개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지 토지(이하 위 2필지를 통틀어 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2021. 10. 8. 전화민원에 따라 이 사건 토지에 대한 현장조사(이하 ‘이 사건 현장조사’라 한다)를 실시하여 건축물 무단신축, 토지 형질변경, 물건적치 등의 위법행위를 적발하였고, 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 시정명령 사전통지 및 시정명령, 시정명령 이행 촉구 및 이행강제금 부과 예고를 거쳐 시정되지 않은 신축, 형질변경 등에 대해 2022. 11. 8. 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 23,660,300원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 허가를 받지 않고 이 사건 토지에 건축물 신축 3개 동, 토지 형질변경 2건, 물건적치 l건을 하였다는 이유로 피청구인으로부터 2021. 10. 14. 개발제한구역법 위반 시정명령 사전통지를 받은 후 시정명령 절차를 거쳐 2022. 11. 8. 이 사건 처분을 받게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 단속권한이 있는 행정기관의 장이 개발제한구역 내 불법행위에 대한 이행강제금부과 처분을 하기 위해서는 처분의 대상에 불법행위가 있는지 여부를 확인하기 위한 절차로서 먼저 「행정조사기본법」에 따라 행정조사를 실시하여야 하며, 행정조사는 같은 법 제2조제l호에 따라 행정기관이 정책결정을 하거나 직무를 수행하는데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사 등을 행하는 활동으로 정의하고 있다. 행정기관의 장이 행정조사를 실시하려는 경우 「행정조사기본법」 제17조(조사의 사전통지)에 따라 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 출석요구서(제9조), 보고요구서 및 자료제출요구서(제10조), 현장출입조사서(제11조)(이하 “출석요구서 등” 이라 한다)를 서면으로 사전통지 하여야 하고, 같은 법 제21조에 따라 조사대상자에게 사전통지의 내용에 대하여 행정기관의 장에게 의견을 제출할 수 있도록 하여 조사대상자가 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 행정조사에 반영하여야 하며, 같은 법 제24조에 따라 행정조사의 결과를 7일 이내에 조사대상자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 「행정조사기본법」 소관 법률 유권해석청인 국무조정실은 개발제한구역법 및 「개발제 한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정」(이하 ‘단속규정’이라 한다) 제12조(현장조치)에 따른 사전 단속행위가 행정기관이 행정처분을 하기 전에 실시하는 사실확인을 위한 성격으로 시정명령 등의 행정처분과 형사고발 등의 후속조치와는 구별되므로 행정조사로 보는 것이 타당하다고 유권해석하고 있으며, 「행정조사기본법」 제3조제1항에서는 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는 것으로 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 「행정조사기본법」에 따른 행정조사가 반드시 선행되어야 하는 처분임에 틀림없다. 또한, 행정조사 절차 이행 후 행정기관의 장은 이행강제금 부과 처분을 하기 위한 행정절차로서 「행정절차법」 및 개발제한구역법에 따라 ‘행정처분 사전통지, 시정명령, 시정명령 촉구, 이행강제금 부과 예고, 이행강제금 부과’ 절차를 반드시 준수하여야만 한다. 그러나, 피청구인은 청구인에게 「행정조사기본법」에 따른 행정조사를 위해 출석 요구서 등을 사전에 서면으로 통지한 사실이 없으며, 의견을 제출할 기회를 주지 않았고, 행정조사 결과를 통지하지도 않았다. 2021. 10. 8. 청구인이 없는 사이 피청구인의 조사원이 청구인의 토지를 갑작스럽게 찾아와 건축물 등을 조사하기 시작하였는데, 당시 병원에서 갓 퇴원해 몸이 불편한 제수가 가설건축물(조립식판넬) 내에 있었던 터라 청구인의 동생이 환자가 안에 있고 청구인이 없으니 다음에 방문해 달라며 조사를 거부하였음에도 피청구인의 조사원은 가건물의 문을 강제로 열며 조사를 진행하였고, 이에 충격을 받은 제수는 한동안 신경안정제를 복용하여야만 했다. 피청구인은 청구인을 강압적으로 조사를 해야만 했던 사유로써 「행정조사기본법」 제17조제1항제1호 규정에 따른 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에 해당한다고 주장할 수 있지만, 증거인멸이란 「형사소송법」에 따른 형사사건에 적용되는 것으로써, 행정처분인 이행강제금 부과에 적용될 사항이 아니며 행정조사 사전통지로 인해 청구인이 위반 건축물 등을 철거하였다면 피청구인의 궁극적 행정목적인 불법행위의 원상회복이 실현된 것으로써 증거인멸이라 할 수 없고, 단속규정 제15조에서는 형사고발 시기를 시정명령 기한 내에 지시한 내용이 이행되지 아니한 때로 규정하고 있으므로 개발제한구역법 위반 시정명령 촉구(2022. 