개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 000-0번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이며, 피청구인은 2020. 5. 25. 이 사건 토지에 무단으로 축조한 건축물(휴게실, 실내승마연습장 등)이「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 제30조에 의거 원상회복 시정명령을 하였으나 시정되지 않아 2021. 4. 5. 청구인에게 같은 법 제30조의2에 의거 이행강제금 7,573,500원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 이 사건 토지의 소유자이며 청구외 박○○은 이 사건 토지에 대하여 청구인과 계약관계 없이 무단으로 이 사건 토지 지상에 승마연습장 및 휴게실을 운영하였고, 청구외 이○○이 박○○로부터 위 승마연습장 및 휴게실을 승계받았으며 피청구인은 2020. 5. 25. 청구인에게 위 무단 건축물에 대하여 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로 제30조에 의거 원상회복 시정명령을 하였으나 시정되지 않아 2021. 4. 5. 청구인에게 같은 법 제30조의2에 의거 이 사건 처분을 하였다. 가) 청구인을 위반행위자 등으로 볼 수 있는지 여부에 대하여 개발제한구역법 제30조의 위반행위자 등에는‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자’가 포함되는데 여기에서 의미하는 소유자는 그 입법 취지를 고려할 때 ‘서류상 소유자’가 아닌 행위자와 임대차계약서를 작성하거나 또는 적어도 묵시적으로 임대차 계약이 성립하여 ‘그로 인해 경제적 이익을 얻은 소유자’로 한정하여야 할 것이다. 만약 그렇지 않다면 토지소유자가 거주하고 있지 않는 경우 그 토지에 누군가가 불법으로 개발행위 등을 하거나 점유할 경우에 토지소유자는 이러한 행위를 전혀 알지 못하였다가 어느 날 갑자기 침익적 처분을 받게 되는 결과가 되므로 입법 취지가 몰각되기 때문이다. 그러므로 청구인을 위반행위자 등으로 간주하기 어려우므로 같은 법 30조에 따라 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 나) 이행강제금 부과에 따른 행정목적 달성 여부에 대하여 이행강제금을 부과하는 목적은 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 건축물의 방치를 막고자 함일 것이다. 이 사건의 경우 위반행위자는 청구인이 아닌 청구외 이○○이라는 점을 고려한다면 위반행위자가 아닌 청구인이 이행강제금을 납부한다고 하더라도 이행강제금 부과에 따른 행정목적을 달성할 수 있다고 기대하기 어렵다. 다) 청구인이 무허가 건축물의 철거를 요구할 수 있었는지 여부에 대하여 청구인은 현재 76세의 나이로 법에 무지하여 무허가 건축물의 철거를 요구하는 방법을 알지 못했으며 알았더라도 변호사를 선임하고 소송 절차를 진행하는 과정을 할 수 있을 것으로 기대하기는 어렵다. 그리하여 청구인으로서는 시청에 이를 시정해달라는 민원을 제기하였고, 시청에서는 이에 대한 조치를 하지 아니하고 그래도 방치했다가 지금에 와서야 이행강제금 처분을 하는 것은 재량권 남용이다. 라) 행정기본법 적용에 대하여 (비례의 원칙 위반) 이행강제금 부과처분은 침익적 행정행위에 속하므로 이에 따른 요건과 해석도 엄격하게 정해져야 하는 바(대구고등법원 2009. 2. 6.선고 2008누1253판결 참조), 이 사건 처분은 청구인을 위반행위자 등으로 해석하여 과도하게 이행강제금을 부과하는 것이며 납부에 따른 행정목적 역시 달성할 수 없으므로 비례의 원칙에 어긋나는 위법한 처분이다. 마) 유사한 사례에 대한 판례 및 재결례 대구고등법원은 2008누1253판결에서 “토지 소유자가 불법건축물의 소유자에게 절거를 요구할 권원을 가지고 있다 하더라도 불법건축물을 사실상 지배하면서 사용 관리하는 자를 의미하는 ‘관리자 또는 점유자’로 보기 어려운 이상, 원고들은 ‘건축주 등’에 해당되지 아니한다 ”라고 판시한 바 있다. 