개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 000 및 산000번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인 종중으로, 이 사건 토지를 청구 외 ○○○에게 임대하였다. 피청구인은 2020. 4. 21. 이 사건 토지에 별지목록 기재 불법건축물(이하 ‘이 사건 건축물들’이라 한다)을 적발하고, 청구인에 대하여 시정명령을 한 후, 2021. 9. 15. 일부에 대한 원상복구를 확인하고 2021. 9. 16. 청구인에 대하여 이행강제금 2,459,500원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 제사 또는 이와 관련된 사항들을 집행하는 데 드는 비용을 충당하기 위한 위토로서, 청구인은 이 사건 토지를 청구 외 ○○○에게 약간의 임대료와 매 음력 10월에 시향 차례상을 차려주는 조건으로 임대하였는데, 피청구인이 이행강제금을 부과한 이 사건 건축물들은 모두 위 ○○○과 위 ○○○으로부터 무단으로 전대받은 무단점유자들이 불법으로 증축한 것이다. 2) 청구인은 위 ○○○이 비닐하우스 등 이 사건 건축물들을 지어 제3자에게 무단전대하여 임대차계약을 위반함에 따라, 위 ○○○을 상대로 토지인도소송 및 이 사건 건축물들에 대한 철거소송을 제기하여 승소하였는데, 철거소송의 판결내용에 따르면 이 사건 건축물들은 청구인이 건축한 건축물이 아님을 확인할 수 있다. 그러므로 이 사건 처분은 위법부당하다. 한편 청구인은 위 철거소송에 따라 이 사건 건축물들에 대하여 법원을 통하여 철거를 집행하고자 하였으나, 이 사건 토지 내 거주자들의 거부·위협과 수천만원에 이르는 과다한 집행비용으로 실패하였다. 3) 피청구인은 2014년에도 이 사건 건축물들에게 대하여 이행강제금을 부과하였는데, 이에 청구인은 2014. 7. 25. 피청구인에게 철거대집행을 신청하였음에도 피청구인은 지금까지 이 사건 건축물의 철거를 집행하지 아니하고 청구인에게 미루고 있는 것이며, 또한, 피청구인은 위 2014년 이후 지금까지 이행강제금을 부과한 사실이 없는바, 갑자기 이 사건 처분을 하는 것은 행정상 신뢰원칙을 위반한 것이다. 4) 이 사건 토지를 임차한 ○○○은 이 사건 건축물들을 청구 외 □□□, △△△ 등에게 무단전대한 후 사망하였는바, 청구인들은 위 ○○○의 가족 및 위 무단전차인들의 3가구가 이 사건 건축물들에 거주하는 사실은 알고 있으나, 구체적으로 누가 어느 건축물을 사용하는지는 알지 못하고, 청구인 종중의 관계자가 위 ○○○의 처에게 여러 차례 토지명도 및 건물철거를 요구하였으나 위 ○○○의 처가 욕설을 하고 이 사건 토지로 들어가지도 못하게 하는 등 이 사건 토지 및 이 사건 건축물에 대하여는 청구인이 통제하고 있지 못하다. 5) 청구인이 불법건축을 하였다면 청구인이 철거를 하여야 하는 것이 마땅하나, 이 사건 건축물들은 사망한 ○○○이 불법으로 건축하고, 그 후 무단점거하고 있는 자들이 추가로 건축한 것으로서 청구인에게 귀책사유가 없다. 그러므로 피청구인이 부과한 이 사건 처분은 취소되어야 하고, 이 사건 건축물들에 대하여 강제철거를 이행하여야 한다. 【보충서면】 6) 행정법규위반에 대하여 가하는 제재조치는 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 부과할 수 없으므로(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700판결 참조), 이 사건에서는 ① 이 사건 건축물들은 제3자가 무단으로 건축한 것으로 청구인과 무관하고, ② 청구인은 이 사건 건축물들 중에 어떤 건물을 누가 사용하는지도 모르고 있는 등 통제를 못하고 있는 상황이며, ③ 이 사건 토지에 관한 토지인도소송을 승소하고, ④ 이 사건 건축물들에 관한 철거소송을 제기하여 승소한 후, ⑤ 이 사건 건축물들에 대한 철거를 법원을 통하여 집행하고자 하였으나, 이 사건 토지 내 거주자들의 위협과 집행비용문제로 집행에 실패한 것인바, 피청구인은 청구인의 위와 같은 노력에도 불구하고 청구인의 의무해태가 있었다고 판단한 것이므로 이 사건 처분은 위법부당하다. 7) 또한 이 사건의 경우 「행정대집행법」제2조에 따라 대체적 작위의무이고, 다른 수단으로는 그 이행확보가 곤란하며, 불이행의 방치가 심히 공익을 해하고 있는 등 대집행의 요건을 갖추었음이 명백함에도, 피청구인은 청구인의 2014. 