개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내의 토지인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산○번지 및 같은 리 산○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에서 ○○○○묘원을 조성·관리하고 있는 법인이다. 피청구인은 이 사건 토지 지상에 경량철골로 된 울타리가 설치된 것(이하 ‘이 사건 울타리’라고 한다)을 적발하고, 청구인에게 2021. 12. 20. 처분 사전통지를 하고, 2022. 2. 3. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에 따라 울타리를 철거할 것을 시정명령하였으며, 같은 해 3. 14. 위 시정명령 촉구를 하였다. 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 않자, 2022. 4. 12. 청구인에게 개발제한구역법 위반에 따른 이행강제금 부과예고를 하고, 이 사건 심판청구 이후인 2022. 6. 14. 청구인에게 이행강제금 ○원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 공원묘원의 조성 및 유지 관리 등을 목적으로 설립된 재단법인으로서, 경기 ○○시 ○○면 ○○로○○○번길 ○○○ ○○○○묘원을 조성·관리하고 있다. 피청구인은 청구인에게 2022. 2. 3. 이 사건 울타리에 관하여 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조를 위반한 사유로 이 사건 울타리를 철거할 것을 명하는 시행명령과 대집행 계고를 하였고, 2022. 3. 14. 위 시정명령에 대하여 촉구하였다. 이어서 피청구인은 위 시정명령 불이행에 대하여 2022. 4. 12. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였다. 이에 관하여 청구인은 아래와 같은 사유로 이 사건 울타리는 개발제한구역 내에 자연환경을 훼손하지 아니하는 범위에서 공원묘역 운영에 필요한 최소한의 정도로 설치된 것이고, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당하다는 이유로 이 사건 행정심판을 제기한다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 울타리는 공원묘원 운영을 위한 필요·최소한의 범위에서 자연환경을 훼손하지 않도록 설치되었다. 이 사건 토지 중 일정 부분은 행정청에 의하여 도로로 지정되어 일반 공중의 통행이 이루어지고 있다. 그러나 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○로○○○번길 ○○○ 소재 ○○○○묘역을 운영하는 청구인은 공원묘역의 정상적인 운영과 공원묘역 이용객의 고인에 대한 참배의식을 위해 최소한의 출입 및 통행 관리를 할 필요성이 있다. 현재 이 사건 토지 중 도로로 지정된 구역을 일반 공중이 통행하면서 도로 지정 구역 외에 공원묘역 내부로 특정인이 임의로 통행하거나 공원묘역 관리자의 허락 없이 공원묘역 내부로 진입하여, 고인에 대한 엄숙한 참배 분위기를 훼손하는 등 공원묘역의 운영 및 관리에 문제가 발생하고 있다. 이에 청구인은 공원묘역의 정상적인 운영과 고인을 애도하는 참배객들의 엄숙한 참배 분위기가 훼손되지 않도록 자연환경을 훼손하지 않는 최소한의 범위에서 불특정 다수가 공원 내부로 함부로 진입하는 것을 관리하고자 이 사건 울타리를 설치하였다. 나) 이 사건 울타리는 자연환경을 훼손하지 않는 경미한 시설에 해당하고, 개발제한구역법의 입법취지 및 목적을 벗어나지 않는 시설이다. 개발제한구역법의 입법취지 및 목적은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한을 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하는 것이다. 이를 위해 개발제한구역법 제12조는 개발제한구역 내에서 건축, 용도변경 등의 행위를 제한하면서도, 단서에서 환경을 파괴하는 결정적인 영향을 미치지 아니하거나 도로, 철도 등 공공의 목적과 이용을 위하여 설치가 필수적으로 요구되는 경우에는 허가나 신고를 통해 건축 등의 행위를 허용하고 있다. 또한 개발제한구역법 제12조 제5항은 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고도 할 수 있도록 규정하면서, 그 구체적인 내용을 개발제한구역법은 시행규칙 제12조 별표 4에 규정하고 있다. 그 내용을 살펴보면, 논·밭을 갈거나 파는 행위, 홍수 등으로 논·밭에 쌓인 흙·모래를 제거하는 행위, 일정한 요건을 갖춘 비닐하우스, 펜스 등을 설치하는 행위 등과 같이 자연환경을 지극히 훼손하지 아니하고, 환경을 보호하고 무분별한 도시개발을 방지하기 위한 개발제한구역법의 목적 범위를 벗어나지 않는 행위는 허가나 신고 없이도 허용하고 있다. 