개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 농지(전, 2,984㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자이며, 2014. 2. 5. 임대차 계약을 통해 고물상을 운영하는 청구외 ○○○○ 등에 임대하여준 사실이 있고, 피청구인은 2014. 8. 15. 이 사건 토지에 대하여 개발제한구역법 제12조의 규정에 의거한 허가(신고) 없이 불법형질변경 등(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)을 한 사실을 적발하고, 같은 해 8. 21., 10. 7. 시정명령 후 11. 28. 이행강제금 부과예고 하였으며, 이에 청구인이 2015. 5. 31.까지 자진철거 하겠다고 의견을 제출하였으나, 같은 해 6. 1. 피청구인의 현장 조사 시 원상복구 되지 않아, 2015. 7. 27. 개발제한구역법 제30조의2 규정에 의거, 이행강제금 48,415,800원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 농지(전, 2,984㎡)를 연계한 동소 ○○○-○○(임, 745㎡), 동소 290-23(임, 250㎡) 의 소유자이며, 위 부지를 2004년 구입하여 지목대로 사용하던 중 2014. 1. 27. 청구외 ○○○과 임대차 계약을 맺은 사실이 있다. 이 임대차 계약은 현 상태대로 토지를 사용키로 하는 보편적인 임대차 계약으로 차후 이 부지로 인하여 다툼을 발생시키지 않을뿐더러 문제가 발생하면 그 즉시 해소하기로 한 임대차 계약서이다. 2) 그런데, ○○○은 계약 내용을 저버리고 고물상을 차려 운영하면서 각종 폐기물 및 콘테이너를 설치하므로 피청구인은 개발제한구역 내 위법행위에 대하여 시정명령 및 원상복구하지 않으면 이행강제금 48,415,800원 강제 부과하겠다고 예고 통지를 하였다. 3) 이에 청구인은 ○○○(임차인 ○○○은 사업자등록에 등재된 사장이고, 실질 운영자는 ○○○임)과 ○○시청 도시계획과 등 관련 부서를 찾아가 2015. 5. 3.까지 자진 원상복구 할 것을 각서로 작성 제출하였다. 4) 청구인은 시정명령에 적극 응하기 위해 노력하였으나, ○○○ 등이 약속기한까지도 묵묵부답으로 일관하고 있고, 임대토지에 대한 임대료조차 납부하지 않고 있어, 위 사건토지에 대한 임대차 계약은 임대차계약서 제4조 및 특약사항에 의거 해지되었다고 할 것이며, 2015. 6. 3. 내용증명 우편에 의거, 2015. 2. 5. 부동산임대차 (재)계약의 해지를 통보하고, 이 사건 토지를 원상 복구하여 원고에게 인도하라는 취지와 연체된 임대료 등을 납부하라는 취지의 의사를 표하였다. 그러나 ○○○ 등은 일반인들과는 다르게 생존경쟁에서 마지막이라는 극단적인 생각을 갖고, 이를 표현하므로 청구인으로서는 대화가 통하지 않고, 참담할 정도이다. 5) 위와 같은 사정에 따라, 청구인은 하루라도 빨리 시정명령을 시행하고자, ○○○등의 요구에 따라 2015. 2. 5. 기 임대차계약서에 의한 임차보증금을 4천만원에서 2천만원으로 내려, 임대차 종료일을 2015. 5. 5.까지로 임대차계약서를 재작성한 바 있다. 그러나 ○○○ 등은 공공연하게 임대차계약서를 무시하고 원상복구는 커녕 24,200,000원의 임대료를 연체하고 있다. 6) 그리하여 청구인은 자력으로 이 사건 부지 ○○동 ○○○-○○ 전 2,984㎡중 1,384㎡, 동소 ○○○-○○ 임야 745㎡에 관한 원상복구를 시작하기에 이르러 굴삭기를 동원한 콘크리트폐기물 처리운반 덤프차량(25톤) 4대 및 원상복구용 흙 운반덤프차량 25톤 9차량이 들었고, 혹여나 있을 ○○○ 등이 위 토지를 재차 점유할 상황을 대비하여 경계에 펜스를 설치하기도 하였다. 7) 또한 ○○○ 등이 불법사용하고 있는 컨테이너 3동을 타인에게 불법이전하거나 사업자명의 변경 등을 할 것을 대비하여 2015.6.19. ○○○ 등을 상대로 ‘부동산점유이전금지가처분 신청(○○지원2015카단1963)하여 2015. 7. 23. ○○지방법원 ○○지원에서 결정 받았으며, 아울러 토지인도 등의 청구의 소를 제기(○○지원2015가단17241)하여 판결을 기다리는 중이다. 8) 청구인은 그간 청구인의 무지로 이와 같은 위법행위가 있었음을 절실히 뉘우치고 있으며, 임차인등의 원상복구 방해로 기한 내 원상복구 하지 못했고, 어쩔 수 없이 제소 중이나, 원상회복을 하기에는 많은 시간이 소요될 것이 분명하니 이러한 사정을 헤아려 주시고, 청구인은 현재 ○○시에서 개인택시 영업으로 생계를 유지하고 있는 바, 판결이후 원상회복에 따를 집행비용 및 원상복구를 위한 중장비 사용요금 폐기물 처리비용 등 엄청난 금액을 들여야 하는 처지를 살펴 선처해 주시길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 원상복구를 위해 ○○○○과 2015. 