개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO동 00번지 외 2필지상의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 건축물인 관리사를 불법용도변경 및 불법증축하여 사용 중인 사실을 확인하고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항 위반을 이유로 청구인에게 2022. 4. 11. 처분 사전 통지를 거쳐 같은 해 6. 23. 시정명령을 하였다. 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 아니하자 2022. 11. 17. 이행강제금 1,374,750원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사실관계 이 사건 건축물은 1999. 6. 19. 사용승인된 관리사 용도의 건축물로서 전 소유자가 약 20년 이상 인접한 농지에서 포도농사를 지으며 숙식을 하던 곳이며, 청구인이 2020. 7.경 전 소유자로부터 포도농장과 이 사건 건축물을 함께 매입하였다. 청구인은 전 소유자가 사용하던 방식 그대로 현재까지 관리사에서 숙식을 하면서 포도밭 농사를 짓고 있다. 피청구인이 신축이라고 지적하는 보일러실 또한 전 소유자가 기존 관리사에 덧대어 증축한 것이다. 즉, 청구인은 이 사건 건축물을 전 소유자로부터 매입하여 종전대로 사용하고 있을 뿐 청구인이 새롭게 건축물의 용도를 변경하거나 신·증축을 한 사실이 전혀 없다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 용도변경 관계 개발제한구역법 시행령 [별표1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 제5호 나목 5)(관리용 건축물)에 따르면 “나) 농기구와 비료 등의 보관과 관리인의 숙식 등의 용도로 쓰기 위하여 조립식 가설건축물로 설치하여야 하며, 주된 용도가 주거용이 아니어야 한다. 다) 관리용 건축물의 건축허가 신청 대상 토지가 신청인이 소유하거나 거주하는 주택을 이용하여 관리가 가능한 곳인 경우에는 건축허가를 하지 아니하여야 한다.” 라고 규정하고 있다. 위와 같은 규정을 종합하면 관리용 건축물(관리사)의 주된 용도는 주거용은 아니지만 관리인이 숙식과 주거 등의 용도로 사용할 수 있는 건축물로 해석할 수 있다. 청구인은 포도밭에서 매일 해가 뜨기 전 이른 시간부터 해지는 늦은 시간까지 계속 반복해서 포도나무 곁순 따기, 덩굴손 따기, 포도나무 덩굴 집게 고정하기, 포도 꽃 털기, 포도 알솎기, 포도송이 봉지 싸기, 포도나무 물주기, 유기농제로 포도나무 소독하기, 포도나무에 4가지 미생물 주기, 드론으로 포도나무 주변 유기농제 소독하기, 잡초 풀 뽑기, 예초기 작업, 전지작업, 가지 보수, 장마철 배수로 작업, 비닐하우스 비가림 작업, 거름주기 등으로 최선을 다해서 포도밭을 운영하면서 관리사에서 숙식을 하면서 살아가고 있다. 다시 말해 청구인이 관리사에서 숙식을 하지 아니하면 포도밭 농사 자체를 관리할 수 없는 것이다. 위와 같은 법령과 정황들을 무시하고 관리사에서 사람이 살고 있다고 해서 이를 주택으로 용도변경하였다고 한다는 것은 현실을 고려하지 않는 무리한 처사라고 생각되니 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 특히, 청구인은 농사를 짓지 않고 관리사에서 살기만 하는 것이 아니다. 청구인은 관리사 바로 옆에 있는 포도밭에서 과일 중 1년 내내 가장 손이 많이 가고 농사하기 힘들다는 포도농사를 한 후에는 지친 심신을 달래며 관리사에서 숙식을 하면서 피로를 풀고 다음 날 다시 포도밭으로 향하기를 반복하는 삶을 살고 있다. 그러면서 봄철 포도나무에서 싹이 나오기 시작하면서부터 수확시기까지 봄, 여름, 가을 내내 포도밭에서 살다시피 할 정도이며 한파 등 추운 날씨의 겨울에도 포도나무 껍질을 벗기다가 발가락에 동상이 걸리는 등의 어려움 속에서 포도밭 정비 관리를 해야 하는 정도인데 이런 것들을 종합해 볼 때에 청구인은 이 사건 건축물이 개발제한구역법상 관리사의 용도를 벗어나지 않았다고 판단된다. 청구인은 친환경 포도농사를 하기에 어려움이 너무 많지만 사람들의 건강한 삶의 질을 향상하는데 목적을 두고 2021년부터 무농약 친환경인증 농법을 포기하지 않고 포도밭을 운영하고 있다. 무농약 친환경 특성상 병충해가 많이 발생하여 생산량 저하로 포도밭을 자주 돌보면서 농사를 해야하는 어려움이 있다. 2022년의 경우 다시 증가되었던 코로나19 확산과 여름철 계속된 장마, 많은 비바람을 동반한 힌남노 태풍 등 이상기후와 외국산 농산물의 대량 수입으로 소작농으로서 피해가 많음에도 대처할 방안이 전무한 현실 속에서 오직 무농약 친환경인증 농법으로 살아가고 있는 농부의 어려운 사정을 수렴해주면 열심히 살아가겠다. 나) 신축관계 피청구인이 신축되었다고 주장하는 45㎡ 부분은 이 사건 건축물의 전 소유자가 1999년경부터 관리사에서 숙식을 하고 살면서 보일러실 등을 증축한 사항이며, 청구인이 새롭게 공사한 것이 전혀 없으니 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 3) 이행강제금 감경에 대하여 개발제한구역법 시행령 [별표5] 이행강제금의 산정 기준 제3호 나목에 따르면 “영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우 : 100분의 50 범위에서 감경” 할 수 있도록 규정하고 있다. 