개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 000-00번지 토지(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다) 소유자 및 ○○동 000-00번지 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)의 건축 행위자로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여 행위허가 없이 형질변경 및 컨테이너, 철파이프 창고를 설치한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 위반행위에 대해 시정명령 하였으나, 위반 내용이 시정되지 아니하자 ○○경찰서에 이를 고발하였고, 청구인은 2018. 4. 17. ○○지방법원 ○○지원으로부터 벌금 10,000,000원의 처분을 받았다. 그 후에도 위반행위가 시정되지 아니하자 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2021. 4. 14. 이 사건 제1토지에 대한 이행강제금 12,425,900원(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다), 이 사건 제2토지에 대한 이행강제금 16,848,000원(이하 ‘이 사건 제2처분’ 이라 한다)을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 피청구인은 청구인이 이 사건 제1토지에 2015년 야적장 및 컨테이너, 창고를 신축하고, 이 사건 제2토지에 허가 없이 2014년 임야의 형질을 변경, 2015년과 2017년에 컨테이너 창고 3동을 신축하였다는 이유로 시정명령을 내렸고, 이를 시정하지 않자 ○○경찰서에 고발하였다. 그 결과 청구인은 2018. 4. 17. 개발제한구역법 위반으로 이유로 벌금 10,000,000원을 선고받았고 이를 모두 납부하였다. 청구인은 생업에 종사하고 있는 소시민으로, 청구인의 작업 특성상 많은 자재들이 필요하여 어쩔 수 없이 컨테이너를 가져다 놓고 자재를 쌓아놓는 것이다. 청구인은 이미 동일한 위반 내역으로 벌금을 납부하는 등 형사처벌을 받았음에도 불구하고 또다시 이행강제금을 부과하는 것은 이중으로 처벌받는 것으로 위법·부당한 것이다. 또한 이행강제금 산출내역을 첨부하였으나, 금액이 매우 과중하다. 그러므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 제30조제1항의 규정에 따라 위반행위자에게 상당한 기간을 정하여 건축물, 공작물 등의 철거, 폐쇄, 개축 또는 이전 등 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, ‘위반행위자’란 ‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자’라고 정의하고 있다. 청구인의 행위는 개발제한구역법 제12조의 규정에 따라 허가 없이 이뤄진 행위로서 개발제한구역법 제30조제1항(시정명령)에 따른 시정명령 대상이 되며, 청구인은 행위자이면서 토지의 실질적 소유자이므로 시정명령 처분대상자다. 개발제한구역법 제30조의2의 규정에는 같은 법 제30조의 규정에 따른 시정명령을 이행하지 않을 시 상당한 기간을 정하여 이행강제금을 부과·징수할 뜻을 미리 문서로 계고한 후 부과하게 명시되어 있다. 피청구인은 청구인에게 시정명령 사전통지, 시정명령, 이행강제금 부과 예고 등을 통해 이행강제금 부과 이전 원상복구 할 수 있는 상당한 기간을 주었으며, 불법 사항이 시정되지 않을 경우 관련 법에 따라 이행강제금이 부과될 수 있음을 충분히 인지할 수 있도록 문서로 통보하였다. 2) 청구인은 시정명령을 이행하지 아니 하였고, 피청구인은 이행강제금 12,425,900원(이 사건 제1처분), 16,848,000원(이 사건 제2처분), 총 29,273,900원을 부과하였다. 이행강제금은 행정청이 부과한 부작위 의무나 작위의무를 이행하지 않을 경우 복구의무자에게 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 계고함으로서 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 현재의 의무이행 확보 수단이며, 이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서 「행정절차법」에 의거한 공권력의 행사인 행정처분에 해당 되며(대법원 2013두15750), 형사처벌은 위법한 행위를 한 자에게 법률적으로 벌금, 징역 등의 제재를 통해 국가의 형벌권이 작용하는 것이다. 개발제한구역법 위반행위에 대한 형사처벌과 시정명령 위반에 대한 이행강제금의 부과는 그 처벌 내지 제재대상이 되는 기본적 사실관계로서의 행위를 달리하며, 또한 그 보호법익과 목적에서도 차이가 있으므로 이중처벌에 해당한다고 할 수 없다(헌법재판소 2004.2.26. 선고 2001헌바80, 84, 102, 103, 2002헌바26 결정, 대법원 2005.8.19.자 2005마30 결정). 이에 따라 피청구인은 개발제한구역의 지정 목적 달성을 위하여 관련 법에 규정된 절차와 사실에 따라 처분된 이행강제금 부과 처분은 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027009"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 판결문, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 제1토지의 소유자 및 제2토지의 건축 행위자로 허가행위 없이 형질 변경 및 건축물을 설치한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 나) 피청구인은 청구인의 위반행위에 대하여 2017. 8. ○○경찰서에 고발하였고, 청구인은 2018. 4. 17. ○○지방법원 ○○지원으로부터 2017고단3515 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법위반 사건에 대하여 벌금 10,000,000원 처분을 받았다. 다) 피청구인은 위반행위가 시정되지 않자 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2021. 4. 14. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 형사처벌을 받았음에도 불구하고 이행강제금을 부과하는 것은 이중 처벌에 해당하며, 이행강제금액이 매우 과중하여 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 건축법 제79조에 의한 형사처벌의 대상이 되는 범죄의 구성요건은 허가권자의 허가 없이 건축행위 또는 건축물의 용도변경행위를 한 것이고, 건축법 제83조 제1항에 의한 이행강제금은 위법건축물에 대한 시정명령을 받고도 건축주 등이 이를 시정하지 아니할 때 부과하는 것이므로, 양자는 처벌 내지 제재대상이 되는 기본적 사실관계로서의 행위를 달리할 뿐만 아니라 그 보호법익과 목적에서도 차이가 있어 위 이행강제금을 부과하는 것은 이중처벌에 해당한다고 할 수 없다(헌법재판소 2004. 2. 26. 선고 2001헌바80,84,102,103,2002헌바26(병합) 전원재판부). 위의 판례 및 법리에 비춰볼 때, 이 사건 처분인 이행강제금은 위법 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 지속적으로 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것이고, 벌금은 개발제한구역법 위반 사실에 대한 즉각적인 벌을 가하는 것이므로 이 사건 처분이 이중 처벌에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 피청구인의 이행강제금 산출 내역을 살펴보면 개발제한구역법 제30조의2, 같은 법 시행령 제41조의2, 건축물 시가표준액 조정기준에 따라 오류 없이 산출되었으므로 이행강제금이 과중하여 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.