1. 3.) 이후에 절차가 이루어져야만 하므로 그 강압적인 조사가 형사고발을 염두에 둔 조사라 할 수 없으며 시기상 부적절하고 현재까지 피청구인은 청구인을 형사고발한 사실이 없다. 또한, 2021. 10. 8. 피청구인의 조사원이 강압적인 조사를 실시할 당시에라도 「행정조사기본법」 제17조제1항에 따라 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 청구인에게 제시하여야 하나, 제시한 사실이 없으며 조사 후 같은 법 제24조에 따른 조사결과를 통지하지도 않는 등 「행정조사기본법」을 위반한 위법이 있다. 3) 결론 위와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 「행정조사기본법」에 따른 행정조사 절차를 이행하지 않은 절차적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 피청구인의 주장 「행정조사기본법」 제3조제1항의 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법률을 따르도록 규정하고 있는바, 개발제한구역 내에서의 위반행위 적발 및 관리에 관하여는 「행정조사기본법」이 아닌 단속규정에서 정한 절차를 따라야 한다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 피청구인의 주장과 같이 행정조사에 관한 방법 및 절차는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「행정조사기본법」을 따르도록 규정하고 있는데, 조문상 “다른 법률”이라 함은 법체계적 지위를 고려할 때 개발제한구역법으로 보아야 함이 타당하며, 개발제한구역법에서는 행정조사에 관한 사항을 특별히 정의하거나 절차를 규정하고 있지 않으므로 개발제한구역 내에서의 위반행위 적발 및 관리를 위해서는 「행정조사기본법」에 따른 행정조사 절차를 이행하여야 함이 타당하다. 또한, 행정조사에 관한 사항을 법률에서 직접 규율하려는 경우, 「행정조사기본법」에 따른 유사한 법형식과 체계를 갖추어야 함에도 불구하고 단속규정에서는 행정조사에 대한 정의나 절차 등이 전혀 규정되어 있지 않으며, 법체계적 지위상 일반적 행정규칙에 지나지 않는다. 위와 같이 피청구인의 답변은 청구인에게 한 이 사건 처분이 「행정조사기본법」 제3조제1항에 따른 행정조사 절차를 이행하지 않았음을 오히려 분명히 하고 있으므로, 이 사건 처분은 절차적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장 청구인은 피청구인이 「행정조사기본법」에서 정한 절차를 이행하지 않고 이 사건 처분을 하였고, 형사고발을 염두에 둔 조사가 아님에도 불구하고 청구인을 강압적으로 조사하였다고 주장한다. 2) 피청구인 답변 「행정조사기본법」 제3조제1항은 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 해당 법률을 따르도록 규정하고 있다. 개발제한구역법은 구역 내 불법행위의 예방과 단속을 위해 단속규정을 제정하여 일련의 행정절차에 관한 기준 및 방법을 정하고 있다. 따라서 개발제한구역 내에서의 위반행위 적발 및 관리에 관하여는 「행정조사기본법」이 아닌 단속규정에서 정한 절차를 따라야 한다. 이에 피청구인 단속공무원은 2021. 10. 08. 단속규정 제6조에 의거하여 청구인의 불법행위를 관할구역 순찰을 통하여 적발하였고, 지체없이 소속기관의 장에게 보고하기 위하여, 같은 규정 제12조에 따라 불법행위의 현황을 명백히 확인하고 불법행위의 현황 및 증거를 확보하기 위한 절차를 이행하였다. 피청구인은 이 사건 현장조사 당시 청구인의 동생이 있어 조사를 진행하였으며, 적법한 방법으로 정해진 절차에 따라 이 사건 현장조사를 진행하였다. 청구인은 이 과정에서 피청구인이 강압적인 분위기를 조성한 것처럼 주장하고 있으나 이는 청구인(청구인의 동생)의 주관적인 감정과 일방적인 주장일 뿐이다. 피청구인은 객관적이고 적법한 절차에 따라 직무를 다했으며 그 과정에 강압적인 행위를 하지 않았고 그와 같이 할 이유도 없다. 피청구인은 청구인의 위반행위를 적발한 2021년 10월경부터 청구인에게 충분한 원상복구 시간을 부여하였다. 그럼에도 청구인은 그 일부분만 시정하였을 뿐이어서 피청구인은 2022. 11. 8. 기준으로 원상회복이 되지 않은 불법행위에 대해 이행강제금을 부과하지 않을 수 없었다. 