개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○시 △△구 □□동 ***-번지 외 3필지(이하‘이 사건 토지’라 한다)상 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다)」 위반행위에 대하여 청구인에게 2차례 시정명령 후 2018. 9. 3. 이행강제금 부과예고하였으며, 청구인이 제출한 의견제출서에 따라 3차례 원상복구 기간을 연장하였고 2019. 6. 19. 이 사건 토지 중 원상복구 미이행 부분에 대하여 이행강제금 53,950,000원을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2007년 △△구 □□동 ◇◇◇번지 등 약 1,200평 문중 토지를 임차하여 주말농장을 시작하였다. 특별한 기술은 없고 초등학교만 졸업해서 직장이라곤 생각도 못했으나 다행히 □□동에 ♧씨문중 토지가 많아 임대료를 지불하면서 주말농장을 운영하게 되었다. 2014년 □□동 ***-1, **○, **△번지도 주말농장을 하게 되었다. 청구인은 2016. 3. 1. 약 50평 토지에 닭장하우스를 설치하고 야채농사를 지으려고 서□□이란 임차인과 계약을 했다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 시작은 닭 약 30마리와 야채농사였으나 시간이 가면서 닭 마리수도 늘어가고 염소도 키우게 되어 주변에 냄새도 많이 나고 지저분해지자 2018년 토지주가 해약 통보를 했다. 그리하여 2019. 4. 30.까지 원상복구와 주변정리를 하고 닭과 염소 등을 모두 처분하기로 합의를 했다. 살아있는 동물이라 처분이 어려워서 처분이 잘 되지 않고 싸움만 계속되었다. 서□□이란 임차인도 먹고 살아야하고 장애인이라 매몰차게 정리를 못했다. 그런데 2019. 7. 3. 피청구인으로부터 이행강제금 처분을 받고 앞이 캄캄했다. 주말농장도 ♧씨 문중으로부터 해약통지를 받았다. 2018년 12월까지 원상복구하고 이 사건 토지 모두를 비워주기로 했다. □□동 **○, **△번지만 해결이 안 되었고 □□동 **△번지는 계약기간이 2020. 4. 1.까지이다. 3) 결론 □□동 ***-1번지 모두를 철거하였고 □□동 ◇◇◇번지 주말농장, 식당 모두 철거하였다. □□동 **○번지에 가축을 사육한다는 것만으로 37,500,000원의 이행강제금을 내야 된다는 것은 부당하다고 생각한다. 농사 80%, 가축사육이 20%인데 앞이 캄캄하다. □□동 **△번지(곤충생태체험장)는 농사도 짓고 곤충을 키워가면서 천막을 쳤다는 이유로 이행강제금 16,450,000원을 내라는 것은 부당하다고 생각한다. 주차장 20평은 원상복구하였다. 주말농장을 못하게 되었는데 나이도 많고 살아갈 길이 막막하다. 농협에 대출도 2천만원 있다. 지금은 상추, 깻잎, 고추, 배추, 무를 길러서 식당에 납품하면서 살아가고 있다. 이행강제금 53,950,000원이라는 엄청난 금액을 내야 한다니 정말 어떻게 살아야할지 모르겠다. 지금도 □□동 하우스에서 생활한다. 선처를 부탁하며 판정을 기다리겠다. 【보충서면】 4) 이 사건 이행강제금 부과의 부당성 가) 이 사건 토지의 이용관계 청구인은 이 사건 토지에 대하여 소유주인 ♧♧♧씨 ◈◈◈파와 임대차계약을 체결하고2012년 1월경부터 2018년 1월경까지 ◇◇◇농원을 운영하였다. 위 식당을 운영하던 2015. 4. 1.경 청구 외 서□□이 □□동 **○번지 토지를 닭장하우스로 이용한다고 하여 연 300만원의 차임을 받기로 하고 전대차계약(계약서상 부동산월세계약으로 표기됨, 이하 같음)을 체결하고 전대한 바 있다. □□동 **△번지 토지에 대해서는 2015. 2. 15.경 청구외 이△△에게 곤충생태체험장으로 이용한다는 목적으로 연 360만원의 차임을 받는 조건으로 전대차계약(계약서상 부동산월세계약)을 체결하고 전대한 바 있으며, □□동 ◇◇◇번지 토지는 청구인이 현재까지 직접 영농을 하고 있다. 나) 이 사건 이행강제금의 부과 피청구인은 2018년 6월경 현장을 조사하고 개발제한구역법 제12조를 위반하였음을 이유로 1, 2차 시정명령을 하였다. 청구인은 2019년 6월까지 청구인이 불법행위를 한 일부 토지에 대하여 원상복구를 하였으나 앞에서 본 전차인들이 사용하는 건축물에 대해서는 위 전차인들이 협조하지 않아 원상복구를 할 수 없게 됨으로써 결국 2019. 6. 19.자로 이 사건 처분을 받았다. 다) 이 사건 이행강제금의 부과의 근거와 행위자 개발제한구역법 제30조에 따르면, 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하‘위반행위자등’이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다)할 수 있다고 정하고 있는바, 여기서 말하는 행위자는 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다고 하고 있다. (1) □□동 **○번지 토지를 서□□에게 전대차할 당시 계약서에 명시된 토지는 약 50평 정도이고, 위 지상에 있던 농사용 창고 약 25평에 대해서는 닭장하우스로 사용하기로 하였다. 