7. 25. 철거대집행신청에 대하여 아무런 근거도 제시하지 아니하고 별다른 처분을 이행하지 않고 있는바, 이 또한 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다. 8) 청구인이 이 사건 건축물에 대한 시정명령을 이행할 법적인 의무를 갖고 있다는 주장에 대한 답변 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라한다) 제30조제1항에서는 건축물, 공작물의 관리자, 점유자에 대하여 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인과 이 사건 토지의 임차인 간의 ○○○지방법원 판결에서 청구인이 비닐하우스의 관리자 내지 점유자가 아니라는 것이 확정되었다. 그렇다면 피청구인은 비닐하우스를 관리하고 점유하고 있는 자들에게 이행강제금을 부과하거나 철거를 명하여야 한다. 한편, 새로 개정된 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제13조제3항은 소유자가 아니라 불법매립자에게 폐기물처리를 명하도록 규정하고 있다. 이러한 입법취지에 비추어볼 때 이 사건에서도 이행강제금 부과나 행정대집행은 현재 관리·수익·사용하고 있는 자들에게 하여야 하고, 또한 피청구인은 불법비닐하우스가 심히 공익을 해할 것으로 인정되어 이행강제금을 부과한다고 주장하고 있는데, 사정이 그와 같다면 피청구인은 행정대집행절차를 취하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 청구취지 중 행정대집행에 관한 것은, 행정대집행은 제3자의 신청에 의한 처분이 아니고 행정청이 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때 스스로 행하는 처분으로서 청구인이 2014년 행정대집행에 대한 신청을 하였다고 하더라도 행정대집행 처분을 요구할 수 있는 법률상의 권리를 가지는 당사자가 될 수는 없으므로 행정청의 부작위가 성립할 수 없다. 따라서 청구인의 청구취지 중 행정대집행에 관한 것은 부적법한 것이므로 각하되어야 하고, 가사 그렇지 않더라도 다음과 같은 이유로 기각되어야 한다. 2) 청구인은 이 사건 토지를 청구 외 ○○○에게 임대해주었으며 이 사건 건축물들은 위 ○○○ 및 무단점거자들이 불법건축하였으므로 청구인에게 귀책사유가 없고 따라서 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 그러나 청구인과 위 ○○○ 간 토지인도 등 소송에서, 청구인은 임대차계약의 종료일을 2013. 7. 1.로 주장하고 있는데, 2013. 4. 항공사진에 의하면 이 사건 건축물들 6동이 설치되어 있고, 또한 위 소송 및 철거소송의 승소로 인하여 청구인에게 강제집행의 권한이 있다. 3) 이 사건 건축물들에 대하여 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위허가가 없는 점은 다툼이 없는바, 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 같은 법 제30조에 따라 위반사항에 대한 시정명령을 이행할 법적인 의무를 갖고 있다. 또한 이행강제금은 위반사항을 시정할 수 있는 법률상·사실상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않는바(헌법재판소 2013헌바248결정 참조) 청구인이 이 사건 건축물들에 대한 위반사항을 시정할 수 있는 토지소유자임에도 시정명령을 이행하고 있지 않고, 청구인이 2013년 임차인 ○○○을 상대로 차임미납을 이유로 한 소송을 진행하고 강제집행까지 시도하였다는 점을 고려하더라도, 이 사건 건축물들이 존재하는 이상 청구인은 토지사유자로서 원상복구 의무자이며 시정명령의 대상자에 해당하는 것이므로, 청구인에 대하여 적법하게 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 피청구인은 시정명령에 있어 2020. 6. 9.부터 2021. 5. 18.