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위해 제정된 개발제한구역법의 제정 취지, 입법목적 등을 고려하여 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌으므로 청구인의 청구를 기각해 주기 바란다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인의 주장 청구인은 단속규정이 행정조사에 대한 정의나 절차 등이 규정하고 있지 않으며, 일반적인 행정규칙에 지나지 않으므로 「행정조사기본법」의 행정조사 절차를 거쳐 이 사건 처분이 이루어졌어야 하므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 나) 피청구인의 답변 단속규정은 개발제한구역법 제2조, 제13조의3, 제30조부터 제34조 등의 위임에 따라 제정된 것으로서 단순한 행정규칙이 아니라 법령 보충적 행정규칙으로서 위임법령과 결합하여 대외적 구속력이 있는 법규적 효력을 가지고 있다. 따라서, 개발제한구역 내에서의 위반행위 적발 및 관리에 관한 사항은 「행정조사기본법」이 아닌 단속규정에 따라야 하고, 이 사건 처분은 개발제한구역법 및 위 규정이 정한 절차 등에 따라 이루어졌으므로 절차적 하자가 있다고 볼 수 없다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정조사기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구 및 출석ㆍ진술요구를 행하는 활동을 말한다. 제3조(적용범위) ① 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법으로 정하는 바에 따른다. 제5조(행정조사의 근거) 행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다. 제7조(조사의 주기) 행정조사는 법령등 또는 행정조사운영계획으로 정하는 바에 따라 정기적으로 실시함을 원칙으로 한다. 다만, 다음 각 호 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 수시조사를 할 수 있다. 1. 법률에서 수시조사를 규정하고 있는 경우 2. 법령등의 위반에 대하여 혐의가 있는 경우 3. 다른 행정기관으로부터 법령등의 위반에 관한 혐의를 통보 또는 이첩받은 경우 4. 법령등의 위반에 대한 신고를 받거나 민원이 접수된 경우 5. 그 밖에 행정조사의 필요성이 인정되는 사항으로서 대통령령으로 정하는 경우 제11조(현장조사) ① 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 1. 조사목적 2. 조사기간과 장소 3. 조사원의 성명과 직위 4. 조사범위와 내용 5. 제출자료 6. 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 7. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 ② 제1항에 따른 현장조사는 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 조사대상자(대리인 및 관리책임이 있는 자를 포함한다)가 동의한 경우 2. 사무실 또는 사업장 등의 업무시간에 행정조사를 실시하는 경우 3. 해가 뜬 후부터 해가 지기 전까지 행정조사를 실시하는 경우에는 조사목적의 달성이 불가능하거나 증거인멸로 인하여 조사대상자의 법령등의 위반 여부를 확인할 수 없는 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따라 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 2. 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우 3. 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우 ② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제13조의4(개발제한구역 내의 공무원의 배치 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발제한구역의 관리, 개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 업무를 담당하는 국가공무원, 지방공무원 및 해당 지방자치단체에 소속된 청원경찰(이하 “관리공무원등”이라 한다)을 배치하여야 한다. ② 제1항에 따라 배치된 관리공무원등은 관할 구역의 순찰 등을 통하여 불법행위를 적발하는 경우 지체 없이 소속 기관의 장에게 보고하여야 한다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제24조의3(개발제한구역 내의 공무원의 배치) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제13조의4제1항에 따라 국가공무원, 지방공무원 및 해당 지방자치단체에 소속된 청원경찰을 다음 각 호의 구분에 따라 배치하여야 한다. 1. 국토교통부장관: 법 제30조제2항에 따른 시정명령 등의 업무를 담당하는 국가공무원 2. 시ㆍ도지사: 관할 개발제한구역에서 법 제30조제2항에 따른 시정명령 등의 업무를 담당하는 지방공무원 3. 