이후 서□□은 닭장하우스로 사용하는 것이 아니라 염소를 사육하는 축사로 이용하면서 그 염소의 숫자가 늘어나자 이용하는 토지도 100여 평으로 늘어났고, 위 지상 창고도 50평 정도로 증축하였다. (2) □□동 **△번지 토지에 대해서는 전차인 이△△에게 전대할 당시 지상에 아무런 불법건축물이 없었으나 이△△가 곤충생태체험장으로 이용하기 위해 스스로 몽고텐트를 설치하고 곤충을 전시하여 학생들의 체험장으로 이용하고 있는 상태이다. 따라서 이 사건 토지에 대한 행위자는 서□□이고, 또 이△△가 되는 것이다. 즉 청구인은 이 사건 위반행위에 대해 소유자·관리자 또는 점유자도 아니다. 책임 없는 자인 청구인은 소유자를 대위하여 위 전차인들에 대한 명도청구와 원상회복을 요구할 권한은 있을지 모르지만 위반사항을 시정할 수 있는 권한은 없는 상태이다. 이에 대하여 헌법재판소는“개발제한구역법 제30조제1항에서‘위반행위자등(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있고, 또 이행강제금은 법적 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 부과되며 위반사항을 시정할 수 있는 법률상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않는다(헌법재판소 2015. 10. 21. 2013헌바248 결정 참조)”고 하고 있다. 청구인이 이 같은 판례까지 언급하는 것은 토지소유주와 청구인이 위 두 전차인들에 대하여 여러 차례 내용증명을 보내서 위반건축물을 원상으로 회복해 줄 것을 요청하였으나 묵묵부답으로 있을 뿐만 아니라 2018년 12월경에는 □□동 **○번지(전차인 서□□)상전차인이 축조한 가축우리 내 불법건축물에 대하여 청구인이 인부들을 동원하여 지붕 등을 강제로 철거한 사실이 있고, 2019. 6. 6.경 □□동 **△번지 토지(전차인 : 이△△) 일부에 잡석자갈을 깔아 형질변경을 하여 주차장으로 사용하는 부분은 청구인이 장비를 동원하여 원상복구를 하였으나 이후 이들로부터 현재까지 손해배상 청구협박에 시달리고 있을 뿐만 아니라 뒤에서 보는 바와 같이 개발제한구역 내 공작물의 설치가능성에 대한 협조를 받을 수도 없는 상태이기 때문이다. 5) 피청구인이 이행강제금을 부과함에 있어서 몇 가지 사실관계가 잘못된 부분이 있다. 가) □□동 **○번지 가축우리 토지에 대하여 피청구인은 500㎡를 적용하고 있으나 이 사건 처분 예고 당시보다 현재 면적이 축소되어 사실은 400㎡ 남짓으로 100㎡가량 줄어들었다. 따라서 다시 한 번 실측이 필요한 상태이고, 위 토지에 대하여 염소우리로 사용하고 있을 뿐 형질을 변경한 상태는 아니다. 국토계획법 제56조제1항제2호에서 말하는 토지의 형질변경이란 절토(땅 깎기), 성토(흙 쌓기)·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위 등을 말하는바, □□동 **○번지는 이와 달리 형질을 변경하지 아니한 채 종전의 상태에서 염소를 사육하고 염소의 우리로만 이용하고 있다. 나) □□동 **△번지 곤충생태체험장 역시 그 면적이 약 50㎡ 축소되었고, 몽고텐트는 철파이프로 지상과 고정된 것이 아니라 이동이 가능하도록 설치되어 있는바, 「건축법」에서 말하는 건축물의 건축에 해당하는지 여부를 검토할 필요가 있다. 6) 개발제한구역에서의 허용행위에 해당하는지 여부 가) 개발제한구역법 시행령 [별표 1]을 검토해 보면, 5.개발제한구역 주민의 주거생활의 편의 및 생업을 위한 시설 관련하여 가) 동식물관련 시설로 1) 축사를 설치할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026729"></img> 위 토지는 개발제한구역, 대기환경규제지역, 도시교통정비구역. 생활소음진동규제지역, 대기관리권역, 성장관리지역에 해당하지만 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 따라 가축의 사육이 제한된 지역에 해당하지도 않는다. 따라서 현재 관할관청에 축사로서 허가를 신청한 바는 없다고 하더라도(전차인이 협조하지 아니하여 청구인으로서는 그 허가신청여부를 알 수 없는 상태임) 축사의 설치가 가능한 곳으로 판단되고, 염소우리로 사용하는 것 자체가 축사에 해당하므로, 이 부분에 대해서 다시 한 번 검토가 필요하다. 나) □□동 **△번지를 곤충생태체험장으로 이용 중인 점도 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 5. 개발제한구역 주민의 주거생활의 편의 및 생업을 위한 시설과 관련하여 다) 주택 13)농어촌체험·휴양마을사업 관련시설의 설치는 가능한 것으로 되어 있으며, 현재 곤충생태체험장으로 활용하고 있고, 위 체험장을 개소할 당시 관할시장 등이 참석하여 격려사 등을 한 사실이 있다고 하는데, 시장 등이 불법적인 건축물의 개소식에서 격려사를 한다는 것은 언뜻 납득하기 어렵다. 