또한 서울특별시 행정심판위원회는 건축이행강제금 부과처분 취소청구(2017-서울행심 -1273)에서 “이 사건 건축물은 임차인의 소유로 보아야 할 것이어서 청구인들을 이 사건 건축물의 소유자로 볼 수는 없으며, 이 사건 토지의 소유자라는 이유만으로 이 사건 건축물까지 점유하고 있다고 보거나 관리하고 있다고 볼 수는 없을 것이다. 따라서 청구인들에게 제79조 제1항에 따른 조치를 취할 수는 없다 할 것이다 … 이 사건 토지의 임대차계약상 임대료 등 임대조건이나 특약사항 기재 내용에 비추어 볼 때 이 사건 토지 위에 무허가 건축물을 짓는 것을 전제로 하였다고 보기 어려운 점, 청구인들이 임차인에게 임대차계약위반을 이유로 해지할 수 있다고 하나 행정법규 위반을 이유로 곧바로 민사계약이 해지될 수 있다고 보기는 어려운 점, 이 사건 토지의 소유자라고 하여도 이 사건 건축물까지 사실상 지배하고 있는 상태에 있다고 보기는 어려운 점, 청구인들이 임대료를 받았다고는 하나 이 사건 임대차의 대가에 불과한 점, 임대한 건축물의 소유자라는 이유로 임차인이 무단으로 설치한 건축물에 대해서 사실상 지배하면서 사용·관리하는 자로 보기 어려운 점 등에 비추어 침익적 행정행위인 이행강제금의 부과대상자에 해당한다고 보기는 어렵다”는 이유로 이행강제금 부과 처분을 취소한 바 있다. 위와 같이 판례 및 재결례를 살펴보더라도, 청구인은 청구외 이○○과는 아무런 계약 관계가 없는 선의의 토지 소유자에 해당하므로 이행강제금 부과처분은 부당하다. 2) 결론 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 3) 청구인은 위법행위의 실제 행위자가 아니며, 재산권을 침해받은 피해자이다. 이 사건 토지를 이용해 2009년부터 박○○승마아카데미를 운영한 청구외 박○○은 해당 토지의 소유자인 청구인이 아닌 자와 임대차계약을 맺어 2016년까지 해당 토지를 점유·사용하였으며 이후데오 청구외 이○○이 해당 토지를 무단으로 점유·사용하였다. 청구인은 이를 시정하기 위해 2009. 5. 11. 청구외 박○○에게 내용증명을 보내 원상회복을 요구하였으며, 2015. 5. 11.과 2020. 2. 27. 두 차례에 걸쳐 ○○시청에 해당 내용에 대한 의견을 제출하였다. 청구인은 이 사건 위법행위로 인하여 얻은 경제적 이익이 전무할 뿐 아니라 해당 토지에 대한 재산권을 침해당했으며 시정명령에 따른 원상회복을 위해 비용을 지출하기도 하였다. 4) 피청구인은 이 사건 토지에 대한 위법행위에 대하여 의무를 게을리한 책임이 있다. 이 사건 토지에 승마장이 개장한 것은 2009년이다. 청구외 박○○은 청구인 소유의 토지를 임대권한 없는 임대인으로부터 임차하여 점유·사용해온 것이다. 피청구인은 2009. 4. 17.부터 2015. 12. 11.까지 7번의 시정명령과 2번의 이행강제금을 부과하였음에도 시정명령은 이행되지 않았으며 해당 토지 내 위법행위는 계속되었다. 경기도행정심판위원회는 개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구에 대하여 ‘청구인이 불법증축의 실제 행위자가 아닌 점, 불법증축 부동산의 임대차로 인하여 그동안의 수익이 비교적 많다고 볼 수 없는 점, 청구인이 고령으로서 이 사건 토지에 대한 임대차 수익 외에 별다른 수익이 없는 상황에서 이행강제금 전부를 납부하기에는 경제적으로 상당히 곤란한 처지인 것으로 보이는 점 등을 감안하여’ 이행강제금을 감경하는 결정을 한 바 있다. (2018-684 경기행심, 2018. 6. 4.) 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 ① 개발제한구역법 제12조, 제30조에 따라 해당행위자의 범위가 ‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다’라고 명시되어 있으므로 토지의 소유자인 청구인을 위반행위자 등으로 볼 수 있으며 ② 위법행위 조사시부터 이행강제금 부과까지 원상복구할 수 있는 상당한 기간을 주어 행정절차를 진행하였으며, ③ 이 사건 처분의 근거가 되는 불법행위는 행위자만이 시정할 수 있는 일신전속적인 행위가 아니며 청구인이 과거 위법행위자인 박○○에게 원상복구할 것을 내용증명한 것은 