즉, 개발제한구역법의 입법취지 및 목적, 개발제한구역 내에서의 행위제한에 관한 규정 등을 종합적으로 고려하였을 때, 개발제한구역 내에서 모든 종류의 설치 등 행위가 금지되는 것이 아니라, 자연환경의 보전과 도시 난개발의 방지라는 목적이 달성되는 범위 안에서는 해당 토지를 이용하는 것이 가능하고, 토지 이용을 위한 최소한의 공작물 등의 설치는 허용된다고 보는 것이 타당하다. 이 사건 토지는 그 일부가 일반의 공중 통행이 가능한 도로에 편입되어 불특정 다수의 사람들이 통행에 이용하면서, 공원묘역 내부와의 경계가 모호해지고, 일부 사람들이 임의로 공원묘역 내부로 진입하여 고인을 추모하는 이용객들의 엄숙한 참배 분위기를 훼손하는 일이 발생하고 있다. 공원묘역의 정상적인 운영을 위해서는 도로와 공원묘역 사이의 경계를 명확히 하고, 공원묘역 참배객들의 이용목적에 부합하는 최소한의 환경을 조성하는 등, 공원묘역 내부로 불특정 다수의 사람들이 아무런 제약 없이 통행하거나 침입함으로써 참배객들의 최소한의 이용을 침해하는 것을 방지할 필요성이 있다. 이에 청구인은 개발제한구역 내에 자연환경을 지극히 훼손하지 않는 정도로 최소한의 범위에서 도로와 공원묘역 내부의 경계를 구분하고, 일부 사람들이 공원묘역 내부로 진입하여 참배객의 엄숙한 고인에 대한 추모행위를 침해하지 아니하도록 이 사건 울타리를 설치한 것이다(갑 제4호증 울타리 사진). 따라서 이 사건 울타리는 개발제한구역법의 입법취지 및 목적에 부합하는 범위에서 임야부지에 대하여 지극히 훼손의 정도를 최소화 하는 정도로 도로와 공원묘역 내부의 구역을 구분하고 불측의 침입을 제한하는 최소한의 범위에서 설치된 구조물이므로, 청구인이 이 사건 울타리를 설치한 행위는 개발제한구역법 제12조가 자연환경 보전을 위하여 금지하는 행위에 해당한다고 볼 수 없다. 다) 재량권의 일탈·남용 행정청의 처분은 근거법령에 기초하여 발령된다고 하더라도, 당해 처분이 목적하는 공익과 이로 인해 침해되는 사익 사이의 이익을 교량하여 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한다면 이는 위법한 행정처분으로 무효 또는 취소되어야 할 것이다. 이 사건 울타리는 이 사건 토지 중 유족들이 참배를 목적으로 출입하는 공원묘역 구역과 불특정 다수의 통행이 가능한 도로 구역을 구분하는 한편, 공원묘역 참배객이 아닌 불특정 다수의 사람들이 공원묘역 내부로 통행 또는 침입하여 공원묘역 이용객의 엄숙한 참배 분위기를 훼손하지 않도록 출입을 제한하는 최소한의 범위에서 공원묘역의 정상적인 운영을 보장하고, 자연환경을 침해하지 않도록 설치되었다. 개발제한구역법 제12조 제5항, 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호 자호는 경제작물을 보호하기 위해서는 울타리를 포함한 철조망의 설치를 허용하고 있고, 어호는 토지의 형질변경을 요하지 않는 경우 사육을 위한 울타리 설치 행위를 허용하고 있다. 이처럼 개발제한구역법은 특정 행위가 개발제한구역법의 입법취지인 자연환경의 보호 및 무분별한 도시개발의 방지라는 목적에 반하지 않으면서 개발제한구역 내 토지의 이용목적에 반드시 필요한 경우 이를 허가나 신고 없이도 가능하도록 허용하고 있는 것이다. 이 사건 토지는 적법한 절차를 통해 공원묘역으로 허가받았고, 상당 기간 이용객들의 고인에 대한 건전한 추모 등을 위해 사용되어 왔다. 그러나 이 사건 토지 중 일부가 도로로 편입되어 일반 공중의 통행이 자유로워지면서 일부 사람들이 도로와 공원묘역의 경계를 착오하거나 공원묘역 내부로 진입하여 공원묘역 이용객의 추모 분위기를 훼손하는 등의 문제가 발생하고 있다. 이 사건 울타리는 재질, 모양, 용도, 설치된 지역과 범위 등을 고려하였을 때 개발제한구역법의 입법목적 범위에서 자연환경을 훼손하지 아니하면서, 개발제한구역 내 공원묘역의 정상적인 운영을 위해 필요한 범위에서 도로와 공원묘역의 구역을 구분하고, 이용객의 추모행위를 위한 환경 조성하기 위해 최소한의 출입을 통제하는 기능을 하고 있다. 이처럼 이 사건 울타리는 자연환경을 훼손하지 아니하는 동시에 개발제한구역 내에서 적법하게 허가된 공원묘역을 운영을 위해서 반드시 필요한 시설로서, 이는 개발제한구역법 및 같은 법 시행규칙이 허용하고 있는 농지와 사육장에서 농작물을 보호하고 사육하는 동물들을 관리하기 위하여 자연환경을 훼손하지 않는 울타리 설치가 허용되는 경우와 다를 바가 없다. 그러나 이 사건 처분은 이와 같은 개발제한구역법의 입법취지 및 목적, 개발제한구역 내 토지의 이용목적을 위해 필요 최소한의 범위에서 일정한 행위가 허용되는 법률의 체계적인 해석을 벗어나 이 사건 울타리 설치를 일률적으로 법률에 위반된다고 판단한 것이므로, 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법한 처분에 해당한다. 