개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(잡, 3,069㎡)의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 형질변경(성토)하고, 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하였다는 민원이 2014. 3. 27. 접수되자, 2014. 3. 31. 청구인에게 이 사건 토지에 컨테이너 신축(1,030㎡) 및 토지형질변경(1,066㎡)(이하 ‘이 사건 불법행위’라 한다)을 하였다는 자인서를 징구한 후, 2014. 4. 7. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 사유로 15일 이내에 이 사건 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하고, 2014. 4. 30. ○○경찰서에 청구인을 고발한 후, 2014. 5. 15. 재차 10일 이내에 위 계고처분을 이행할 것을 촉구하였음에도, 청구인이 이를 이행하지 않음에 따라, 2014. 10. 28. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 의한 이행강제금 50,000,000원을 부과할 것을 예고하였다. 이후 피청구인은 2015. 6. 2. 이 사건 토지에 대해 현장확인한 결과 청구인이 이 사건 불법행위를 시정하지 않았음을 확인하고, 2015. 6. 5. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 50,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 한편, 피청구인은 2014. 4. 4. 청구인이 이 사건 토지 일부(560㎡)에 컨테이너를 신축하였다는 사유로 이행강제금 15,381,000원을 부과한 바 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지를 2013. 11. 5.부터 임차하여 컨테이너를 적치하여 두고 물류창고업을 하고 있는데, 2013. 8.경부터 2014. 4.경까지 이 사건 토지 앞에 공공시설공사로 신규 개설된 도로가 이 사건 토지보다 1.2미터 높아, 이 사건 토지가 상습 침수지가 되었고, 이로 인해 컨테이너가 물에 잠기고 사람 통행과 차량 진입까지 어려운 지경에 이르렀다. 이에 다급한 청구인은 2014. 3.경 수해예방대책으로 토사를 이용하여 이 사건 토지 일부를 성토하고 배수처리 작업을 완료한 후, 빈 컨테이너를 재배치하였는데, 피청구인은 이를 형질변경 및 추가 증축이라고 하였던 것이다. 이처럼 청구인은 공공시설 공사로 엄청난 침수피해를 입었음에도 국가의 도움 없이 청구인의 비용으로 수해예방대책을 하였음과 이러한 경우 법적으로 허가받을 사항도 아님을 피청구인에게 탄원서와 의견서를 제출하여 밝혔으나, 피청구인은 이를 받아들이지 않았다. 2) 청구인의 실제 건축(컨테이터 증축) 면적은 1,540㎡ 이상이고, 형질변경 면적도 정확하게는 알 수 없으나 1,030㎡ 이상이므로, 잘못된 면적으로 금액이 산정된 이 사건 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다. 3) 피청구인 관내에서는 2012년부터 2015년까지 개발제한구역법 위반을 사유로 단 한 번의 이행강제금 부과가 있었던 것으로 알고 있는데, 피청구인은 2014. 4. 4. 청구인이 이 사건 토지 일부(560㎡)에 컨테이너를 신축하였다는 사유로 이행강제금 15,381,000원을 이미 부과하였고, 2014. 4. 30. ○○경찰서에 청구인을 고발하는 등 유례없이 가혹한 조치를 하였다. 악성고객들의 보관료 장기 체납으로 어렵게 살아가고 있는 청구인의 사정을 살펴 타 물류창고 및 고물상과 동일하게 선처해 주기 바라며, 이 사건 이행강제금에서 이미 부과된 이행강제금을 뺀 나머지 금액으로라도 이행강제금을 수정하여 부과해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 위반행위를 인정하는 내용의 자인서를 청구인에게 징구한 바 있으며, 청구인이 이 사건 토지에 컨테이너 40동을 신축한 사실을 2013. 11. 11. 확인하고 2차례에 걸쳐 시정명령을 하였으나 시정되지 않아 2014. 4. 4. 이행강제금을 부과한 적이 있는데도 청구인이 또 다시 이 사건 위반행위를 하였는바, 시정명령 및 현장확인을 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 적법·타당하다. 2) 청구인이 주장하는 위반면적대로 이행강제금을 산출하면 기존 산출된 금액보다 더 많은 이행강제금이 산출되어, 이 사건 처분에 아무런 변화가 없을 것이므로, 청구인의 위반면적 오류 주장은 설득력이 없다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 도시의 무질서한 확산 방지를 실현하고 불법행위를 근절하기 위해 반드시 필요한 적법한 행정처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28. > ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.5.28. > ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28. > ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28. > ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270745"></img> 나. 