개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 산14번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2018. 4. 2. 민원접수에 따른 이 사건 토지의 현장조사 결과, 개발제한구역 내 불법 죽목벌채 사실을 확인하였다. 피청구인은 2018. 10. 11. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인이 이 사건 처분서를 2회 송달받지 아니하자, 2018. 12. 3. 공시송달 공고하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 법위반에 대하여 전혀 알지 못하였음 청구인의 회장인 한○○이 피청구인 측 세무과 담당자로부터 이행강제금 부과사실을 유선상으로 통보받은 후, 2019. 9. 16. 구청을 찾아가 이 사건 적발사실과 원상복구 시정명령이 내려진 사실 그리고 그 이행을 하지 않아 이행강제금 5,040,000원 부과처분이 내려진 사실을 확인하게 되었고, 관련 처분문서 부본을 출력받아 보고서야, 청구인이 전혀 인지하고 있지 못한 상태에서 이 사건 처분이 진행된 사실을 알게 되었다. 2) 송달되지 않은 경위 및 공시송달의 위법성 이 사건 시정명령 및 이행강제금 부과통지는 청구인 종중의 등록지로 보이는 ‘○○ ○○구 ○○○*길 **, ***호(○○동, ○○빌라)’로 송부되었던 것으로 보이는데, 그곳에 거주하던 청구인 종중의 종손인 망 한□□는 고령으로 2014. 12. 30. 이미 사망하여 거주하지 않는 상태였다. 그렇다면 피청구인이 개발제한구역내의 불법사항에 대해 시정명령 또는 이행강제금 부과통지를 함에 있어 계속 송달불능이 되어 수취인에게 송달될 수 없다고 추정이 되는 경우에 그 행정처분의 효과를 기하기 위해서는 수차에 걸쳐 반복해서 보내는 것이 능사가 아니고, 물건지인 임야에 대한 재산세 납부자를 확인만 하여도 실질적인 수취인이 청구인 종중의 회장인 한○○임을 쉽게 알 수 있었음에도 그러한 확인조차도 하지 않고 막연히 ‘수취인 불명’된 주소지로 우편물을 반복하여 발송하고 송달불능되었다는 사실만으로 공시송달 절차를 취한 것인바, 이는 행정행위의 명백한 하자라고 할 것이다. 즉, 행정절차법 제4조제4항은 제1호 ‘송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나’, 제2호 ‘송달이 불가능한 경우’에 예외적으로 공시송달을 규정하고 있는데, 피청구인은 이미 십 수년이 넘도록 물건지 부동산에 대하여 청구인의 대표자 한○○의 주소지로 세금을 부과하여 왔고, 이에 대해 종중 회장인 한○○ 본인이 성실히 납세해오고 있었기 때문에 ‘통상적인 방법’으로서 그 주소지를 충분히 확인할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 수년전 고인이 된 종손의 주소지로 처분서를 보내고, 2회 ‘수취인불명’으로 송달불능이 되었다는 사정만으로 다른 사실확인을 하지 아니하고 공시송달 공고하였다. 이와 같이 행정처분 문서를 사망자의 주소지로 송부한 것이어서 사망자에 대한 행정처분으로서 무효라 할 것이다(대법원 1969. 1. 21. 선고 68누190 판결 참조). 그렇다면 ‘특정인에 대한 행정처분을 주소불명 등의 이유로 송달할 수 없어 관보, 공보, 게시판, 일간신문 릉에 공고한 경우에는 공고가 효력을 발생하는 날에 상대방이 그 행정처분이 있음을 알았다고 볼 수 없고, 상대방이 그 행정처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날에 그 처분이 있음을 알았다고 보아야 할 것이다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두14851 판결 참조). 3) 원상복구 등 시정조치할 예정 피청구인이 2019. 9. 16. 청구인의 대표자에게 송달불능된 처분문건 등의 복사본을 토대로 조사한바, 청구인 종중 임야에서 무단 벌채행위가 있었다는 사실과 그러한 불법 벌채행위자를 찾아내어 피청구인에게 알려 주었고, 청구인은 이 사건 임목벌채에 대한 원상복구계획을 수립하고, 소정의 기한 내에 식재하여 시정명령을 이행하고자 한다는 취지의 이의신청서를 제출한 것이다. 청구인 종중은 논의를 거쳐 산림청 권장수종을 선택하여 식재공사를 계획하고 원상복구를 시행하고자 준비를 완료하였다. 4) 결론 위와 같은 이유로 이 사건 이행강제금 부과처분은 부당하므로, 이 사건 처분의 취소를 구하고자 행정심판청구를 한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변(청구기간 도과) 피청구인은 2018. 4. 2. 민원제보를 받아 이 사건 토지를 현장조사한 후 법위반 사실을 적발하였고, 청구인에게 3차례에 걸쳐 시정명령하였으며, 이행강제금 부과처분 사전통지 후 2018. 