청구인의 경우 오로지 00㎡ 규모의 포도농사를 짓기 위해 종전 소유자가 사용하던 그대로 사용하고 있을 뿐, 이 사건 건축물이 불법으로 용도변경되었거나 증축된 사실을 알지 못하였다. 그렇다면 청구인의 위반행위는 “영농행위 등 단순 생계형 위반행위” 에 해당 하는 것이므로 이행강제금은 100분의 50 범위에서 감경되어야 한다. 4) 결어 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역법에서 정한 관리용 건축물의 용도에 관한 법리를 오해하고 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이며, 이행강제금의 감경대상임에도 이를 감경하지 아니한 위법한 처분으로서 취소되어야 한다. 이 사건처분으로 걱정하시던 모친이 2022년 소천하였고 청구인은 10년 전 완쾌되었던 급성 갑상선에 4cm이상 불어난 혹으로 인해 불안한 마음으로 그간 병원을 다니며 수차례 검사를 받았으며, 2023년 3월 24일 OO병원에 조직 검사를 앞두고 있다. 청구인은 23년째 멀쩡하게 아무 문제없이 농사를 위해 사용하던 관리사에 이런 일이 있어 쓰러질 지경이다. 부디 농민의 심정을 불쌍히 여겨 선처하여 준다면 열심히 살아가겠다. 【보충서면】 5) 청구인은 이 사건 건축물 매입 당시 건축물대장을 발급받아 보았으나 불법행위가 있는지를 알아볼 수 있는 어떠한 표시도 없어서 이상이 있으리라고는 전혀 생각하지 못하였다. 20년이 지난 후 매입한 청구인에게만 이행강제금을 부과한다는 것은 너무나도 가혹한 처분이다. 6) 피청구인은 관리사 건축물에 대하여 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서 관리인의 숙식 등의 용도로 쓰기위하여 조립식 가설건축물로 설치하여야 한다고 밝혔다. 청구인이 지은 지 20년 이상된 이 사건 건축물을 매입하고 내부를 보니 사람이 살기 어려울 정도였다. 바닥은 밑에서 물이 차오르고 있어 바닥을 덧대어 공사를 하였고, 벽에서는 곰팡이가 생겨 도배와 싱크대 공사를 하였다. 화장실은 비만 오면 지대가 낮아서 정화조와 변기에 오물이 넘실대서 하수관과 변기 교체를 하고, 지붕은 물이 새어 방수 공사를 하였다. 이렇게 공사한 관리사에서 청구인은 포도밭 농사를 하며 숙식을 하고 있다. 포도밭 농사에 필요한 숙식하는 장소에서 사람이 살고 있다고 이를 주택으로 사용한다고만 하는 피청구인의 주장은 개발제한구역법 시행령의 규정을 무시한 것이다. 7) 피청구인은 00㎡ 포도밭 농사를 하므로 영리목적의 위반행위라고 하나 이는 농업의 현실을 모르고 하는 것이다. 청구인의 포도밭 농사 경험이 짧고, 부족한데다가 친환경 농사로 병충해가 심하여 수확은 별로하지 못하고 있는 실정으로 지인들이나 식구들한테 봉사하고 있는 형태이다. 8) 이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역법에서 정한 관리사에 대한 법리를 오해하고 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2022. 4. 7. 청구인이 이 사건 건축물인 관리사를 불법용도변경 및 불법증축하여 사용 중인 사실을 적발하였다. 이는 개발제한구역법 제12조제1항 단서규정을 위반한 행위에 해당하여 피청구인은 의견제출을 위한 사전통지 및 상당한 기간을 정하여 시정명령 등의 절차를 진행한 후 2022. 11. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 전 소유자가 용도변경 및 신축을 한 이후 매입하였다는 사항에 대하여 개발제한구역법 제30조제1항에는‘위반행위자등(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’라고 규정하고 있으며, 이행강제금은 법적 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 위반사항을 시정할 수 있는 법률상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고, 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않는다(헌법재판소 2015. 10. 21. 2013헌바248결정 참조). 나) 관리사는 숙식과 주거 등의 용도로 사용할 수 있다는 청구인의 주장에 대하여 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에 의거 [별표1]에서는 개발제한구역 내에서 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에 대해서 규정하고 있으며, 관리용 건축물(관리사)의 설치의 범위를 ‘농기구와 비료 등의 보관과 관리인의 숙식 등의 용도로 쓰기 위하여 조립식 가설건축물로 설치하여야 하며, 주된 용도가 주거용이 아니어야 한다.’ 라고 명시되어 있다. 