개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-2(전, 716㎡), ○○○-3번지(전, 1,950㎡) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 건축물의 소유자로, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 건축물을 신축하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사실을 적발하고 2018. 6. 4. 청구인에게 시정명령, 같은 해 7. 9. 시정명령 촉구 통지를 하였으나, 위반행위가 시정되지 아니하자 이행강제금 부과 예고를 거쳐 2018. 12. 24. 청구인에게 이행강제금 3,521,000원을 부과하였다. 이후, 피청구인은 이 사건 토지에 위반 건축물이 일부 원상복구 되지 아니한 사실을 재 적발하여 2019. 8. 6. 시정명령, 같은 해 9. 24. 시정명령 촉구를 한 후, 청구인에게 2019. 11. 13. 이행강제금 부과 예고를 거쳐 2020. 1. 22. 이행강제금 2,452,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-2, ○○○-3번지 본인 소유 토지에 있는 건물에 대하여 개발제한구역법 위반 무허가건물이라 하여 피청구인으로부터 이행강제금 2,452,000원 부과처분을 받았다. <이행강제금 부과현황> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025319"></img> 2) 위 건축물의 발생년도를 보면 1988(31년 경과), 2012년(7년 경과)으로써 건축법 위반 공소시효를 최고 5년으로 보았을 때(형사소송법 제249조에 의거 : 장기 5년 미만의 징역 또는 금고형에 해당되는 범죄는 공소시효가 5년) 이미 공소시효가 지난 건축물로써 위법하지 않으므로 지금까지 지내 온 평온과 법적 안전성을 위하여 이행강제금 부과 처분은 취소되어야 할 것이다. 3) 「건축법」 제80조 제1항에 시정명령을 이행하지 않은 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리인 또는 점유자로 되어있는바, ○○○-3 소재 철파이프(사무실, 33.5㎡)는 청구 외 전명기가 무단 점유하여 사무실로 사용하고 있던 비닐하우스로 소유주에게 부과하는 것은 부당하다. 4) 더불어 이 건물을 사무실 용도가 아닌 농사용 비닐하우스로만 사용하라는 피청구인의 지시로 이행강제금 예고기간 내에 법원의 강제집행에 의하여 내부 집기를 모두 철거하였으나 받아들여지지 않고, 피청구인이 이행강제금 부과 처분을 하였는바, 이는 부당한 행정처분이며 이후 완전히 철거하였으므로 이행강제금 부과는 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2018년 5월 경 위법 행위에 대한 민원이 제기되어 현장 확인결과 이 사건 토지상에 개발제한구역법 제12조를 위반한 건축물 7개동(○○동 ○○○-2번지 : 6개동, ○○동 ○○○-3번지 : 1개동)을 확인하였다. 이에 따라 이루어진 개발제한구역법 제30조에 따른 원상복구 시정명령 과정에서 2개동(목조 l개동, 조립식패널 1개동)은 2018. 10. 10. 원상복구 되었고, 토지를 임차해 청구인의 허락 없이 임차인이 무단 건축한 2개동(컨테이너 l개동, 비닐하우스 1개동)에 대해서는 청구인과 임차인간의 민사 소송(토지 인도) 중인 관계로 단속유예(2018. 12. 26.)가 요청되었다. 이에 따라 피청구인은 2018년 5월 현장조사를 통해 확인된 7개동 중에 원상 복구된 2개동과 단속 유예된 2개동을 제외한 3개동에 대하여 이행강제금을 부과 하였다. 2) 개발제한구역법 제30조의2 제4항 ‘시장은 최초의 시정명령이 있는 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정 명령이 이행될 때까지 반복하여 제l항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다’ 규정에 의거한 이행강제금 부과를 위해 피청구인이 2019. 8. 2. 이 사건 토지에 재방문해 확인한 결과, 2018년 말에 단속이 유예된 2개동과 이 사건 처분한 3개동을 포함한 5개동의 위법 건축물이 존치하고 있었다. 이에 피청구인은 무허가 건축물의 위법행위에 대한 행정절차(시정명령 2회, 이행강제금 부과예고 1회)를 진행하였고, 그 과정에서 청구인과 임차인간의 민사소송 중으로 단속이 유예된 2개동(컨테이너 1개동, 비닐하우스 1개동)이 2020. 1. 8. 자진 철거되어 피청구인은 존치하고 있는 위법행위 3개동에 대하여 2020. 1. 22. 이 사건 처분을 하였다. 3) 이행강제금은 불법행위의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 불법행위 상태가 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없다(대법원 2005. 8. 19.자 2005마30 결정 참조). 위반행위자는 원상복구 시정명령의 이행을 하지 아니함으로써 개발제한구역법 제30조의2 제1항의 ‘그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’가 되고, 그 이후에는 그 불법행위 상태가 존재하고 있는 한 그 위반 행위자는 여전히 ‘시정명령의 이행을 하지 아니한 자’에 해당하여 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2 제4항에 따라 원상 복구될 때까지 계속하여 청구인에게 이행강제금을 부과할 수 있으므로 이 사건의 처분은 적법하게 이루어진 것이다. 4) 청구인의 허락 없이 임차인이 무단 건축한 비닐하우스 1개동(33.5㎡)은 개발제한구역법 제30조의2 제5항의 이행강제금 부과·징수에 앞서 자진 원상 복구하였기에 이에 대한 처분은 이루어 진바 없고, 이 사건 처분은 원상 복구되지 않은 3개동에 대해서만 이루어진 것으로서, 임차인이 무단 건축한 건물과 관련하여 청구인에게 처분을 하였다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 5) 개발제한구역법상의 이행강제금은 위반행위자로 하여금 불법행위의 원상회복을 강제하여 개발제한구역 지정의 실효성을 확보하기 위한 것으로 원상 복구될 때까지 계속해서 부과할 수 있으므로, 피청구인이 원상복구하지 않은 3개동에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다. 