또한 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제2조제5호(‘농어촌체험·휴양마을사업’이란 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 동 부존자원을 활용하여 도시민에게 생활체험·휴양공간 프로그램을 제공하고 이와 함께 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 동의 서비스를 제공하는 업을 말한다)에 해당하는 경우 건축물의 설치가 가능할 수도 있기 때문이다. 7) 결론 결국 피청구인이 청구인에게 부과한 이 사건 처분은 행위자에 대한 판단이 잘못되었고, 그 위반면적에 대한 오류가 있으며, 국토계획법 제56조제l항제2호의 형질변경의 해석에도 문제가 있을 뿐만 아니라 개발제한구역법 시행령 [별표 1]에서 규정하고 있는 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 면밀히 검토하지 않은 오류 등이 있는바, 취소되거나 사실 확인이 필요하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분의 경위 가) 위반현황(이행강제금 부과대상) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026727"></img> 나) 이 사건 일자별 처분 경위 (1) 2018. 6. 1. : 1차 시정명령 (2) 2018. 6. 28. : 2차 시정명령 (3) 2018. 8. 29. : 일부(***-1번지 형질변경) 원상복구 (4) 2018. 9. 3. : 이행강제금 부과예고(수시분) (5) 2018. 10. 24. : 1차 의견제출서 접수(2018. 11. 30.까지 원상복구 기간연장 요청) (6) 2018. 11. 27. : 2차 의견제출서 접수(2019. 4. 30.까지 기간연장 요청) (7) 2019. 4. 29. : 3차 의견제출서 접수(2019. 6. 30.까지 기간연장 요청) (8) 2019. 4. 29. : 이행강제금 부과예고(최종) 및 의견제출 회신(2019. 5. 24.까지) (9) 2019. 5. 28. : 일부(◇◇◇번지 비닐하우스 및 주차장, **○번지 비닐하우스) 원상복구 (10) 2019. 6. 13. : 일부(**△번지 주차장) 원상복구 (11) 2019. 6. 19. : 이행강제금 부과 2) 청구인의 주장 □□동 **○번지에서 가축을 사육한 것만으로 37,500,000원의 이행강제금을 내야하는 것과 □□동 **△번지(곤충생태체험장)에서 곤충을 키우면서 천막을 지었다는 이유로 16,450,000원의 이행강제금을 내야하는 것은 부당하다. 3) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) □□동 **○, **△번지 위법사항에 대해서는 개발제한구역법 제30조제1항에 의한 시정명령 2회, 같은 법 제30조의2제2항에 의거 이행강제금 부과예고 1회 등 적법한 행정절차를 거친 후에 이행강제금을 부과한 사항으로, 총 3번에 걸친 청구인의 의견제출서도 적극 반영하여 처리하였다. 또한 이행강제금 금액은 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항 및 [별표 5]에 의해 적법하게 산정된 것이다. 4) 결론 위에서 살펴본 것과 같이 청구인의 청구는 그 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장·군수·구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물·식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장·군수·구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] <개정 2019. 5. 21.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026725"></img> 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 5] <개정 2017. 7. 11.> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026723"></img> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 【도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 5. 27., 2009. 6. 9., 2011. 3. 29., 2013. 6. 12., 2015. 6. 22.> 5. “농어촌체험·휴양마을사업”이란 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원(賦存資源)을 활용하여 도시민에게 생활체험ㆍ휴양공간 프로그램을 제공하고 이와 함께 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업(業)을 말한다. 제5조(농어촌체험·휴양마을사업자의 지정) ① 농어촌체험·휴양마을사업을 운영하려는 마을협의회 또는 어촌계는 다음 각 호의 요건을 갖추어 특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하“시장·군수등”이라 한다)에게 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자의 지정을 신청하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2011. 