개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-1 토지(임야, 52,264㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공유지분 소유자인데, 2019. 2. 28. 피청구인으로부터 무단 건축물 신축(조립식패널조, 위반면적 : 46㎡)행위로 적발되었다. 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 20., 같은 해 5. 23. 시정명령 및 같은 해 7. 15. 이행강제금 부과예고를 한 후, 같은 해 9. 9. 이행강제금 5,612,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 같은 해 12. 6. 이행강제금 4,761,000원으로 정정부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-1 토지에 1992년 조립식패널조 주택 38.7㎡를 신축하였고, 2014년 조립식패널조 7.3㎡를 증축하였다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)상 이행강제금 산출기준 개발제한구역법 제30조의2제1항제1호에 따르면 개발제한구역 내 허가 또는 신고의무를 위반하여 건축물을 건축한 경우 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액을 이행강제금으로 부과한다. 개발제한구역법 시행령 제41조의2 별표 5에 따르면 건축물의 건축이 허가사항 위반인 경우 건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100, 신고사항 위반인 경우 건물시가표준액 × 위반면적 × 25/100로 이행강제금을 산정한다. 3) 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡를 합한 46㎡를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출하는 것은 위법·부당하다. 청구인 소유의 ○○시 ○○동 산 ○○○-1 소재 조립식패널조 주택에 대한 예전 이행강제금 산출은 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡에 대하여 별도로 이행강제금을 산출한 후 합한 금액을 이행강제금으로 부과하였는데, 2019년 갑자기 어떤 고지나 법적근거 없이 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡를 합한 46㎡ 전체를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출하였다. 그러나 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡는 행위시기가 명백히 다르며, 시가표준액 산출에 있어서도 경과년수별 잔가율이 명백히 다른 경우이므로 이를 기존에 별도로 이행강제금을 산출하여 합한 금액을 이행강제금으로 부과하던 것에서 아무런 법적근거 없이 전체 면적 46㎡를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출하는 것은 신뢰보호의 원칙 위반 내지 법치행정의 원칙 위반으로 볼 수 있다. 4) 이행강제금 산출내역에 계산 오류가 있다. 청구인 소유 주택(38.7㎡ + 7.3㎡)에 대한 시가표준액 계산에 있어서 2014년 발생의 경우 2019년도 경과년수별 잔가율이 0.775임에도 불구하고 이를 0.82로 계산하였으며, 단독주택 1가구의 연면적이 60㎡ 이하인 경우 감산특례 10/100이 적용되어야 함에도 불구하고 이를 누락하였다. 또한 개발제한구역법 제12조제3항 및 같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면, 개발제한구역 내 주택의 경우 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 증축·개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있으므로 청구인의 경우 신고사항 위반으로 볼 수 있고, 같은 법 시행령 제41조의2 별표 5에 따라 건물시가표준액 × 위반면적 × 25/100으로 이행강제금을 산정하여야 하는데 이를 50/100을 적용하여 이행강제금을 산정하였다. 5) 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡에 대한 이행강제금을 별도로 산출한 후 합한 이행강제금은 다음과 같다. 