판단 1) 인정사실 자인서, 시정명령서, 처분 사전통지서, 의정부지방검찰청의 처분결과 통지서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지를 형질변경(성토)하고, 물건(컨테이너)을 쌓아놓는 행위를 하였다는 민원이 2014. 3. 27. 접수되자, 2014. 3. 31. 청구인에게 이 사건 토지에 컨테이너 신축(1,030㎡) 및 토지형질변경(1,066㎡)을 하였다는 자인서를 징구한 후, 2014. 4. 7. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 위반을 사유로 15일 이내에 이 사건 토지에 대해 원상복구할 것을 계고하고, 2014. 5. 15. 재차 10일 이내에 위 계고처분을 이행할 것을 촉구하였음에도, 청구인이 이를 이행하지 않음에 따라, 2014. 10. 28. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 의한 이행강제금 50,000,000원을 부과할 것을 예고하였다. 나) 이후 피청구인은 2015. 6. 2. 이 사건 토지에 대해 현장확인한 결과 청구인이 이 사건 불법행위를 시정하지 않았음을 확인하고, 2015. 6. 5. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이 사건 이행강제금 50,000,000원 부과처분을 하였는데, 처분서에 첨부된 이행강제금 산출내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270747"></img> 다) 피청구인은 2014. 4. 30. ○○경찰서에 이 사건 위반행위를 사유로 청구인을 고발하였고, 의정부지방검찰청은 2014. 6. 16. 청구인에게 개발제한구역법 위반을 사유로 구약식 벌금 300만원 처분을 하였다. 라) 한편, 피청구인은 2014. 4. 4. 청구인이 이 사건 토지 일부(560㎡)에 컨테이너를 신축하였다는 사유로 이행강제금 15,381,000원을 부과한 바 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 아니하고는 개발제한구역에서는 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설, 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설, 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 할 수 없다. 또한, 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 해당 행위자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 한편, 개발제한구역법 제30조의2제1항, 같은 법 시행령 제41조의2 [별표 5]에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하되, 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 3) 청구인은 이 사건 처분서에 기재된 위반면적보다 실제 위반면적이 더 넓고, 이 사건 위반행위는 공공시설 공사로 인한 침수피해 예방을 위한 부득이한 조치였으며, 청구인의 생계가 너무 어려운 처지에 있으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 청구인에게 징구한 확인서, 이 사건 불법행위에 대한 의정부지방검찰청의 처분통지서, 이 사건 처분서 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지에 무단으로 건축 및 형질변경행위를 하여 개발제한구역법 제12조제1항을 위반한 사실이 명백하고, 이 사건 위반행위에 대한 이행강제금 또한 같은 법 시행령 제41조의2 별표5의 산정식에 따라 부과되었으며, 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 불법행위에 대해 기한을 정해 수차례 시정명령을 하고, 시정명령 미이행시 이행강제금을 부과할 것을 예고했음에도, 청구인이 위 시정명령을 이행하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 또한, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 청구인이 입게 될 금전적 손실보다 결코 작다고 할 수 없는 점, 청구인이 이 사건 처분 전에도 개발제한구역법 제12조 위반을 사유로 이행강제금 부과처분을 받은 적이 있는 점, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지하고 의견진술의 기회를 부여하는 등 적법한 행정절차를 거친 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.