이 사건 건축물은 건축물대장상 용도가 ‘관리사’이며 청구인은 해당 건축물에 거주하며 사실상 주된 용도를 주거용으로 사용하고 있으므로 이는 개발제한구역법 제12조에 의한 허가를 득하지 아니하고 건축물을 불법용도변경하여 주택으로 사용하는 사항이므로, 명백한 개발제한구역법 위반이다. 다) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위이므로 감경대상이라는 주장에 대하여 개발제한구역에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경 확보를 위해 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 원칙적으로 금지하고 있으며, 예외적으로 일정한 범위에 대하여 개발제한구역법에 의한 허가나 신고를 득한 후 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는점에 비추어 보면 개발제한구역 내에서 행위를 엄격히 규제하고 있음을 알 수 있다. 청구인은 이 사건 건축물인 관리사를 주택용도로 사용하며 인근 토지의 00㎡ 규모의 포도밭을 운영하고 있는 바, 포도밭의 규모로 볼 때 단순 생계형 위반행위보다는 영리목적의 위반행위라고 보는 것이 타당하며, 오히려 감경대상이 아닌 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항[별표5] 3호 가목에 의하여 이행강제금이 가중 부과되어야 함이 타당하다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없고, 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조 (개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 제30조 (법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2 (이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828315"></img> 제13조 (허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828313"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 위법행위조사서, 사전통지, 의견제출서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO동 OO번지 외 2필지상의 건축물의 소유자로 인근 토지에서 00㎡ 규모의 포도밭을 운영중이다. 나) 피청구인은 2022. 4. 7. 이 사건 건축물인 관리사가 불법용도변경 및 불법증축된 사실을 확인하고, 개발제한구역법 제12조를 위반했다는 사유로 청구인에게 2022. 4. 11. 처분 사전 통지를 거쳐 같은 해 6. 23. 시정명령을 하였다. 다) 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 아니하자 2022. 11. 17. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 1,374,750원 부과 처분하였다. 2) 먼저 청구인은 ① 이 사건 건축물을 전 소유자로부터 매입하여 종전대로 사용하고 있을 뿐 청구인이 신·증축을 한 사실이 없고, ② 관리사는 숙식과 주거 등의 용도로 사용할 수 있어서 용도변경을 한 사실이 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 또한 ③ 청구인의 위반행위가 인정되더라도 이는 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항[별표5]제3호에 따라 “영농행위 등 단순 생계형 위반행위”에 해당하여 이행강제금을 감경할 수 있다고 주장한다. 살피건대 ① 이행강제금 제도는 위반 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있고, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있는 점(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 등 참조), ② 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등이 금지되고 다만 예외적으로 허가를 받아 법령에서 정한 행위를 할 수 있다고 규정하는바, 이에 개발제한구역법 시행령 제13조제1항[별표1]에서는 허가 대상 건축물의 종류, 건축, 설치의 범위를 정하면서 나. 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 5)관리용 건축물에 관하여 ‘농기구와 비료 등의 보관과 관리인의 숙식 등의 용도로 쓰기 위하여 조립식 가설건축물로 설치하여야 하며, 주된 용도가 주거용이 아니어야 한다’고 명시하고 있음에도 출장결과보고서에 비춰볼 때 청구인은 해당 건축물에 거주하며 사실상 주된 용도를 주거용으로 사용하고 있는 것으로 보이는 점, ③ 청구인은 이 사건 건축물 인근 토지의 00㎡ 규모의 포도밭을 운영하고 있고, 청구인이 주장하는 사정만으로는 단순 생계형 위반행위에 해당하여 감경규정이 적용되어야 하는 경우라고 인정하기 어려운 점을 종합하면 개발제한구역법 제30조의2에 의하여 한 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.