가) 1992년 신축한 38.7㎡ 건물신축가격기준액 : 710,000원 구조지수 : 50 조립식패널조 용도지수 : 100 주택 위치지수 : 84 ○○동 산○○○-1 공시지가 : 33,200원 경과년수별잔가율 : 조립식패널조 0.1(1992년 발생) 감산특례 : 10/100 단독주택 1구의 연면적이 60㎡ 이하 시가표준액(26,000원)[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]=건물신축가격기준액(710,000원)×구조지수(50/100)×용도지수(100/100)×위치지수(84/100)×경과년수별잔가율(0.1)×감산특례(90/100) 부과금액 산정 : 시가표준액(26,000원)×위반면적(38.7㎡)×요율(25/100) = 251,550원 나) 2014년 증축한 7.3㎡ 건물신축가격기준액 : 710,000원 구조지수 : 50 조립식패널조 용도지수 : 100 주택 위치지수 : 84 ○○동 산○○○-1 공시지가 : 33,200원 경과년수별잔가율 : 조립식패널조 0.775(2014년 발생) 감산특례 : 10/100 단독주택 1구의 연면적이 60㎡ 이하 시가표준액(207,000원)[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]=건물신축가격기준액(710,000원)×구조지수(50/100)×용도지수(100/100)×위치지수(84/100)×경과년수별잔가율(0.775)×감산특례(90/100) 부과금액 산정 : 시가표준액(207,000원)×위반면적(7.3㎡)×요율(25/100) = 377,775원 다) 합계 : 629,325원 = 251,550원 + 377,775원 6) 위에서 살펴본 바와 같이 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡는 행위시기가 명백히 다르므로 이를 합산한 전체 46㎡를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출한 것은 위법·부당하다. 건축물 시가표준액 계산에 대하여 일부 오류를 시정하고 이행강제금 산정요율을 변경하여 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡에 대하여 별도로 이행강제금을 산출하여 합할 경우 2019년도 이행강제금 산출내역은 629,325원이다. (보충서면) 7) 피청구인은 명확히 항공사진을 확인한 후 부과를 하여야 한다. 38.7㎡는 기존부터 있었고 7.3㎡는 2014년에 지붕을 고치고 수선을 하면서 증가된 부분이므로 이에 맞게 이행강제금을 부과하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 산○○○-1번지 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이자 이 사건 토지에 무단으로 건축물을 건축한 행위자이고, 피청구인은 청구인에 대하여 2019. 9. 9. 개발제한구역 내 위법행위(위법건축물 건축)를 이유로 이행강제금 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 행정청이다. 피청구인은 2019년 2월경 주변 민원발생으로 이 사건 토지를 방문하여 현장 확인한 결과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여 이 사건 토지에 무단으로 건축물이 신축(1동)되어 있는 것을 확인하였다. 이에 따라 피청구인은 개발제한구법 제30조에 따라 2019. 3. 20. 시정명령 1차, 2019. 5. 23. 시정명령 2차를 거쳐, 2019. 7. 15. 이행강제금 부과예고를 하였다. 피청구인은 청구인에게 위 위반행위에 대한 2회의 시정명령 및 1회의 이행강제금 부과예고를 하였으나 청구인은 원상복구를 하지 않았고, 이에 피청구인은 청구인에게 2019. 9. 9. 이 사건 처분을 하였다. 2) 불법행위 시기에 대하여 청구인은 이 사건 토지에 위치한 위법건축물 46㎡ 중 38.7㎡는 1992년 신축한 것으로서 이를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 피청구인이 이 사건 토지 내 위법건축물의 불법행위 시기를 판단하기 위하여 경기도 개발제한구역 항공사진 판독시스템에서 ○○동 산 ○○○-1번지 일대의 1995년 항공사진을 확인한 결과, 청구인이 주장하는 건축물을 확인할 수 없었다. 피청구인은 ○○시 기본도 시스템에서 확인할 수 있는 가장 오래된 항공사진인 2004년 항공사진(위법 건축물 면적 17.46㎡)과 2015년도 ○○동 산 ○○○-1번지 일대 항공사진을 비교하여 지붕 변경과 건축면적 28.54㎡ 증가를 확인한 후 2019. 2. 25. 현장조사를 통해 위법건축물 벽체 및 지붕의 조립식패널조가 교체된 것을 확인하여 위법건축물을 2014년에 신축한 건축물로 판단한 것으로서, 이 사건 토지 내 위법건축물 46㎡ 중 38.7㎡가 1992년 신축되었다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 3) 부과금 산정에 대하여 이 사건 위법건축물은 개발제한구역법 시행령 제19조에 따른 신고의 대상인 적법하게 건축한 건축물의 증축ㆍ개축ㆍ재축 사항이 아니라, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 허가 사항인 새로운 건물을 건축한 사항이다. 