라) 소결 따라서 이 사건 울타리는 경미한 시설로서 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 시설에 해당하고, 나아가 위 울타리는 필요 최소한의 목적으로 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서 설치된 개발제한구역법 등이 입법취지에 벗어나지 아니하며, 그럼에도 불구하고 피청구인은 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3) 결론 청구인은 위와 같은 이유로 위법한 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 행정심판 청구를 한 것인바, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 허가나 신고없이 무단으로 울타리 등을 설치한 이 사건 토지는 용도지역상 자연녹지 및 개발제한구역에 해당하는 지역으로서, 개발제한구역에서 울타리를 설치하려면 사전에 개발제한구역법 제12조(행위제한) 규정에 의하여 허가나 신고를 받아 설치하여야 하나, 청구인이 이 사건 토지에서 허가나 신고 없이 부지 경계부 뿐만 아니라 도로를 막아 ○○○○을 효율적으로 관리한다는 명목으로 울타리를 무단으로 설치하여 일반인의 통행을 방해한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2021. 12. 20. 처분사전통지, 2022. 2. 3. 시정명령, 2022. 3. 14. 시정명령 촉구한바 있으나, 청구인은 시정명령을 받은 후에도 불법행위를 원상복구하지 않고 있어 개발제한구역법 제30조의 2 규정에 의하여 이행강제금 부과예고(2022. 4. 11.)를 통해 원상복구를 촉구하였다. 2) 실체적 부분에 대한 검토 청구인이 공작물(울타리)을 축조한 위치는 용도지역상 자연녹지 및 개발제한구역에 해당하는 지역으로서 개발제한구역법 제12조에 따라 행위허가를 득하지 않고서는 시설물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다(예외적으로 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위는 제외, 개발제한구역법 시행규칙 [별표 4] 참조). 청구인은 개발제한구역법 제12조 제5항, 같은 법 시행규칙 제12조 및 [별표4]를 고려하면 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위라고 주장하나, 이 규정은 취지를 해석하여 허가나 신고가 없어도 가능한 행위를 자의적으로 판단할 수 있는 것이 아니다. 원칙적으로 개발제한구역에서 행위는 허가를 받아야 하고(법 제12조 제1항), 예외적으로 법령이 정한 행위에 한해서 신고(법 제12조 제2항)나 신고조차 필요하지 않은 경우(법 제12조 제5항)를 허용하는 것이다. 그러므로 같은 법 시행규칙 [별표4]에서 명시적 허용하는 행위가 아니라면 인정될 수 없는 주장이다. 청구인과 같은 해석은 개발제한구역이 달성하고자 하는 공익을 형해화하는 것이다. 이 사건 토지는 2004. 12. 30. 인근 부지(○○리 ○○○번지 외 ○필지)에 제2종 근린생활시설(음식점, 사무소)을 개축허가 신청하면서 「건축법」상 적합한 진입도로 요건을 구비하기 위하여 ○○리 ○○○-○외 ○필지(산○, 산○) 일부 532㎡를 도로지정 신청한 바 있으며, 2005. 1. 20. 개축허가 처리 시 상기 지번을 ○○시 공고 제 2005-○○호로 도로로 지정 공고한바 있다(을 제3호증). 또한, 청구인은 개축허가 시 도로로 지정(○○시 공고 제2005-○○호, 2005. ○○. ○○.)된 바 있는 이 사건 토지를 현재까지 지적정리(분할, 지목변경)를 이행하지 않아 현재 지목상 ‘임야’로 남아 있는 토지이다. 이에 피청구인은 이 사건 청구인에게 2021. 12. 20. 개발제한구역 내 「건축법」상 도로지정된 바 있는 토지를 조속히 지적정리(분할·이동)를 이행하도록 통보한 사실이 있으나(을 제4호증), 청구인은 도로 지정에 따른 행정절차(지적정리)를 이행하지 않고, 오히려 무단으로 공작물을 축조(울타리)하여 일반인의 도로 이용을 방해하고 있어 개발제한구역 관리에 지장을 주고 있을 뿐만 아니라, 청구인의 불법행위에 따른 피청구인이 행정행위 즉, 처분사전통지 및 시정명령(철거 및 원상복구), 미이행에 따른 이행강제금 부과 예고는 적법한 절차에 따른 행정행위에 해당하여 재량권을 일탈·남용이라고 볼 수 없다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013. 5. 