3. 29.> 1. 사업목적, 대표자, 구성원의 자격과 가입ㆍ탈퇴 및 제명에 관한 사항 등이 포함된 규약 또는 정관 2. 사업계획서 3. 각 마을 전체 가구 3분의 1 이상 또는 어촌계 구성원 과반수의 동의서 4. 그 밖에 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자의 참여 범위 등 대통령령으로 정하는 지정요건 ② 시장·군수등은 제1항에 따른 지정신청이 같은 항 각 호의 지정요건에 적합한 경우 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정하여야 하며, 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정한 때에는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자 지정증서를 발급하고 이를 공고하여야 한다. <개정 2011. 3. 29., 2012. 6. 1.> ③ 제2항에 따라 지정받은 농어촌체험·휴양마을사업자가 대표자 변경 등 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려면 시장·군수등에게 변경지정을 받아야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2011. 3. 29., 2013. 3. 23.> ④ 제2항에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받은 자는 지정받은 내용을 그 마을의 보기 쉬운 곳에 게시하여야 한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 농어촌체험·휴양마을사업자의 지정신청 및 지정·변경지정의 절차, 지정증서의 발급 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. <개정 2009. 5. 27., 2011. 3. 29., 2013. 3. 23.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 이행강제금 부과예고, 의견제출, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ♧♧♧씨 문중 소유의 토지인 ○○시 △△구 □□동 ***-1, **○, **△, ◇◇◇번지를 임대하여 가축을 사육하고, 곤충생태체험장을 운영하는 자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026721"></img> 나) 피청구인은 2018. 6. 1.과 2018. 6. 28. 이 사건 토지의 개발제한구역법 위반 행위에 대하여 원상복구하도록 시정명령하였으나, 2018. 8. 29. 현장확인 결과 ***-1번지만 시정되자 2018. 9. 3. 원상복구 미이행 부분에 대하여 같은 해 10. 4.까지 원상복구할 것을 명하면서 이행강제금 부과예고하였으며 그 내역은 다음과 같다. 다) 청구인은 2018. 10. 24., 2018. 11. 27. 원상복구기간 연장을 요청하는 의견서를 제출하였고, 피청구인은 이를 각각 2018. 11. 30.과 2019. 4. 30.까지 연장하였다. 라) 청구인은 2019. 4. 29. 3차 의견제출하면서 원상복구기간을 같은 해 6. 30.까지 연장해줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 2019. 5. 24.까지 원상복구 미이행 시 이행강제금 109,425,000원을 부과할 것임을 2019. 4. 29. 예고하였다. 마) 피청구인은 2019. 5. 28. **○번지 중 200㎡(가축사육장)와 ◇◇◇번지가 원상복구된 것을 확인하였고, 2019. 6. 13. **△번지 중 150㎡(주차장)가 원상복구된 것을 확인한 후 2019. 6. 19. 원상복구되지 않은 **○번지 500㎡와 **△번지 700㎡에 대하여 이행강제금 53,950,000원 부과처분하였다. 2) 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2에 따르면, 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다)할 수 있고, 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 같은 법 시행령 제41조의2제1항 [별표 5]에서 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있으며, 허가 없는 건축물의 건축의 부과액 산정식은 건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100이고, 공작물의 설치와 토지의 형질변경은 개별공시지가 × 위반면적 × 30/100이다. 3) 청구인 주장 및 이 사건 처분의 위법·부당여부 가) 청구인은 (1) □□동 **○, **△번지는 2012년 1월경부터 소유자인 ♧♧♧씨 ◈◈◈파로부터 임차하여 사용하다가 2015년경 서□□, 이△△에게 각 전대하여 현재에 이르고 있으므로 청구인이 직접 점유·사용하고 있지 아니하고, (2) 현재 □□동 **○번지상 가축우리는 400㎡ 남짓, □□동 **△번지상 곤충체험장은 650㎡로 축소되었기 때문에 위반면적의 산정이 잘못되었고, (3) □□동 **○번지의 경우 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경함이 없이 종전의 상태에서 염소우리 부지로 사용하고 있을 뿐이기에 형질변경이라고 볼 수 없으며, (4) □□동 **△번지의 경우 그 지상 시설물이 이른바 몽고텐트로서 토지에 고정된 구조물이 아니므로 건축법상 건축물에 해당하지 아니하고, (5) □□동 **○번지 가축우리는 축사로서 개발제한구역법 제12조제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 가목(동식물관련시설) 1) 축사 규정에 따라 개발제한구역 내에서 설치가 가능하며, □□동 **△ 토지상 곤충생태체험장은 개발제한구역법 제12조제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제5호 마목(주민공동이용시설) 13) 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설 규정에 따라 개발제한구역 내에서 설치 가능한 시설이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 나) 이 사건 처분의 위법·부당여부 (1) 청구인은 □□동 **○, **△번지 각 토지를 타인에게 전대하여 사용하게 한 것이기 때문에 자신이 개발제한구역법 제30조제1항에서 정하고 있는 행정처분의 상대방으로서‘해당 행위자’에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 개발제한구역법 제30조제1항은 행정처분의 상대방을‘해당 행위자’로 정하고 있는데, 여기의 행위자에는‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다’고 명시하고 있다. 청구인은 위 각 토지를 타인에게 전대하여 사용하게 하고 있다고 자인하고 있으므로, 전대차계약에 따라 타인의 점유를 매개로 하여 위 각 토지를 간접점유하고 있음이 명백하다고 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다. (2) 청구인은 이 사건 처분 이후 위반 면적이 축소되었다고 주장하나, 이 사건 처분 이후의 사정은 이 사건 처분의 효력에 영향을 미칠 수 없으므로 위 주장 역시 이유 없다. (3) 한편, 청구인은 □□동 **○번지상 가축우리를 설치하여 축사로 사용하는 것을 토지의 형질변경으로 볼 수 없다고 주장하나 □□동 **○번지는 그 지목이‘답’인바, 지목에 적합한 형태로 이용하지 아니하고 토지를 정지한 후 축사를 지어 사용하는 이상 형질변경에 해당한다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. (4) 또한 청구인은 □□동 **△번지상 시설물이 건축법상 건축물에 해당하지 아니하여 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, □□동 **△번지 토지상 시설물이 존재한다는 사실은 명백하며, 개발제한구역법 제12조제1항에서는 건축물은 물론 공작물의 설치 기타 물건을 쌓아 놓는 행위까지도 모두 행위제한 사유로 규정하고 있으므로 이 사건 처분은 적법·타당하고, 이에 어긋나는 청구인의 주장 역시 이유 없다. (5) 나아가 청구인은 □□동 **○ 토지상 가축우리와 □□동 **△ 토지상 곤충생태체험장이 개발제한구역법 제12조제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1]에 따라 개발제한구역 내에서 설치 가능한 시설이라고 주장한다. 그러나 개발제한구역법 제12조 제1항 단서는 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1]에 정한 시설물에 해당하기만 하면 제한 없이 개발제한구역 내에 설치할 수 있도록 한 것이 아니라, 관할관청의 허가를 전제로 행위가 가능하도록 규정하고 있다. 따라서 청구인 또는 전차인인 서□□, 이△△가 위 각 시설물의 설치에 관하여 관할관청의 허가를 득한 바 없는 이상 청구인의 위 주장은 이유 없다. 특히 □□동 **△ 토지상 곤충생태체험장의 경우, 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 마목(주민공동이용시설) 13) 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설 규정에 따라 개발제한구역 내에서 해당 시설을 설치하기 위해 허가를 받으려면 청구인 또는 이△△가 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제5조에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받은 자이어야 할 뿐만 아니라 같은 조에 따라 제출한 사업계획서에 따라 설치하는 것이어야 하는데, 위와 같은 요건을 갖추었는지 여부에 관한 아무런 주장·입증이 없는 이상 더 나아가 살필 필요 없이 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.