까지 1년 가까운 시정기간을 주었고 위 기간 동안 청구인이 아무런 의견을 제출하지 않음에 따라 이행강제금을 부과한 사항이고, 또한 개발제한구역법의 입법취지 및 같은 법 제2조제1항이 지방자치단체에게 그 입법취지가 달성되도록 성실하게 개발제한구역을 관리하도록 의무를 부여하고 있는 점과 국토교통부 「개발제한구역내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」제13조제1항이 ‘시장은 적발된 불법행위에 대하여 현장조치가 이루어지지 않을 경우 철거 및 원상복구에 소요되는 이행기간을 정하여 위반행위자 스스로 자진 시정하도록 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하여야 한다’고 규정하고 있는 점들을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 위 입법취지 등에 맞게 행정처분한 것이므로 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026971"></img> 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(法律의 委任에 依한 命令, 地方自治團體의 條例를 包含한다. 以下 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 2014. 7. 14. 청구 외 ○○○에 대한 시정명령 통지서 및 2020. 4. 21., 2021. 9. 15. 출장결과보고서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 청구 외 ○○○가 이 사건 토지 내 행위허가 없는 신축 4건, 형질변경 1건의 행위자이다. 나) 청구인은 위 ○○○에 대한 시정명령이 있자, 2014. 7. 25. 피청구인에게, 청구인의 소송 등에도 위 ○○○이 불응하고 있는 등 위 ○○○에 대한 이행강제금 부과만으로는 안전을 확보할 수 없다는 이유로 행정대집행을 통한 강제철거를 신청하는 민원을 제출하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지 중 ○○시 ○○읍 ○○리 000 전 2,886㎡에 관하여 위 ○○○을 상대로 토지인도 등 소송을, 위 토지 지상 6개 비닐하우스 및 1개 컨테이너박스에 관하여 건물철거 등 소송을 제기하여 각 무변론 승소하였고, 2014. 2. ○○지방법원 집행계에 위 건물철거 등 판결을 권원으로 하는 대체집행을 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026973"></img> 라) 피청구인은 2020. 4. 14. 현장확인을 하여 이 사건 토지 내 위법사실을 확인하였는바 이에 따른 위법행위조사서 상 위법사실은 다음과 같다. <2020. 4. 14. 위법행위조사서 발췌> 마) 피청구인은 2021. 9. 15. 라)항 위법사실 중 형질변경 부분이 원상복구된 사실을 확인하고 2021. 9. 16. 위 형질변경부분을 제외한 이 사건 건축물들에 대하여 이행강제금 2,459,500원을 부과하였다. 2) 청구인은 불법건축물의 건축 행위자는 불법건축물의 토지를 청구인으로부터 임차한 청구외 ○○○으로 청구인이 아니며, 청구외 ○○○이 청구인의 철거요구를 이행하지 않고 철거를 완강히 거부하고 있어 청구인으로서는 철거가 어려워 철거를 하지 못하고 있을 뿐인데, 철거를 위해 피청구인에게 해당 불법 건축물들의 철거 대집행을 구하고 있으나 철거 대집행은 하지 않고 청구인에게 시정 명령 및 이행강제금을 부과하였으니 이는 위법 부당하며, 나아가 해당 불법 건축물들의 철거 대집행의 의무를 이행할 의무가 있다고 주장한다. 개발제한구역법 제30조는 철거 등 시정명령을 행위자, 점유자, 소유자 모두에게 할 수 있고, 청구인은 이 사건 토지의 소유자인바, 행위자가 따로 있다고 하더라도 소유자인 청구인에게 시정명령을 할 수 없는 것은 아니다. 더구나 청구인이 임차인 ○○○에 대한 철거 소송에서 승소판결을 받은 이상 그 판결에 기해 집행할 수도 있을 것인바, 소유자인 청구인에게 시정명령을 내린 후 이에 기초하여 이행강제금을 부과하였다고 해서 위법하다거나 부당하다고는 볼 수 없다. 3) 나아가 청구인이 피청구인에게 철거 대집행의 의무 이행을 구하려면 대집행을 신청할 수 있는 법령상·조리상 신청권이 있어야 하는데, 청구인에게 이러한 신청권이 없다. 청구인에게 대집행을 구할 신청권이 없는 이상 행정청의 의무를 전제로 하는 부작위가 있다고 할 수 없어 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 행정대집행에 의한 철거절차의 이행을 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.