개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 ‘OOOO’이란 상호로 방수액 제조업, 도매 및 소매업 등에 사업자등록을 한 자이다. 피청구인은 2018년 청구인이 이 사건 토지에 폐기물을 무단적치하여 형질변경을 한 것을 적발하고 청구인에게 이행강제금을 부과한 후 원상복구를 한 것을 확인하였으나, 2021. 11. 16.다시 폐기물을 적치한 것을 적발한 후 2023. 1. 9. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2를 근거로 이행강제금 8,148,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO에서 건재상 및 방수제 제조업을 하던 중 올림픽과 관련된 도로개설 때문에 이 사건 토지로 이전하였다. 매도인과 중개인은 모두 사망하였고, 당시는 땅주인에게 허락을 받지 않고 건물을 사고 팔 때이며 매수인이 임대료만 내면 문제없었다. 청구인은 사업자등록을 하고 지금까지 성실히 세금을 내고 있다. 2년 전 이행강제금이 부과되었는데 목돈이 없어 분할하여 밀리지 않고 납부하고 있다. 납부가 끝나지도 않았는데 새로 큰 금액을 다시 부과한 것은 부당하다. 사람이 살 수 있도록 이행강제금을 납부할 수 있게 하여야 하므로 재고를 바란다. 2) 청구인은 이행강제금이 종전 금액 정도라면 열심히 재활용수거를 하여 납부하고자 하니 종전 금액 정도로 분할하여 부과하여 주기를 바란다. 외국에서 국위선양을 한 일도 있고, 개발제한구역에 들어와 재활용사업을 하는 것은 살기 위한 것으로 세금을 성실히 내고 있고 투기를 위한 것이 아니다. 【보충서면】 3) 청구인은 법위반행위를 인정하나 다만 생계목적으로 한 것이므로 개발제한구역법 시행령 제41조의2 및 별표 5 제3호나목을 적용하여 100분의 50 범위에서 감경하여야 하는데, 이를 적용하지 않아 재량권을 일탈·남용하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 4) 청구인이 현재 장소로 사업장을 이전할 당시 약 80평 하우스를 2,750만 원에 구입하여 들어왔는데, 0000. 0. 0.경 하우스 4동이 화재로 전소하여 약 10억 원의 손해를 입었다. 위 화재 전에는 방수제 제조업을 주로 하며 부수적으로 재활용품 수거·판매를 하였으나, 화재로 인하여 방수제 제조업에 필요한 기계, 재료 등을 잃게 되어 이후에는 재활용품 수거·판매를 주로 하였다. 5) 청구인은 재활용품 수거·판매를 생업으로 하고 있다. 이 사건 토지 적치물들은 단순 폐기물이 아니라, 재활용품으로 판매하기 위한 물건이다. 청구인은 매일 자정까지 물건들을 수거한 다음, 양이 쌓이면 수거업체에 판매하여 생계비를 벌고 있다. 청구인이 물건들을 쌓아둔 이유는 모아서 판매하여야만 운송비용을 상회하는 이익을 얻을 수 있기 때문이고, 트럭 1번 운행으로 버는 돈은 약 2~4만 원이다. 위와 같이 생계를 위하여 재활용품 수거·판매를 하다가 법위반행위를 하게 된 것이다. 6) 청구인은 재활용품 수거·판매 소득 외에, 기초연금수급비와 국민연금, 일용직 소득 등을 합한 소득이 2021년 기준 0,000,000원에 불과하다. 또한 이 사건 토지에 있는 간이 건물에 혼자 거주하고 있고, 협착증으로 계속적인 치료가 필요하며 건강상태가 좋지 않으나 생계를 위해 부득이 일을 하고 있다. 그리고 청구인은 종전 이행강제금 부과처분을 받은 사실이 있고, 월 13만 원씩 납부하고 있으며, 청구인이 적치물을 처리하고자 하여도 그에 필요한 비용을 마련하기도 어렵다. 또한 적치물들은 판매할 것들이어서 폐기물로 처리하면 생활비를 벌지 못하게 되어 생계에 큰 어려움이 생긴다. 7) 이상과 같이 청구인의 위반행위는 생계목적에서 비롯되었으며 청구인의 경제적 사정이 매우 어려운 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 100분의 50 범위에서 감경되어야 한다. 그러나 피청구인은 감경규정에 관한 이익형량을 하지 아니하고 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용하여 「행정기본법」 제21조, 제22조를 위반한 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 청구인의 사정을 면밀히 살펴 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지를 허가없이 불법점유하여 사용하고 있으며, 이전에 원상복구를 했음에도 불구하고 다시 불법행위를 함으로써 민원을 야기하고 있다. 