이 사건 처분과 전혀 무관한 사실이며, 위 내용증명한 사실만으로 피청구인의 시정명령 의무를 다했다고 보기에는 어려움이 있고, ④ 행위자 이○○은 재정적인 면, 현재 병중인 점으로 이 사건 토지를 원상회복하는 것이 불가능하므로 본인 소유의 토지에 대하여 관리 및 적법하게 유지할 의무가 있는 청구인에게 이행강제금을 부과한 것은 타당하다. 2) 결론 피청구인의 개발제한구역 내 위법행위에 대한 시정명령, 이행강제금 부과 처분은 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 [본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [본조신설 2009. 8. 5.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024709"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○동 000-00번지의 소유자이다. 나) 피청구인은 2020. 3. 9. 이 사건 토지에 대한 위법행위를 조사하여 이 사건 토지 지상 무단 건축물이 개발제한구역법 제12조 위반하였음을 이유로 청구인에게 2020. 3. 11. 시정명령 사전통지, 2020. 5. 25. 원상회복 시정명령을 하였으나, 시정되지 않아 2020. 7. 3. 이행강제금 부과예고 후, 2021. 4. 5. 같은 법 제30조의2에 의하여 이 사건 처분인 이행강제금을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024711"></img> 다) 청구인에게 부과한 이행강제금 산출내역은 다음과 같다. 2) 청구인은 개발제한구역법상의 위반행위자 등에 포함되지 않는다고 주장하는 바 이에 대해서 살펴보면 개발제한구역법 제30조의 행위자에는 ‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자’가 포함되며, 이행강제금은 그 위반사항을 시정할 수 있는 법률상·사실상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있는데 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 충분히 이 사건 토지 지상의 무단 건축물에 대하여 철거를 할 수 있어 시정명령의 목적인 토지의 원상회복을 달성할 수 있고, 이행강제금은 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않아(헌법재판소 2015. 10. 21.자 2013헌바248 결정), 청구인의 주장대로 ‘그로 인해 경제적 이익을 얻은 소유자’로 한정해야 할 근거를 달리 찾기 어렵다. 청구인은 유사한 사례로 대구고등법원 2008누1253 판결과 서울행정심판위원회 2017-1273재결례를 드는데, 위 판례 및 재결례는 본 청구의 개발제한구역법 위반의 이행강제금이 아닌 건축법상 이행강제금에 관한 것으로 건축법 제79조가‘건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자’를 그 행위자로 규정하고 있으므로 개발제한구역법상 ‘토지의 소유자’도 행위자로 보는 것과는 그 차이가 있어 유사한 사례라고 보기 어렵고, 경기도행정심판위원회 2018-684 사건은 본 청구와 유사한 사안으로 볼 만한 증거가 부족하므로 이 사건 처분에 대하여 달리 감경할 사유도 존재한다고 보기 어렵다. 청구인의 주장과 같이 이 사건 토지의 무단건축의 실제 위반행위자가 청구외 이○○이라고 하여도 청구인은 토지 소유자로서 이 사건 위반행위에 대하여 충분히 구체적으로 인식할 수 있었던 것으로 보이는 점, 위법행위 조사시부터 실제 처분시까지 1년이 넘는 기간이 도과하였는데 이 기간동안 충분히 원상회복의 기회가 주어졌던 점, 청구인이 주장하는 사익인 재산권 침해와 개발제한구역법의 도시 주변의 자연 환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 공익을 비교했을 때 공익이 결코 적다고 판단하기도 어려운 점에 비추어 보건대 상당성의 원칙의 위반을 인정하기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.