시장ㆍ군수ㆍ구청장: 관할 개발제한구역의 관리 및 관할 개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속 업무를 담당하는 지방공무원 또는 해당 지방자치단체에 속한 청원경찰. 이 경우 배치 인원은 다음 각 목의 구분에 따른다. 가. 수도권(서울특별시, 경기도 및 인천광역시를 말한다. 이하 같다) 및 부산권(부산광역시 및 경상남도를 말한다. 이하 같다): 개발제한구역 면적 5제곱킬로미터당 1명 나. 가목 외의 지역: 개발제한구역 면적 10제곱킬로미터당 1명 【개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정】 제1조(목적) 이 규정은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 그 시행령에 따라 개발제한구역에서 발생하는 불법행위의 사전 예방과 불법행위 단속에 관한 업무처리 등을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 국가 및 지방자치단체가 개발제한구역의 지정목적이 달성되도록 이를 성실히 관리하게 함을 목적으로 한다. 제2조(법적 근거) 이 규정의 법적 근거는 다음과 같다. 1. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 "법"이라 한다) 제2조, 법 제13조의3, 법 제30조부터 제34조까지 2. 같은 법 시행령(이하 "영"이라 한다) 제41조의2 3. 같은 법 시행규칙(이하 "규칙"이라 한다) 제2조 제6조(단속공무원의 배치) ③ 단속공무원으로 배치된 자는 관할구역의 순찰을 통하여 불법행위를 적발하였을 경우에는 지체없이 소속기관의 장에게 보고하여야 한다. 제10조(단속계획의 수립) ③ 단속공무원은 개발제한구역의 순찰시 위법행위를 적발한 경우에는 별지 제1호 서식에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 지체없이 보고하여야 한다. 제12조(현장조치) ① 단속공무원은 불법건축물 등 불법행위를 적발한 경우에는 현장에서 불법행위의 현황 등을 명백히 확인하고 불법행위의 현황 및 증거를 확보하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과보고서, 위법행위조사서, 시정명령 사전통지서, 시정명령서, 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과 예고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 피청구인 담당자는 전화민원에 따라 2021. 10. 8. 청구인 부재 중에 이 사건 토지에 대한 현장조사를 실시하여 건축물 신축, 토지 형질변경, 물건적치 등의 위법행위를 적발하였고, 현장조사 결과를 소속부서장(도시건축과장)에게 보고하였다. 나) 피청구인은 2021. 10. 14. 청구인에게 위 가)항의 행위에 대하여 개발제한구역법 제12조제1항 위반을 이유로 같은 법 제30조제1항 및 제30조의2에 의거 시정명령, 이행강제금 부과 등의 행정처분을 할 예정이며 시정명령 미이행 시 같은 법 제31조 및 제32조에 의거 고발 조치할 예정임을 통지하였고, 같은 해 11. 8. 시정명령, 같은 해 12. 1. 시정명령 이행 촉구를 거쳐 2022. 1. 3. 이행강제금 49,754,900원 부과 예고를 하였다. 다) 피청구인은 2022. 4. 6.과 같은 해 5. 30. 두 차례 걸쳐 위 가)항의 위법행위가 일부 원상복구 되었음을 확인하고 같은 해 11. 8. 청구인에게 원상복구가 이행되지 않은 부분에 대하여 이행강제금 23,660,300원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 청구인은 피청구인의 2021. 10. 8.자 이 사건 현장조사는 「행정조사기본법」 제17조에서 정하는 절차를 준수하지 않았으므로, 이러한 위법한 행정조사에 기초한 이행강제금 부과처분은 위법하다고 주장한다. 그에 대하여 피청구인은 이 사건 현장조사는 개발제한구역법 제13조의4제1항 및 제2항 등에 근거한 단속행위로서 행정조사기본법이 적용되는 행정조사에 해당하지 않는다고 주장하므로 이에 관하여 먼저 살펴본다. 행정조사란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사·문서열람·시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구·자료제출요구 및 출석·진술요구를 행하는 활동을 말한다(「행정조사기본법」 제2조제1호). 행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있고(같은 법 제5조), 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우나 「행정조사기본법」 제3조제2항 각 호에 해당하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」이 적용된다(같은 법 제3조 제1항, 제2항). 