10. 11. 이행강제금 부과 알림, 2018. 10. 30. 이행강제금 부과 재알림 후 2018. 12. 3. 이행강제금 부과처분에 대하여 공시송달 공고하였다. 「행정심판법」 제27조에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내, 처분이 있었던 날로부터 180일 지나면 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 이 사건 처분이 있은 날(2018. 10. 11.) 및 공시송달의 효력발생일(2018. 12. 4.)로부터 180일이 경과한 2019. 11. 5. 제기되었으므로, 불변기간을 도과하였다. 따라서 청구인의 청구는 각하되어야 한다. 2) 이 사건 토지에서 일어난 위법행위를 몰랐다는 주장에 대해서 청구인은 이 사건 소재지의 불법행위에 대해서 적발사실을 전혀 몰랐다고 주장하나, 시정명령 사전통지부터 이행강제금 사전통지까지 부동산등기부상의 주소지에서 지속적으로 수령을 하였으므로, 청구인이 위반사실을 몰랐다는 주장은 인정할 수 없다. 3) 부동산등기부상 주소지 외에 재산세 부과주소도 확인해야 한다는 주장에 대하여 피청구인의 개발제한구역 내의 위반행위에 대한 행정처리는 민원접수가 되면 현장 확인 후 출장복명서와 함께 시정명령 사전통지 및 의견제출 알림을 하게 되는바, 소재지의 건물과 토지에 대한 불법 사항에 대해서 통상적으로 건축물등기사항증명서, 토지등기사항증명서 등을 확인하여 그 소유주에게 관리의 책임을 묻고 있다. 개인의 재산세를 추적하여 개인정보를 제공받아 확인하는 것은 「행정절차법」 제14조제4항에서 말하는 통상적인 방법이 아닌 이례적인 주소 확인의 방법이 될 것이다. 또한, 청구인은 부동산 등기부상 소유자의 표시에 변경사유가 있는 경우 「부동산등기법」제23조제6항에 따라 등기명의인 표시변경등기를 신청하여 변경하여야 함에도 이를 변경하지 않아 이 사건 문서송달에 지장을 초래한바가 있으므로, 문서송달이 불가능하게 한 원인을 제공하였다 할 것이다. 4) 불법행위자를 찾아내었고, 현재 원상복구 공사가 계획 및 준비 완료되었다는 주장에 대해서 개발제한구역법 제30조에 따라 위반행위자는 토지 소유자?관리자 또는 점유자를 포함하고 있는바, 이 사건의 토지에서 일어난 위반행위에 대해 토지 소유자인 청구인에게 대한 책임이 없는 것이 아니다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 등 참조). 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금)제5항에 따라 부과된 이행강제금은 부과된 후에 원상복구된다 하여도 취소할 수 없으며, 개발제한구역 내의 위법행위에 대한 원상복구 및 유지 관리는 토지 소유자의 당연한 의무이지, 이행강제금 처분 취소의 근거가 될 수 없다. 5) 결론 개발제한구역법 제1조(목적)를 보면 이 법의 제정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있는바, 수십 년간 유지된 산림을 무단 벌채하여 자연환경을 훼손한 것은 이 법률을 위반한 것이며, 개발제한구역 내 위반행위에 대한 처분이 취소된다면, 개발제한구역법 제2조(국가 등의 책무)제1항에 따른 국가와 지방자치단체의 개발제한구역 관리의 의무를 지켜나가는데 지장이 있을 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 개발제한구역법 위반사실을 몰랐다고 볼 수 없고, 피청구인의 문서송달에 어떠한 위법이나 흠결이 없다. 위와 같이, 이 사건 청구인의 청구는 심판기간 도과로 각하되어야 하며, 가사 본안판단하더라도 이 사건 처분에 어떠한 하자가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조 제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024513"></img> 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014. 1. 28.> ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ① 시장의 권한중 구청장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다 [별표 1] 구청장에게 위임하는 사무 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024515"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2015년, 2018년, 2019년 재산세(토지)납세고지서, 시정명령 사전통지, 시정명령, 이행강제금 사전통지, 이행강제금 부과알림, 공시송달공고, 우편내역, 기본증명서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 산14번지(개발제한구역)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2018. 