개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 000-4번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 2019. 6. 10.까지 이 사건 토지와 ○○동 000-1번지에 소재한 대한불교○○종 ○○사의 주지로 있던 자이다. 피청구인은 2023. 4. 25. 청구인에게 이 사건 토지에 「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조에 따른 행위허가 없이 석축을 설치하고 토지 형질변경을 했다는 이유로 같은 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하였고, 시정명령이 이행되지 않자 같은 해 6. 27. 이행강제금 부과 예고를 거쳐 같은 해 7. 21. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 15,394,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828785"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, 창건주 권리 승계서, ○○사 의견제출서, 시정명령 사전통지서, 각 시정명령서, 시정명령 이행 촉구서, 청구인 의견제출서, 이행강제금 부과계고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지의 소유자로서, 2019. 6. 10.까지 이 사건 토지와 ○○동 000-1번지에 소재한 대한불교○○종 ○○사의 주지로 있던 자이다. 나) 피청구인은 2016. 3. 7., 같은 해 8. 26. ○○사(당시 대표자 청구인)에 대하여 이 사건 토지와 ○○동 000번지, 000번지 토지에 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가 없이 무단으로 토지형질변경, 공작물 설치, 건축물 건축, 죽목 벌채를 하였다는 이유로 같은 법 제30조에 따른 시정명령을 하였다. 다) 피청구인은 2018. 4. 3. ○○사에 대해 위 나)항의 위반사항와 관련하여 재차 시정명령을 하였고, 이후 같은 해 7. 2. 위반사항의 일부가 원상복구되지 않았다는 이유로 시정을 재촉구하였다. 라) 이후 2019. 6. 11. ○○사에 대한 창건주 권리가 청구인에서 청구외 A로 승계되었다. 마) 피청구인은 2022. 2. 9. ○○사에 대해 이 사건 토지의 무단 형질변경 사항과 관련하여 시정명령을 하였고, ○○사의 대표자 A는 같은 해 2. 22. 피청구인에게 본인은 해당 위반행위를 한 자가 아니라는 취지의 의견을 제출하였다. 바) 피청구인은 2023. 3. 23. 청구인에게 이 사건 토지에 무단으로 석축 설치, 토지형질변경을 하였다는 이유로 시정명령 사전통지를 한 후, 같은 해 4. 25. 시정명령을 하였다. 사) 청구인은 2023. 4. 26. 피청구인에게 “본인 소유의 이 사건 토지를 실질적으로 사찰 경내 토지처럼 사용하여 석축 등을 설치하였으며, 석축 설치, 형질변경에 관하여 조속히 원상회복을 하여 위반사항을 해소할 예정인바, 이를 고려하여 행정절차를 중지하여 주기 바란다.”라는 요지의 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828783"></img> 아) 시정명령이 이행되지 않자, 피청구인은 2023. 6. 27. 이행강제금 부과계고를 거쳐 같은 해 7. 21. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 따라 아래와 같이 산정한 이행강제금 15,394,000원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 처분이 사실관계에 대한 부당한 판단하에 개발제한구역법을 위반한 법령 적용을 하였고, 재량권을 일탈·남용하였으며, 신뢰보호의 원칙에 위배된 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 법령 적용상 위법과 관련하여 청구인은 이 사건 위반행위 중 토지형질변경은 청구인에 의한 것이 아님에도, 이 사건 처분은 청구인이 행위하지 아니한 토지형질변경 부분(195㎡) 상당의 이행강제금, 즉 청구인의 의무 범위를 초과하는 이행강제금을 부과한 것으로서 위법하다고 주장한다. 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 의하면 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행 행위를 적발한 경우에는 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다.)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2제1항 [별표 5]에 의하면 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과한다. 청구인은 이 사건 위반행위 중 토지형질변경은 청구인에 의한 것이 아니고 A가 한 행위이기에 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니더라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되며 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조), 개발제한구역법 제30조제1항은 시정명령의 대상자인 ‘위반행위자등’에 해당 행위자뿐만 아니라 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자 등도 포함하고 있으므로, 피청구인이 위반행위에 이용된 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 시정명령과 이 사건 처분을 한 것에 법령을 잘못 적용한 위법이 있다고 보기는 어렵다. 나) 재량권 일탈·남용 및 신뢰보호의 원칙 위반 여부 청구인은 ○○사가 이 사건 토지를 점유·사용하고 있고 ○○사의 비협조로 인하여 시정명령 이행이 불가함에도 피청구인이 이러한 사정을 배제한 채 이 사건 처분을 하였기에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다. 그러나, 피청구인은 이 사건 처분 이전에 이미 2016년경부터 당시 ○○사의 대표였던 청구인에게 석축 등을 포함한 위반행위에 대하여 여러 차례 시정명령을 한 바 있고, 최초 시정명령을 한 때로부터 상당한 기간이 경과할 때까지 위법사항이 모두 시정되지 않았음을 확인한 후 이 사건 처분에 이른 점을 감안하면, 현 시점에 ○○사의 비협조로 이 사건 토지의 원상복구에 다소 어려움이 있다고 하더라도 이와 같은 사정만으로는 청구인에게 시정명령 불이행을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있음을 인정하기에 부족하며, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익, 즉 개발제한구역 지정과 그 유지·관리를 통해 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 공익이 이 사건 처분으로 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 가볍다고 할 수 없으므로, 피청구인이 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 했다고 보기 어렵다. 또한, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분 이전인 2018.경 당시에 석축에 대해서는 위법하지 않다는 견해를 표명한 바 있고 이에 청구인이 석축에 대한 원상회복을 하지 않은바, 금회에 석축 설치를 위법하다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하나, 제출된 자료에 의하면 피청구인이 2016.경 및 2018.경 청구인에게 이 사건 토지의 개발제한구역법 위반행위에 대하여 시정명령을 하면서 그 위반행위 중 하나로 공작물(석축) 설치를 명시한 사실이 확인되고, 달리 피청구인이 이 사건 처분 이전에 석축 설치가 위법하지 않다는 공적인 견해표명을 했다고 볼만한 사정을 찾을 수 없으므로, 청구인의 위 주장 역시 받아들이기 어렵다. 다) 한편, 청구인은 이 사건 위반행위 중 토지형질변경 부분이 청구인에 의한 것이 아님을 증명하기 위한 증거조사를 신청하였으나, 이 사건은 제출된 서면과 증거만으로 심리가 가능하다고 판단되므로 청구인의 신청을 받아들이지 않기로 한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.