개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 경기도 의정부시 ○○동 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 소재한 비닐하우스(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에서 ‘○○○○○’이라는 상호로 화원을 운영하는 자이다. 피청구인은 「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조에 따른 행위제한을 위반하여 이 사건 시설에 화훼판매시설을 설치하였다는 이유로 2024. 1. 4. 청구인에게 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 2,328,900원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2020. 3. 24., 2020. 6. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830191"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제5항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830193"></img> 【행정절차법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “당사자등”이란 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위반행위조사서, 시정명령 사전통지서, 시정명령서, 시정촉구서, 이행강제금 부과 예고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지에 설치된 이 사건 시설에서 ‘○○○○○’이라는 상호로 화원을 운영하는 자이고, 이 사건 토지는 1971. 7. 30.(건설부고시 제117호) 개발제한구역으로 결정·고시되었다. 나) 피청구인은 개발제한구역법 제12조에 따른 행위제한을 위반하여 아래와 같이 이 사건 시설에 화훼판매시설을 설치하였다는 이유로 2019. 12. 2. 청구외 양○○에게 같은 법 제30조제1항에 따라 시정명령 사전통지하고 2020. 8. 3. 시정명령하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830189"></img> 다) 시정명령이 이행되지 않자, 피청구인은 청구인에게 2022. 10. 6. 시정촉구 및 2023. 4. 27. 이행강제금 부과 예고를 거쳐 2024. 1. 4. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 2,328,900원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 시설이 원예를 위한 비닐하우스인 점, 피청구인이 약 30년 동안 이행강제금을 부과한 사실이 없는 점, 이 사건 시설을 설치한 행위자 또는 소유자는 청구인이 아님에도 불구하고 청구인에게 이 사건 처분을 한 점 등을 사유로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 가) 이 사건 시설의 설치가 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위인지에 관하여 개발제한구역법 제12조 및 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4]에 따르면 개발제한구역에서 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위를 규정하면서, 제1호에서 ‘농업용 비닐하우스에서 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외한다.’라고 되어 있으며, 너항에 의하면 ‘농업용 비닐하우스 및 온실에서 생산되는 화훼 등을 판매하기 위하여 벽체 없이 33제곱미터 이하의 화분진열시설을 설치하는 행위’ 또한 개발제한구역에서 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위로 정하고 있다. 살피건대, 이 사건 시설 내·외에는 화분진열시설이 설치되어 있고 판매용으로 보이는 화훼 화분이 화분진열시설과 바닥에 놓여 있음이 확인되며, 청구인의 의견제출서에서 ‘영농조합법인의 판매장’, ‘조합원의 판매시설’이라는 명칭을 사용하기도 한 바와 같이 이 사건 시설을 화훼전시 및 판매장 등으로 운영하고 있음을 청구인이 소속된 영농조합법인에서도 자인하고 있는 점 등으로 볼 때 이 사건 시설은 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위한 것이 아닌, 판매를 주목적으로 하는 판매전용시설로 운영되고 있는 것으로 보인다. 가사, 이 사건 시설이 화훼작물 재배가 주목적이고 이에 부수적으로 직접 생산한 위 작물을 판매하는 것이라 할지라도 벽체 없이 33㎡ 이하의 화분진열시설을 설치하는 경우에 한하여 허용된다고 할 것인데, 이 사건 시설의 경우 화분진열시설이 33㎡를 초과함이 확인되므로 어느 모로 보아도 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 농업용 비닐하우스에 해당한다고 볼 수 없으므로 개발제한구역법 제12조 위반에 해당한다고 할 것이다. 