2. 5., 임대차계약서를 계약 만료일을 2015. 5. 5.로 정정하여 재작성하였으며, ○○○○이 계약일이 만료되었음에도 불구하고 영업 중이기에 2015. 6. 3. 내용증명을 통해 임대차계약 해지를 통고하고 이어서 2015. 6. 19. 토지인도 청구의 소를 제기하여 원상복구를 위해 진행 중인 사안이고, 또한 가가자원 이사 이후 자비를 들여 2015. 5. 4. ○○○-○○번지 일부를 농지로 원상복구 하는 등 적극적으로 원상복구 의지를 갖고 노력 중에 있으므로 이행강제금 부과 처분을 취소하여줄 것을 주장하나, 2) 통상적으로 개발제한구역 불법행위에 대한 이행강제금 부과처분이 적발 이후 4~6개월 사이에 이루어지는 것으로 비추어 볼 때, 이 사건 이행강제금 부과처분은 2014. 8. 14. 적발부터 2015. 7. 27. 부과에 이르기까지 약 1년이라는 충분한 자진시정 기간이 이미 주어졌다고 볼 수 있으며, 청구인이 인정하다시피 2014. 11. 28. 이행강제금 부과예고 이후 2014. 12. 중으로 부과 처분이 이루어져야 했으나 청구인과 ○○○○이 2015. 5. 31.까지는 어떠한 일이 있더라도 원상복구를 하겠으니 자진시정 기간을 연장해 달라는 요청과 불이행시 이행강제금 부과 등 어떠한 불이익도 감수하겠다는 내용의 의견제출서가 있었기에 이를 신뢰하고 이행강제금 부과 처분을 잠정적으로 유보하였던 것이다. 3) 당초에 청구인은 2014. 2. 5. 임대차 계약 이후 청구인의 의지와 무관하게 고물상이 들어서 영업하였던 사실이라고 주장하지만 전후사정으로 볼 때 청구인은 계약당시 이미 불법 고물상이 들어설 것이라는 사실을 인지하고 있었으며, 임대수익을 계속적으로 향유하기 위해 2015. 8. 14. 적발당한 이후에 막연히 행정청의 동향을 살피며 자진시정기간 연장을 요청하는 등 온정적인 행정처분을 기대하였던 것으로, 4) 청구인은 적발 즉시 임대차계약을 해지하고 원상복구에 필요한 모든 노력을 경주했어야 했으나 청구인이 인정하다시피 불법행위 사실을 알면서도 2015. 2. 5. 임대차 계약서를 재작성하는 등 자진시정 약속 기일인 2015. 5. 31.이 지나서야 임차인과의 분쟁 등 그 사태의 심각함을 알고 임대차계약 해지 및 토지 인도 청구의 소 등을 진행하였던 것이며 이는 이미 때를 놓친 소극적인 대처였던 것이다. 5) 무엇보다도 청구인과 ○○○○의 임대차계약에 얽힌 제반 사정들을 행정청에 고지하였던 것은 2015. 7. 27. 이행강제금 부과 처분 이후였으며 그러한 사유를 처분 이후에 행정청이 알았다고 하더라도 이러한 사정이 이 사건 부과처분을 취소할 수 있는 근거가 될 수는 없고, 청구인이 현재 진행 중인 임대차계약과 관련된 ○○○○과의 토지 인도 청구의 소 및 향후 계약 당사자 간의 민사상 불법행위에 대한 손해배상 청구 여부는 이 사건 처분의 성립과 효력 여부에 어떠한 영향도 미치지 아니하므로 피청구인의 이행강제금 부과 처분은 적법하며 타당하다. 6) 결국, 「개발제한구역법」상 이행강제금 부과처분은 위반행위자에게 그 위반행위를 조속히 시정하도록 경제적 부담을 부과하는 것으로서, 도시의 무질서한 확산방지와 도시민의 건전한 생활환경 확보를 위해 불가피한 강제 수단으로, 피청구인이 청구인에게 이미 자진 복구할 상당한 기간을 부여하였음에도 불구하고 시정되지 않아 불가피하게 관련 법령에 따라 부과한 이 사건 이행강제금 부과처분은 그로 인해 손해를 입게 되는 청구인의 사익보다는 이를 통해 얻게 될 공익이 결코 적지 않아 이는 적법·정당한 처분이므로 청구인의 청구는 그 이유가 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> [본조신설 2009.2.6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269991"></img> 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 가. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이행강제금 부과 알림서, 의견제출서, 이행강제금부과금액 산출내역. 시정명령(촉구)서, 임대차계약 해지통고서, 부동산임대차계약서, 판결서 등을 살펴본 바, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 농지(전, 2,984㎡)의 소유자이며, 이 시건 토지의 일부는 2014. 