따라서 청구인의 주장은 아무런 이유가 없는바, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. ⑧ 국토교통부장관 또는 시·도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025317"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-2번지(전, 716㎡), ○○○-3번지(전, 1,950㎡) 건축물의 소유자로, 피청구인은 2018. 5. 29. 청구인이 이 사건 토지에 다음과 같이 건축물을 신축한 사실을 적발하였다. ※ ○○시 ○○동 ○○○-2번지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025315"></img> ※ ○○시 ○○동 ○○○-3번지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025313"></img> 나) 이에 피청구인은 2018. 6. 4. 청구인에게 시정명령, 같은 해 7. 9. 시정명령 촉구 후, 같은 해 9. 11. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 다) 피청구인은 2018. 10. 10. 현장조사를 통해 청구인이 가)항의 위반내용 중 ④목조 구조의 창고, ⑥조립식패널 구조의 화장실을 원상복구한 사실을 확인하였다. 라) 피청구인은 2018. 12. 24. 청구인에게 다음과 같이 이행강제금 3,521,000원 부과처분(1차)을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025309"></img> 마) 이후, 피청구인은 2019. 8. 2. 이 사건 토지상 개발제한구역법 위반 건축물을 재 적발하였는데, 위반 건축물 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025311"></img> 바) 피청구인은 청구인에게 2019. 8. 6. 시정명령, 같은 해 9. 24. 시정명령 촉구 후, 같은 해 11. 13. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 사) 피청구인은 2020. 1. 8. 현장조사를 통해 청구인이 마)항의 위반내용 중 ③컨테이너구조의 창고, ④철파이프 구조의 사무실을 원상복구한 사실을 확인하였다. 아) 피청구인은 2020. 1. 22. 청구인에게 다음과 같이 이행강제금 2,452,000원 부과처분(2차)을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025307"></img> 2) 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 개발제한구역법 제30조 제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제30조의2 제1항 및 제4항, 제5항에서는 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하며, 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있고, 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 [별표5]에서 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 위반 건축물 발생년도가 1988년, 2012년이므로 이미 공소시효가 지났으므로 이행강제금 부과처분을 한 것은 부당하다고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 살피건대, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 개발제한구역인 이 사건 토지의 지상에 신축된 불법건축물이 주거 및 창고로 사용되어 개발제한구역법 제12조에 위반된 사실이 명백하고, 개발제한구역법 제30조의2 제4항에 의하면 ‘시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다.’고 규정하고 있는바, 피청구인은 청구인에게 위 규정에 따라 2018. 12. 24. 이행강제금을 부과한 후, 일부 시정되지 않은 부분에 대하여 2020. 1. 22. 이행강제금 부과처분을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, 청구인은 위반 건축물의 일부분은 청구 외 전명기가 무단 점유하여 사무실로 사용하고 있던 것으로 소유자에게 부과하는 것은 부당하다고 주장하나, 개발제한구역법 제30조 제1항에서‘위반행위자등(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있고, 이행강제금은 법적 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 부과되며 위반사항을 시정할 수 있는 법률상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않으므로(헌법재판소 2015. 10. 21. 2013헌바248 결정 참조) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.