28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 12. 18.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑥ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑦ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑧ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑩ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑪제10항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> [법률 제12372호(2014. 1. 28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015. 12. 29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2020년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2020. 3. 24., 2020. 6. 9.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013. 10. 30., 2016. 3. 29.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다) ③ 법 제12조제1항제1호의2에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016. 3. 29., 2018. 2. 9.> 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지 2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다) 가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것 나. 높이가 10미터 이하일 것 다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것 3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다.<개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829545"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829543"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829553"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829551"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 등기부등본, 출장복명서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 개발제한구역 내에 있는 이 사건 토지의 소유자로서 ○○○○묘원을 조성·관리하는 법인이다. 나) 피청구인은 이 사건 토지 지상에 이 사건 울타리가 설치된 것을 적발하고, 2021. 12. 20. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 위반에 따른 시정명령 처분 사전통지를 하였다. 다) 피청구인은 2022. 2. 3. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로 원상회복할 것을 내용으로 하는 시정명령을 다음과 같이 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829547"></img> 라) 피청구인은 청구인이 원상회복을 하지 않자, 2022. 3. 14. 청구인에게 시정명령 촉구를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829549"></img> 마) 피청구인은 2022. 4. 12. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이행강제금 부과예고를 하였다. 바) 피청구인은 이 사건 심판청구 이후인 2022. 6. 14. 청구인에게 이행강제금 ○원 부과처분을 하였다. 사) 한편, 피청구인은 청구인의 이 사건 토지 인근인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○-○ 산○-○에 대하여 근린생활시설(사무실 및 음식점) 건축허가 및 「건축법」에 따른 도로신청 및 개발제한구역법에 따른 행위허가 신청에 대하여 2005. 1. 20. 청구인에게 건축허가를 하면서 도로지정이 되었음을 통보하였 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829541"></img> 고, 2005. 