청구인에게 부과된 이행강제금은 개발제한구역법 시행령 별표5 1. 허가사항위반 가. 건축물의 건축에 따라‘건물시가표준액×위반면적×50/100’을 적용하여 산정한 것인바, 부과액 산정식 적용에는 어떠한 오류도 없다. 다만, 건물시가표준액 산정시 경과년수별잔가율은 잘못 적용한 것은 인정하는바, 기존 0.82에서 0.775로 수정하고, 연면적이 60㎡ 이하에 해당하므로 감산특례 10/100을 적용하여 다음과 같이 수정부과토록 하겠다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022819"></img> 4) 이 사건 위법건축물은 항공사진과 현장조사를 한 결과 2014년에 신축한 위법건축물이다. 다만, 이행강제금 산정에 오류가 있었다는 사실은 인정하는바, 이행강제금 산정시 기준이 되는 건물시가표준액의 산정은 경과년수별잔가율과 감산특례를 적용하여 이행강제금을 다시 산정하여 재부과하겠다. (보충서면 1) 5) 피청구인은 이 사건 처분인 2019. 9. 9. 이행강제금 부과통지(5,612,000원)에 대하여 이행강제금 산정에 오류를 인정하여 청구인에게 적법한 산식에 따라 2019. 12. 6. 이행강제금 정정부과 통지(4,761,000원)를 하였다. (보충서면 2) 6) 피청구인이 2019. 12. 5. 제출한 답변서와 같이 피청구인은 38.7㎡의 위법건축물 발생 일시가 1992년인지 여부를 확인하기 위해 1995년도 항공사진을 확인하였으나, 1995년도 항공사진상 이 사건 토지는 나대지 상태이었고, 2004년도 항공사진상 이 사건 토지에 17.46㎡ 면적의 위법 건축물이 존재하다가 2015년도 항공사진에는 2014년도에 건축한 것으로 추정되는 현재의 위법 건축물 46㎡가 확인되었다. 피청구인은 정확한 이행강제금 부과금액 산정을 위하여 2019. 2. 25. 현장조사를 실시, 육안으로 확인결과 현재 존재하는 위법건축물은 2004년 항공사진 상 확인되는 17.46㎡의 위법 건축물과는 벽체와 지붕구조가 전혀 다른 조립식판넬 구조의 건축물임을 확인하였다. 이행강제금 산출의 기준이 되는 「2019년 건축물 및 기타물건시가표준액 결정고시」에 따르면, 이 사건과 같은 위법 건축물 신축의 경우에는 기존에 존재하였던 위법 건축물의 면적과 증가된 위법건축물 면적을 분리하여 이행강제금을 산정·부과하는 것이 아니라, 신축된 위법 건축물 면적 전체(46㎡)에 대해 신축연도(2014년)를 대입, 이행강제금을 산정하도록 되어 있다. 피청구인의 2019. 12. 6. 이행강제금 정정부과 통지는 이러한 「2019년 건축물 및 기타물건시가표준액 결정 고시」등 관련 규정에 근거하여 이행강제금을 산정하여 이루어진 것인바, 피청구인의 위 정정부과 통지는 적법·타당하다. 7) 피청구인은 2019. 9. 9. 이행강제금 부과통지에 대하여 이행강제금 산정 오류를 인정하고 적법한 산식에 따라 새롭게 이행강제금을 산정하여, 2019. 12. 6. 이행강제금 정정부과 통지(4,761,000원)를 하였다. 피청구인의 2019. 12. 6. 이행강제금 정정부과 처분은 관련 규정에 따른 적법·타당한 처분이므로 청구인의 이 사건 청구를 각하 또는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022821"></img> 2. 신고사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022817"></img> 【2019년 건축물 및 기타물건 시가표준액 결정고시】 2018. 12. 31. ○○시장 2. 적용지수 가. 구조지수의 적용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022815"></img> 나. 용도지수의 적용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022831"></img> 다. 위치지수의 적용 (단위 : 천원/㎡) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022833"></img> 3. 경과연수별 잔가율 ≪ 경과연수별 잔가율 ≫ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022827"></img> 4. 가감산 특례 나. 감산대상 및 감산율 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022829"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 불법행위 관리대장, 항공사진, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-1 토지(임야, 52,264㎡, 개발제한구역)의 공유지분 소유자인데, 2019. 