나) 피청구인이 장기간 이행강제금을 부과하지 아니하다가 약 30년 만에 이행강제금을 부과한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다는 취지의 주장에 관하여 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 말미암아 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결, 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두1925 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 피청구인이 이행강제금을 부과하지 아니하겠다는 공적인 견해를 표명한 바가 없고, 장기간 이행강제금이 부과되지 아니하였다는 사실만으로 앞으로도 이행강제금이 부과되지 아니할 것이라는 관행이 생겼다고 보기 어려우며, 청구인이 이 사건 시설을 화훼판매시설로 이용하지 못하게 될 경우 입게 될 경제적 피해 등보다 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 개발제한구역법상 공익 목적이 결코 작다고 할 수 없으므로 이 부분에 관한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 다) 청구인을 처분 상대방으로 한 이 사건 처분이 적법한지에 관하여 청구인이 세입자로서 이 사건 시설을 점유하고 있음은 청구인과 피청구인 간에 다툼이 없다. 개발제한구역법 제30조제1항은 시정명령 대상이 되는 자를 “위반행위자 등”이라고 규정하면서, 그 범위를 “위반행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)”라고 정하고 있다. 한편, 이행강제금의 부과 상대방은 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 위반행위자인바, 이 사건 시설의 관리자 또는 점유자인 청구인은 이행강제금의 부과 상대방에 해당한다고 봄이 타당하다. 나아가 이행강제금은 개발제한구역법을 위반한 건축물에 대하여 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 부과되는 것이므로 개발제한구역법상 위반사항을 시정할 수 있는 법률상·사실상 지위에 있는 자에게 부과하는 것이므로, 위 위반행위자 등은 위반사항을 시정할 수 있는 지위에 있으면 되고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않는다(헌법재판소 2015. 10. 21. 2013헌바248 결정 참조). 따라서 청구인은 이 사건 시설의 점유자로서 개발제한구역법 위반에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과 대상자에 해당한다. 다만, 이 사건 인정사실에서 확인되는 사실관계 중 이 사건 처분의 전제가 되는 시정명령이 적법한지에 관한 검토가 필요하다 인정되므로 아래에서 이에 대하여 살펴본다. 라) 이 사건 처분의 절차적 하자에 관하여 이 사건 인정 사실에 따르면, 피청구인은 청구외 양○○에게 2019. 12. 2. 시정명령 사전통지 및 2020. 8. 3. 시정명령을 하였고, 청구인에게 2022. 10. 6. 시정명령 촉구하고 2023. 4. 27. 이행강제금 부과 예고를 거쳐 2024. 1. 4. 이 사건 처분을 하였다. 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2의 내용, 체계 및 취지 등을 종합하면, 개발제한구역법상 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당하므로, 시정명령과 이행강제금 부과처분은 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 것으로 봄이 타당하다. 따라서 이행강제금 부과의 전제가 된 시정명령에 위법사유가 있는 경우에는 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 소송에서 이미 불가쟁력이 발생한 시정명령의 위법사유를 이유로도 이행강제금 부과처분의 취소를 구할 수 있다고 할 것이다(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 등). 그리고 「행정절차법」 제21조제1항, 제22조제3항 및 제2조제4호의 각 규정에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 당사자 등에게 처분의 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주어야 하며, 여기서 당사자라 함은 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자를 의미한다(대법원 2003. 2. 14. 선고 2001두7015 판결 참조). 또한 행정청이 침익적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 「행정절차법」이 정한 바에 따라 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결). 이 사건의 경우, 청구외 양○○에게 개발제한구역법 제30조에 따른 시정명령이 예정되어 있음을 명시한 시정명령 사전통지가 있었음은 확인되나, 청구인에게 별도의 시정명령 사전통지는 없었던 것으로 보인다. 이와 관련하여, 개발제한구역법에는 시정명령의 대상이 되는 자의 의무의 승계에 관하여 별도로 정하고 있는 바가 없고, 같은 법 제30조의2에서 이행강제금의 대상으로 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자로 정하고 있어, 청구인에게 이행강제금을 부과하기 위하여는 청구인이 개발제한구역법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 해당하여야 할 것인데, 청구외 양○○에 대한 시정명령 사전통지의 효력이 청구인에게도 당연히 미친다고 볼 수는 없으므로 이 사건 처분은 침익적 행정처분을 함에 있어 중대한 절차상 하자가 있다고 할 것이다. 따라서 앞서 살핀 법리와 같이, 개발제한구역법상 시정명령과 그 불이행으로 인한 이행강제금 부과 처분은 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하게 되므로 이 사건 처분에는 처분의 당사자인 청구인에게 시정명령 사전통지를 거치지 아니한 절차적 하자가 있다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.