이하의 화분진열시설을 설치하는 행위 더. 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치하는 행위 러. 토지의 형질변경이나 대지 등으로의 지목변경을 하지 아니하는 범위에서 축사에 딸린 가축방목장을 설치하는 행위 머. 영농을 위하여 높이 50센티미터 미만(최근 1년간 성토한 높이를 합산한 것을 말한다)으로 성토하는 행위 버. 생산지에서 50제곱미터 이하의 곡식건조기 또는 비가림시설을 설치하는 행위 서. 축사운동장에 개방형 비닐하우스(축산분뇨용 또는 톱밥발효용을 말한다)를 설치하는 행위(축사용도로 사용하는 것을 제외한다) 어. 토지의 형질변경 없이 논에 참게ㆍ우렁이ㆍ지렁이 등을 사육하거나 사육을 위한 울타리 및 비닐하우스를 설치하는 행위 저. 농산물수확기에 농지에 설치하는 30제곱미터 이하의 판매용 야외 좌판(그늘막 등을 포함한다)을 설치하는 행위 처. 화훼 재배와 병행하여 화분ㆍ원예용 비료 등을 판매(화분만을 판매하는 경우는 제외한다)하는 원예용 비닐하우스를 설치하는 행위 커. 저수지를 관리하기 위한 단순한 준설 행위(골재를 채취하기 위한 경우는 제외한다) 【건축법】 [시행 2010.12.1.] [법률 제10331호, 2010.5.31., 타법개정] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9.> 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 【구 산림법】[1970.1.1. 법률 제2197호로 개정되어 시행되기 전의 것] 제9조 (벌채의 허가) 산림소유자와 입목죽을 소유·사용 또는 수익할 수 있는 자는 입목죽의 벌채를 하고자할 때에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 서울특별시장·부산시장 또는 도지사의 허가를 받아야 한다. [전문개정 1963·2·9] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 등기사항전부증명서, 국토지리원 제공 항공사진, 출장보고서, 위법행위 시정명령 공문, 위반건축물 등 이행강제금 부과예고, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 1971. 7. 30. 개발제한구역으로 지정되었다. 나) 등기사항 전부증명서에 따르면, 청구인은 1998. 11. 14. 공유물 분할로 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지에 철골을 그 뼈대로 하여 벽체와 철파이프 기둥, 지붕을 갖추고 토지에 정착해 있는 가설건축물 1동(설치면적 231㎡)과 철파이프를 구부려 땅에 박고 그 위에 비닐을 씌운 비닐하우스 1동(설치면적 24㎡)을 설치하였는바, 국토지리원이 촬영한 항공사진 등을 참고하면 그 설치시기는 2011년경으로 보인다. 라) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 개발제한구역법 제12조에 따른 허가 없이 불법으로 건축물 등을 설치한 것을 적발하여, 2014. 3. 20.과 같은 해 4. 29., 같은 해 9. 16. 3차례에 걸쳐 원상복구 시정명령을 하였고, 기한 내에 시정명령을 이행하지 않을 경우 이행강제금이 부과됨을 알렸다. 마) 위 시정명령에 대하여 청구인의 이행이 없자, 피청구인은 2015. 2. 11. 이 사건 토지에 건축물 255㎡를 설치한 것과 임야 192㎡를 형질변경한 행위에 대하여 이행강제금 5,303,280원 부과예고를 통지하면서, 같은 해 3. 13.까지 원상복구 할 경우 위 이행강제금을 부과하지 않겠다는 의사를 표시하였다. 바) 피청구인은 위 이행강제금 부과예고에도 청구인의 원상회복 조치가 없자, 2015. 6. 10. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2 규정에 따라 이 사건 처분을 하였고, 이행강제금의 산출내역은 아래와 같다. - 아 래 - <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270541"></img> 2) 개발제한구역법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위에 대하여서는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제12조 관련 별표4 ‘허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위’ 기준 1. 사. 목에서 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위. 이 경우 허용되는 비닐하우스(이하 “농업용 비닐하우스”라 한다)의 구조 등은 아래의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하고 있다. - 아 래 - 1) 구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초 및 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다. 