2. 28. 피청구인으로부터 무단 건축물 신축(조립식패널조, 위반면적 : 46㎡)행위로 적발되었다. 나) 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 20., 같은 해 5. 23. 시정명령 및 같은 해 7. 15. 이행강제금 부과예고를 한 후, 같은 해 9. 9. 이행강제금 5,612,000원 부과 처분하였고, 같은 해 12. 6. 이행강제금 4,761,000원으로 정정부과하였다. 〔2019. 9. 9. 이행강제금 산출내역〕 ① 시가표준액 : 244,000원 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022825"></img> ② 5,612,000원(부과금액) = 244,000원(시가표준액) × 46㎡(위반면적) × 50%(요율) 〔2019. 12. 6. 이행강제금 정정 산출내역〕 ① 시가표준액 : 207,000원 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022823"></img> ② 4,761,000원(부과금액) = 207,000원(시가표준액) × 46㎡(위반면적) × 50%(요율) 다) 피청구인은 청구인에게 2014. 5. 19. 위반면적 38.7㎡, 발생일시 1992년을 내용으로 하는 이행강제금을 부과하였으며, 2015년부터 2018년까지 위반면적 38.7㎡는 행위일시 1992년, 위반면적 7.3㎡는 행위일시 2014년으로 하는 이행강제금 부과처분을 한 바 있다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 및 제30조제1항제1호에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 시장 등은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 같은 법 제30조의2제1항제1호에 따르면 시장 등은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우에 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 같은 법 시행령 제41조의2제1항 별표 5 제1호가목에 의하면 허가사항을 위반한 건축물의 경우에 이행강제금의 산정기준은 건물시가표준액×위반면적×50/100이다. 3) 청구인은 피청구인이 1992년 신축한 38.7㎡와 2014년 증축한 7.3㎡를 합한 46㎡를 2014년 신축한 것으로 판단하여 이행강제금을 산출하였으므로 위법·부당하고, 이행강제금 산출내역의 계산 오류가 있다고 주장한다. 먼저, 이 사건 심판청구 중 4,761,000원을 초과하는 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 청구가 적법한지 여부에 대하여 본다. 위 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 심판청구 후인 2019. 12. 6. 피청구인이 이행강제금을 당초 5,612,000원에서 4,761,000원으로 변경 부과하였는바, 4,761,000원을 초과하는 이행강제금 부과처분은 사실상 존재하지 아니하므로 청구인에게는 그 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 다음으로 4,761,000원의 이행강제금 부과처분이 적법한지 여부에 대하여 본다. 살피건대, 제출된 항공사진 등 입증자료에 따르면, 1995년경 ○○시 ○○동 산○○○-1 토지 지상은 나대지 상태였고, 2004년경 이 사건 토지에 17.46㎡ 면적의 위법 건축물이 존재하였다가 2015년경 2014년경에 건축한 것으로 추정되는 현재의 위법 건축물 46㎡이 존재하며, 현재 존재하는 위법 건축물은 2004년경 항공사진 상 확인되는 17.46㎡의 위법 건축물과는 벽체와 지붕구조가 다른 조립식판넬 구조의 건축물임이 인정되므로 청구인의 주장과 같이 1992년경 ○○시 ○○동 산○○○-1 토지 지상에 위반면적 38.7㎡의 위법 건축물이 존재하였다는 사실을 인정하기 어렵다. 따라서 피청구인이 과거 이행강제금 산정에 오류가 있음을 알고 이를 바로잡아 4,761,000원의 이행강제금을 부과한 것이 위법하다거나 부당하다고 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 4,761,000원을 초과하는 이행강제금 부과처분의 취소 청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 1,000원 미만 절사 2) 1,000원 미만 절사