한편 개발제한구역법 제13조의4에 의하면 국토교통부장관 등은 개발제한구역의 관리, 개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 업무를 담당하는 국가공무원, 지방공무원 및 해당 지방자치단체에 소속된 청원경찰(이하 ‘관리공무원 등’이라 한다)을 배치하여야 하고(제1항), 배치된 관리공무원 등은 관할 구역의 순찰 등을 통하여 불법행위를 적발하는 경우 지체없이 소속기관의 장에게 보고하여야 한다(제2항). 시장 등은 위반행위를 적발한 경우에 필요한 조치를 명할 수 있다(같은 법 제30조 제1항). 토지나 건축물에 대하여 이루어지는 개발제한구역 내 위반행위의 특성상, 위반행위 적발에는 위반의 현황과 위반행위가 이루어진 면적을 구체적으로 확인하는 절차가 수반되는 것이 일반적이고, 현장출입은 이를 수행하기 위한 가장 직접적이고 효과적인 수단이므로, 위반행위의 적발을 위한 개발제한구역법 제13조의4제2항의 ‘순찰 등’에는 토지 등에 출입하여 실시하는 현장조사도 당연히 포함되고, 이와 같이 개발제한구역 내에서의 위반행위를 적발하기 위한 현장조사는 행정기관이 개발제한구역법 제30조에 따라 법령 위반행위자에 대한 행정처분을 하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 행하는 활동으로서 「행정조사기본법」 제2조제1호에서 정한 행정조사에 해당한다고 할 것이다. 그런데 개발제한구역법은 관리공무원 등이 개발제한구역 내 불법행위를 적발하기 위해 순찰 등 필요한 활동을 할 수 있다는 간접적인 근거규정으로 제13조의4 및 제30조제1항을 두면서도, 이러한 활동을 하면서 지켜야 하는 절차에 관하여는 특별한 규정을 두고 있지 않다. 따라서 개발제한구역 내 위반행위 적발을 위반 현장조사의 절차에 관하여는 행정조사에 관한 일반법인 「행정조사기본법」이 적용된다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 현장조사에 대하여 개발제한구역법 제2조, 제13조의3, 제30조부터 제34조에 근거한 단속규정은 법령 보충적 행정규칙으로서 위임법령과 결합하여 대외적 구속력이 있는 법규적 효력을 가지고 있으므로 「행정조사기본법」에 우선하여 적용된다는 취지로 주장하나, 개발제한구역법 전체를 살펴보아도 지방자치단체의 장에게 개발제한구역 내 법령 위반행위의 예방과 단속에 대하여 필요한 사항을 정하도록 위임하는 규정을 찾아볼 수 없다. 결국 단속규정은 행정기관의 업무처리 등을 위하여 필요한 사항을 정한 행정규칙에 불과하고 대외적 효력이 인정되지 않으므로 피청구인이 실시한 이 사건 현장조사의 위법 여부를 판단하는 기준이 될 수 없다. 나) 다음으로 행정조사의 절차상 하자 유무 및 그 하자의 정도에 관하여 본다. 「행정조사기본법」에 의하면 조사원이 현장조사를 실시하는 경우 행정기관의 장은 조사목적 등이 기재된 현장출입조사서 또는 법령 등에서 현장조사 시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 하고, 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다(「행정조사기본법」 제11조제1항 각 호, 제3항). 현장조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 「행정조사기본법」 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 현장출입조사서를 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다(제17조제1항제1호, 제3호). 그러므로, 청구인이 다투는 이 사건 현장조사의 하자에 대하여 보건대, 피청구인 단속공무원이 2021. 10. 8. 이 사건 토지에 출입하여 위반행위를 단속함에 있어 조사개시 7일 전에 사전통지를 하였다는 점에 대하여는 이를 확인할 자료가 없으나, 피청구인 단속공무원이 2021. 10. 8. 위법사실을 적발·단속할 당시 외부에서 보았을 때 이 사건 토지 내에서 행해진 위법행위가 일부 확인되었고, 경미한 위반행위의 경우 일시 원상복구하는 등으로 증거를 인멸할 우려가 있으므로 신속하게 현장을 확인하여 적절한 조치를 취할 필요가 있었던 것으로 보이므로, 이 사건 현장조사는 「행정조사기본법」 제17조제1항 단서 제1호의 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에 해당된다고 판단된다. 즉, 이 사건에서 피청구인이 「행정조사기본법」에 따른 사전통지를 누락하였다고 하더라도 사전통지를 생략할 수 있는 예외 사유에 해당하여 하자가 있다고 볼 수 없고, 이외에 피청구인은 현장조사 당시 피청구인의 동생에게 현장조사의 목적을 알린 것으로 보이는 점, 피청구인 소속 공무원이 현장조사 당시 불법적이거나 강압적인 방식으로 현장조사를 진행하였다는 사정을 인정할 자료가 없는 점 등에 비추어 보면, 설령 사전통지를 누락한 하자가 있다고 하더라도 그러한 절차상 하자가 이 사건 처분을 취소할 정도에까지 이르는 위법사유에 해당하는 것으로 보이지는 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.