한편, 같은 법 제30조에제1항에 따라 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있고, 같은 법 제30조의2에서는 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제41조의2 관련 별표5 ‘이행강제금의 산정 기준’에서는 허가사항을 위반한 건축물의 건축에 대하여는 ‘건물시가표준액×위반면적×50/100’에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 이전부터 적법하게 농지로 사용되었으므로 이 사건 농지의 공부상 지목이 비록 임야라 할지라도 농지로 보는 것이 타당하다고, 농지에 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제12조 별표4에서 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있음에도, 이 사건 비닐하우스를 개발제한구역법 제12조제1항의 허가대상 건축물로 보고 이 사건 처분한 것은 위법하다고 주장하므로 살피건대, 가) 청구인은 국토지리정보원에서 1996년경 촬영한 항공사진을 제시하면서 이 사건 토지가 개발제한구역 지정 이전에 적법하게 농지로 사용되고 있었다고 주장하나, 구 산림법(1970. 1. 1. 법률 제2197호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제9조에서는 산림소유자와 입목죽을 소유·사용 또는 수익할 수 있는 자는 입목죽의 벌채를 하고자할 때에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 서울특별시장·부산시장 또는 도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있어, 당시에도 산림을 훼손하여 농지로 사용하기 위해서는 행정기관의 허가가 필요했을 것으로 보이는데, 청구인은 이를 입증할 만한 객관적인 자료를 제시하고 있지는 않고, 청구인이 제시한 위 항공사진만으로는 이 사건 토지가 농지로 적법하게 사용되고 있었다고 단정하기 어려우며, 현재 등기부등본상의 이 사건 토지의 지목이 ‘임야’로 되어 있는 점 등을 고려하면 이 사건 토지를 ‘임야’로 본 피청구인의 판단은 적정하다고 판단된다. 나) 또한, 청구인은 이 사건 비닐하우스등의 설치행위는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위라고 주장하나, 개발제한구역법 제12조 별표4에서 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위를 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 허용하면서도, 이 경우 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 할 것을 그 요건으로 하고 있는바, 이 사건 토지는 앞에서 살펴본 바와 같이 임야로 보는 것이 타당하므로 청구인이 이 사건 토지에 비닐하우스등을 설치한 행위는 개발제한구역법 제12조 별표4에서 예외적으로 허용한 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위에 해당된다고 보이지 않는다. 다) 한편, 청구인은 이 사건 비닐하우스등을 허가 대상 건축물로 본 이 사건 처분이 위법하다고 주장하는바 살피건대, 대법원은 지렁이양식용 비닐하우스는 쇠파이프를 반원모양으로 구부려 양끝을 땅에 박고 이를 지지대로 하여 비닐을 둘러씌운 뒤 다시 그 위에 차양막을 덮어놓은 것으로서, 그 설치나 해체면에서 특별한 작업을 필요로 하지 아니하고 또 쉽게 이동 설치할 수 있어 토지에 정착하는 구조물이라 보기 어렵고, 그 구조면에 있어서도 지붕 및 기둥 또는 벽을 구비하고 있다고 보기도 어려워 결국 건축법이 규제대상으로 삼고 있는 건축물에 해당하지 아니한다고 판시(대법원 1990. 11. 27. 선고 90도2095 판결 참조) 한 바 있고, 비닐하우스는 그 구조상 건축법의 규제대상인 건축물에 해당하지 않는 경우에도 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법이 원칙적으로 개발제한구역 내에 그 설치를 할 수 없도록 정한 공작물에는 당연히 해당하는 것이다(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결 참조) 라고 판시하고 있는바, (1) 청구인이 이 사건 토지에 설치한 구조물 중 가설건축물 1동(설치면적 231㎡)은 철파이프를 주요 재료로 하여 기둥과 벽의 뼈대를 세우고, 비교적 견고한 재질로 벽체와 지붕을 덮은 것으로 그 설치와 해체면에서도 상당한 시공을 요한다고 보이므로 토지 정착한 공작물로 보는 것이 타당하고, 이는 건축법 제2조제1항제2호에서 규정하고 있는 건축물의 정의(토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것)에 부합하므로 위 가설건축물에 대한 이 사건 처분은 적법하다고 판단된다. (2) 다만, 청구인이 이 사건 토지에 설치한 또 다른 구조물인 비닐하우스 1동(설치면적 24㎡)은 쇠파이프를 반원모양으로 구부려 양끝을 땅에 박고 이를 지지대로 하여 비닐과 차양막을 덮어놓은 것으로서, 그 설치나 해체면에서 특별한 작업을 필요로 하지 아니하고 또 쉽게 이동 설치할 수 있어 이는 토지에 정착한 구조물이라 보기 어렵고, 그 구조면에 있어서도 지붕 및 기둥 또는 벽을 구비하고 있다고 보기도 어려워, 위 비닐하우스는 건축법이 규제대상으로 삼고 있는 건축물이 아닌 공작물로 보는 것이 타당하고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제41조의2 관련 별표5 이행강제금의 산정기준 1.호 ‘다’목에서 허가사항을 위반한 공작물의 설치에 대한 이행강제금 산정기준을 별도로 규정하고 있으므로, 위 비닐하우스에 대한 이 사건 처분은 이행강제금 산정기준을 잘못 적용한 위법이 있다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.