경기도 민생특별사법경찰단 또한 청구인의 불법행위를 적발하고 고발하였음에도, 청구인은 임야 내 폐기물을 그대로 방치하고 있는 상황이며, 피청구인은 청구인이 원상복구 이행각서까지 제출하였기에 이를 신뢰하고 원상복구에 필요한 충분한 기간을 주었음에도 청구인은 폐기물 무단적치 행위를 계속하였다. 2) 한편 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항 및 별표 5에 따르면 상습 위반의 경우에는 이행강제금을 가중할 수 있으나, 피청구인은 청구인의 생활형편을 고려하여 이행강제금을 가중하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 부당하다고 볼 수 없다. 3) 이 사건 처분에 앞서 약 14개월의 충분한 원상복구 기간을 부여했음에도 청구인은 원상복구하지 않았다. 따라서 개발제한구역법 제30조의2에 따라 적법하게 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인의 청구를 기각하는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 청구인은 이 사건 토지를 1988년부터 허가없이 불법점유하고 사용하여 임야를 훼손하였고, 피청구인에게 원상복구 이행각서를 제출하고도 원상복구를 하지 않고 있다. 또한 이 사건 토지의 소유주가 청구인이 폐기물을 처분할 수 있도록 일정 금액을 지원하고 오랜 기간 설득하였음에도 불구하고 청구인은 법위반상태를 해소하기 위한 노력을 하지 않고 있다. 5) 청구인은 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였으며 「행정기본법」 제21조, 제22조를 위반하여 위법·부당하다고 주장한다. 그러나 피청구인은 이 사건 처분을 할 때 유사 위반행위와의 형평성을 고려하였으며, 상습적으로 법위반행위를 한 청구인에게 이행강제금 감경 규정을 적용할 수 없다고 판단하였다. 그리고 ① 유사 위반행위와의 형평성을 고려하여 이 사건 처분을 한 점, ② 청구인의 법위반행위가 2회 이상 반복되었으므로 상습적이라고 볼 수 있는 점, ③ 청구인 법위반행위로 개발제한구역의 임야가 훼손되어 민원이 반복 제기되고 이 사건 토지소유주와의 갈등이 심화된 점, ④ 청구인이 원상복구 이행각서를 피청구인에게 제출하고도 법위반상태 해소 노력을 하지 않은 점 등을 볼 때 이 사건 처분시 감경규정을 적용하지 않은 것을 재량권의 일탈·남용이라고는 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009. 8. 5., 2013. 3. 23., 2014. 11. 24., 2016. 2. 11., 2017. 7. 11., 2020. 2. 18., 2021. 1. 5.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논ㆍ밭을 환토(흙 바꾸기)하거나 객토(새 흙 넣기)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답(논을 고쳐 만듦)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009. 8. 5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업(이하 “공익사업”이라 한다)의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(흙쌓기)하는 행위 6. 삭제 <2010. 10. 14.> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 가. 개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설[개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 별표 1 제5호다목가) 또는 같은 호 라목나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다] 나. 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 설치된 마을공동작업장ㆍ마을공동회관ㆍ공동구판장ㆍ공판장 또는 목욕장 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물ㆍ폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 공익사업 중 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래ㆍ자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ도로용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 물건”이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009. 