2. 5. 임대차 계약을 통해 고물상을 운영하는 청구외 ○○○○(○○○)에게 (위반면적 총 1,348㎡, 야적장 1,300㎡, 사무실 48㎡), 다른 일부는 청구외 가가자원(○○○)에게 (위반면적 총1,027㎡, 야적장 1,000㎡, 사무실 27㎡) 임대해 준 사실이 있다. 나) 피청구인은 2014. 8. 14. 이 사건 토지가 개발제한구역법 제12조의 규정에 의거한 허가를 득한 사실 없이 야적장 및 컨테이너로 활용되는 등 불법형질변경 사실을 적발하고, 8. 21., 10. 7. 시정명령 후 11. 28. 이행강제금 부과예고 하였으며, 이에 청구인이 2015. 5. 31.까지 자진철거 하겠다고 의견을 제출하였으며, 2015. 5. . 위반면적 중 일부인 가가자원에서 임차하였던 부지에 대하여는 원상 복구하였다. 다) 2015. 6. 1. 피청구인은 현장을 방문하여 ○○○○이 영업을 지속하고 있음을 확인하고, 청구인에게 2015. 7. 27. 「개발제한구역법」 제30조의2 규정에 의거, 원상복구 되지 않은 1,348㎡에 대하여 이행강제금 48,415,800원 부과처분했다. 라) 한편, 청구인은 2015. 6. 3. 이 사건 토지의 임차인인 ○○○○ 대표 ○○○과 실질 운영자 ○○○에게‘임대차계약해지 통고서’를 내용증명 우편물로 발송하였으며, 2015. 6. 19. ○○○과 ○○○을 피고로 ‘토지인도 등’소송을 제소하여 2015. 8. 26. 원고 승소 판결 받은 사실이 있다. 2) 「개발제한구역법」 제12조, 제30조의 규정에 의하면, ‘개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으며, 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다’고 하고 있다. 또한, 같은 법 제30조의2제1항 및 같은 법 시행령 제41조의2 별표 5에 의하면, 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후, 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여는 1억원의 범위 안에서, 허가 사항을 위반하여 건축물을 건축하였을 경우에는 건물시가표준액에 위반면적을 곱한 금액의 50%를, 토지를 무단 형질 변경한 경우에는 개별공시지가에 위반면적을 곱한 금액의 30%를 이행강제금으로 산정하도록 하고 있다. 3) 청구인은 원상복구를 하려고 해도 임차인 등의 방해로 시정이 불가능했으며, 임차인을 상대로 토지인도 등 소송을 제기하여 인용판결 받았으니 원상회복에 필요한 시간을 고려하여 그때까지 선처해 달라고 주장하는바 살피건대, 개발제한구역법 제12조, 30조, 제30조의2 등의 규정에서 ‘개발제한구역 내에서의 불법건축 등 위반 행위자에게 상당한 기간을 정하여 시정명령 하도록 하고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과’하도록 하고 있는바, 청구인이 피청구인의 시정명령을 이행하기 위하여 청구외 임차인에게 임대차계약 해지 통보 및 토지인도 등에 관한 소송을 제기하였다고 하나, 이는 모두 피청구인이 이행강제금을 부과한 이후에 행한 조치이고, 피청구인이 청구인의 개발제한구역 내 불법 건축 및 무단용도변경에 대하여 청구인에게 한 2차례의 시정명령과 이행강제금 부과예고 시까지 청구인이 시정명령을 이행하지 않았고, 2014. 12. 22. 처분 사전통지 이후 청구인이 피청구인이 2015. 5. 31.을 기한으로 원상복구를 완료하겠다고 의견제출 하였음에도, 2015. 6. 1 피청구인의 현장 점검 시까지 원상복구가 이행되지 않았음이 명백한 이상, 「개발제한구역법」제30조의2 제1항의 규정에 의거 청구인에게 한 이행강제금 부과처분에 사실의 오인이나 법리 오해 등 위법 부당함이 있다고 보이지 않으며, 「개발제한구역법」이‘개발제한구역에 대한 효율적 관리를 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보’하고자 하는 입법취지와 개발제한구역의 지정 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 할 피청구인의 책무 및 청구인은 국민으로서 피청구인에게 협력하여 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 할 의무가 있음을 고려할 때, 청구인이 부담해야 할 불이익에도 불구하고 이 처분으로 달성해야 할 공익의 가치가 결코 가볍다 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.