1. 24. 다음과 같이 도로지정공고(○○시 공고 제2005-○○호)를 하였다. 2) 판 단 청구인은 이 사건 청구 당시에는 2022. 4. 12. 이행강제금 부과예고를 취소하라는 청구를 하였으나, 그 후 2022. 6. 14. 이행강제금 부과처분을 취소하라는 청구로 변경하였으므로, 변경된 청구에 대하여만 판단하기로 한다. 가) 청구인은, 개발제한구역법의 입법취지 및 목적, 개발제한구역 내에서의 행위제한에 관한 규정 등을 종합적으로 고려하였을 때, 개발제한구역 내에서 모든 종류의 설치 등 행위가 금지되는 것이 아니라, 자연환경의 보전과 도시 난개발의 방지라는 목적이 달성되는 범위 안에서 해당토지를 이용하는 것이 가능하고, 토지이용을 위한 최소한의 공작물의 설치는 허용된다고 보는 것이 타당하므로, 공원묘원 운영을 위한 필요·최소한의 범위에서 자연환경을 훼손하지 않도록 설치된 이 사건 울타리는 개발제한구역법의 입법취지 및 목적을 벗어나지 않는 경미한 시설에 해당하므로, 개발제한구역법 제12조가 금지하는 행위에 해당한다고 볼 수 없고, 나아가 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장한다. 나) 살피건대, 개발제한구역법 제12조는 개발제한구역 내에서의 건축행위, 용도변경, 공작물의 설치 등을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 일정한 요건의 충족을 전제로 허가대상행위, 신고대상행위, 허가나 신고가 필요없는 경미한 행위로 엄격히 구분하여 그 건축행위 등을 규제하고 있다. 그러므로 개발제한구역에서의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등은 개발제한구역법 제12조 제1항 각 호 외의 부분 단서, 같은 조 제2항 및 제3항에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받고 할 수 있는 행위, 신고를 하고 할 수 있는 행위, 아니면 허가나 신고없이 할 수 있는 행위로 열거한 것에 대해서만 제한적으로 가능하다고 해석하여야 할 것이다. 개발제한구역법 제12조 제5항 및 같은 법 시행규칙 제12조 [별표 4]에 의하면, 공원묘원을 영위하기 위하여 울타리를 치는 행위는 허가나 신고없이 할 수 있는 행위로 규정되어 있지 않고, 위에서 본 바와 같이 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4]의 행위는 열거적으로 규정한 것으로 보는 것이 개발제한구역을 설정한 법의 취지와 목적에 부합된다고 할 것이므로, 이와 다른 입장에 선 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 한편, 청구인은 2004. 12. 30. 인근 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○-○, 산 ○-○번지에 근린생활시설(사무실 및 음식점) 개축허가를 신청하면서 「건축법」상 적합한 진입도로 요건을 구비하기 위하여‘○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(174㎡), 같은 리 산 ○(300㎡), 같은 리 산 ○(58㎡)’의 일부 532㎡를 도로로 지정신청하였고, 피청구인은 위 개축허가를 처리하면서 2005. ○○. ○○. 위 신청 부지에 대하여 ○○시 공고 제2005-○○호로 도로로 지정공고 하였다. 그러나, 그후 청구인은 위 도로로 지정공고된 토지를 분할하여 도로로 지목을 변경하지 않았고, 2021. 12.경에도 피청구인이 청구인에게 조속한 지적정리를 이행하라고 통보하였으나, 현재까지 이행하지 않고 있다. 청구인이 지적정리를 하지 않은 관계로 도로가 설치된 부분과 청구인의 공원묘원 부분의 경계가 명확하지 않으나, 일반인이 통행하는 도로는 ‘○○리 산○ 묘지와 같은 리 산○○ 임야’의 아래 부분에 설치된 것으로 보이고, 이 사건 울타리는 ○○리 산○ 묘지와 같은 리 산○○ 임야의 맨 아래 경계부분을 따라 우상향하는 모습으로 둘러쳐져 있는데, 위로 올라가는 울타리가 도로를 가로지르면서 도로를 막아 일반인의 통행이 방해를 받고 있는 것으로 보인다. 라) 위와 같은 울타리의 위치와 개발제한구역법의 입법취지와 규정, 청구인이 개축허가를 위하여 도로 지정신한 후 지적정리를 이행하지 않고 있는 점 및 이 사건 울타리로 인하여 일반인들이 통행에 방해를 받고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 청구인의 사익보다 침해되는 공익이 결코 가볍다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장도 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.