8. 5.> 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30., 2020. 2. 18., 2023. 2. 14.> 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 5] <개정 2017. 7. 11.> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829143"></img> 1. 허가사항 위반 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 위법행위조사서, 처분사전통지서, 시정명령서, 이행강제금 부과예고서, 이행각서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지에 폐기물을 무단으로 적치하여 2020. 8. 19. 이행강제금 부과처분을 받은 후 원상회복을 하였다. 나) 피청구인은 2021. 11. 16. 청구인이 다시 이 사건 토지에 폐기물을 적치하여 재활용품 수거·판매를 위한 토지형질 변경을 한 것을 적발하였다. 다) 피청구인은 청구인에 대하여 2021. 11. 25. 처분사전통지, 2022. 1. 19. 원상복구 시정명령 및 2022. 4. 18. 시정명령 이행촉구, 2022. 7. 19. 이행강제금 부과예고를 한 후 2023. 1. 9. 청구인에게 이 사건 처분인 이행강제금 8,148,000원 부과처분을 하였다. 라) 이 사건 토지의 무단 형질변경 및 이행강제금의 각 내역은 다음과 같다. <위반내역> - 삭제 2) 개발제한구역법 제12조제1항제4호, 제7호, 제30조제1항제1호, 제30조의2제1항제2호, 같은 법 시행령 제41조의2제1항 및 별표 5 제1호에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 물건 적치 등을 할 수 없으나 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경, 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아놓는 행위 등 개발제한구역법에서 정한 행위는 관할 행정청의 허가를 받아 할 수 있고, 관할 행정청은 허가를 받지 않고 건축물의 건축, 토지 형질변경, 물건 적치 등을 한 자에 대하여 상당한 기간을 정하여 필요한 조치를 명할 수 있으며 그러한 시정명령을 받은 자가 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 재활용사업을 하며 성실히 세금을 납부해온 점, 종전 이행강제금을 분할하여 납부 중인 점, 이행강제금을 납부할 경제적 상황이 되지 않는 점, 투기목적으로 개발제한구역에서 영업중이 아닌 점 및 청구인의 행위가 단순생계를 위한 것인 점 등을 주장하며 이를 근거로 이 사건 처분이 과중하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 살피건대 청구인이 개발제한구역법을 위반하여 개발제한구역 내에서 행위허가를 받지 아니하고 이 사건 토지를 훼손하고 있음은 당사자 간에 다툼이 없는 사실이다. 그리고 ① 청구인이 같은 유형의 행위로 2020. 8. 19. 이행강제금을 부과받고 원상복구를 하였음에도 다시 폐기물을 적치하여 이 사건 토지를 훼손한 점, ② 훼손지의 면적이 종전보다 오히려 177㎡ 증가한 점, ③ 청구인이 처분사전통지를 받은 2021. 11. 25. 이후 상당한 간격을 두고 시정명령 및 촉구, 이행강제금 부과예고 등을 통하여 시정의 기회를 가졌음에도 이를 이행하지 아니한 점 등을 고려하면 이 사건 처분이 지나치게 과중하다고 볼 수 없다. 또한 청구인이 종전 부과된 이행강제금을 납부하고 있다고 하더라도 2018년경 법위반행위에 대한 것이고 이 사건 처분은 위 행위가 아닌 2021. 11. 16. 적발된 위반행위에 대한 것이므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 그 외 청구인이 재활용사업에 대한 세금을 납부한 점, 투기목적을 가지지 않은 점 등은 개발제한구역법에 따른 이 사건 처분의 위법·부당 여부와 무관하다. 끝으로 청구인은 청구인의 행위가 단순 생계를 위한 것으로 개발제한구역법 시행령 별표 5 제3호나목에 따른 감경대상이라고도 주장하나 ① 청구인의 법위반행위가 폐기물 수집·판매라는 영리목적을 위한 것인 점, ② 청구인의 법위반행위가 과거 상당기간 지속 후 원상회복되었음에도 다시 반복된 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 감경되어야 한다고 볼 수 없으므로 위와 같은 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.