4. 2. 민원접수에 따른 현장조사 결과, 이 사건 토지에서 불법 죽목벌채가 행해진 사실을 확인하였다. 다) 피청구인은 2018. 10. 11. 청구인에게 아래와 같이 이행강제금 부과처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024517"></img> 라) 이 사건 처분서 등의 송달·반송 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024519"></img> 마) ○○ ○○구 ○○○*길 **, ***호(○○동, ○○빌라)에 거주하던 청구인의 종손 한□□는 2014. 12. 30. 사망하였고, 2015. 1. 6. 동거친족 한○○에 의해 사망신고되었다. 바) 피청구인은 2018. 12. 4. 이 사건 처분서에 대하여 아래와 같이 공시송달 공고하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024521"></img> 사) 피청구인은 2019. 9. 16. 청구인에게 ‘이행강제금이 체납되어 독촉하는 바이며 2019. 9. 30.까지 납부하지 않을 시 이 사건 토지를 공매할 예정’이라는 공매예고통지서를 발송하였고, 그 무렵 청구인이 수령하였다【발송·송달주소 : ○○시 ○○구 ○○로 16(○○동), 수령인 : △△△씨문열공파성남○○동종중 대표자 한○○】. 2) 개발제한구역법 제30조제1항제3호에 의하면, 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다) 할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액과 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액의 이행강제금을 부과한다. 같은 법 제30조의2제1항제2호에 의하면, 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우(제1호) 외의 위반행위인 경우 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액으로 한다. 같은 조 제2항에 의하면, 시장·군수·구청장이 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 하고, 제3항에 의하면, 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 한다. 「○○시 사무위임 조례」 제2조제1항 [별표 1]에 의하면, 개발제한구역법 제30조의 2 및 같은 법 시행령 제41조의 2에 근거한 이행강제금의 산정ㆍ부과는 성남시장이 구청장에게 위임하는 사무로 규정되어 있다. 「행정절차법」 제14조제4항에 의하면, 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 또는 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 이행강제금 부과처분서를 송달함에 있어 등기부상 주소로만 송달할 것이 아니라 재산세 과세자료 등 피청구인이 알고 있는 다른 주소로도 송달을 해보아야 함에도 이와 같은 노력을 기울이지 않고 곧바로 공시송달을 한 것은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 처분은 청구인에게 재산상 의무를 부과하는 불이익한 처분으로서 청구인의 절차권 보장이 중요하다는 점에 비추어, 피청구인이 알고 있는 주소로 송달할 수 없다고 하여 곧바로 공시송달할 수는 없고, 통상적인 방법으로 확인할 수 있는 범위 내에서 다른 주소를 확인하여도 주소를 알 수 없는 경우 공시송달하여야 한다. 통상적인 방법으로 확인할 수 있는 범위와 관련하여, 피청구인이 정부 기타 공공기관이 보유하고 있는 모든 정보를 탐문하여 주소를 확인해야 하는 것은 아니나, 적어도 피청구인이 보유하고 있는 정보를 확인하는 것은 필요하다 할 것이다. 피청구인 스스로가 보유하고 있는 정보여서 쉽게 구할 수 있는 자료를 확인하는 것은 통상적인 방법에 해당한다고 할 것인데 피청구인이 알고 있는 주소를 조회하지 아니하고 공시송달을 하였다면 그 공시송달은 요건을 갖추지 못한 것으로 위법하다 할 것이다(서울고등법원 2008. 11. 20 선고 2008누10319 판결 등 참조). 위와 같이 이 사건 이행강제금 부과처분이 청구인에게 적법하게 송달되지 않은 이상 그 처분은 위법하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.