개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 2017. 12. 26. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여 이행강제금 상한 금액인 50,000,000원 부과 사전 통지서를 받았다. 이후, 피청구인은 2020. 11. 4. 이 사건 건축물의 위법 사항을 확인하여 위법행위 시정명령 및 이행강제금 부과 예고를 거친 후 위반행위가 시정되지 아니하자 2021. 7. 15. 이행강제금279,992,700원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 도시건축과-27030(2017. 12. 4.)호로 청구인에게 이 사건 토지의 위반사항에 대하여 시정명령하였고, 도시건축과-28972(2017. 12. 26.)호로 청구인에게 개발제한구역법 제30조2 규정에 따라 이행강제금 50,000,000원이 부과됨을 사전통지 하였다. 이후 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2 규정이 개정되어 2018. 1. 1.부터 이행강제금 부과 상한 규정이 폐지됨에 따라 법제처의 법령해석 결과를 받기는 하였으나 다수의 소송이 예정되어 있어 소송 결과에 따라 이행강제금 상한제 폐지 여부를 확정하여 부과할 예정이라고 하였고, 최종적으로 도시건축과-13592(2021. 7. 15.)호로 개발제한구역법상 이행강제금 부과 상한 규정이 폐지된 것을 근거로 한 279,992,700원의 이행강제금을 부과하였다. 2) 이행강제금 부과 처분의 위법·부당성 개발제한구역법 제30조의2 규정과 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 [별표5] 이행강제금의 산정 기준에 따르면 ‘3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과 징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다.’고 되어있는데 이행강제금을 279,992,700원이나 부과한 것은 이행강제금 산정기준을 초과하여 부과한 것으로 위법·부당하다 할 것이다. 피청구인은 2018. 1. 1. 이행강제금 상한 규정이 폐지되었음을 근거로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 비록 이행강제금은 시정명령 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반 행위자에 대하여 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당하는 것이라고 할지라도 원칙적으로는 시정명령의 불이상을 대상 단위로 하여야 하고, 법률의 개정이 있는 경우에는 개정 법률이 시행되기 이전의 행위에 대하여는 개정 전의 법률을, 그 이후의 행위에 대하여는 개정된 법률을 적용하는 것이 원칙이다. 그런데 이 사건 처분의 경우 피청구인은 2017. 12. 26. 공문을 통해 이행강제금 50,000,000원이 부과될 것을 사전통지 하였는데, 이 후 상한 규정이 폐지되었다는 이유로 279,992,700원의 이행강제금을 부과하는 것은 개발제한구역법을 잘못 적용하여 위법한 것이다. 대법원은 종전 건축법의 개정으로 과태료 처분하던 것을 이행강제금 부과로 개정한 것과 관련하여 구 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 전문 개정되기 전의 것) 제56조의2 제1항, 제4항, 제5항과 개정 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 전문 개정된 것) 제83조 제1항, 제4항 내지 제6항, 제82조 제3항, 제4항의 규정들을 대비하고, 경과규정인 개정 건축법상 부칙 제6조의 규정 취지를 종합해 보면, 개정 건축법상의 이행강제금에 관한 규정은 시정명령 불이행을 이유로 한 구 건축법상의 과태료에 관한 규정을 개선한 것으로서 개정 전후의 과태료와 이행강제금은 본질적으로 동일한 성질을 가진다 할 것이고, 행정관청이 구 건축법 제56조의2를 적용하여 과태료를 부과할 것을 잘못하여 개정 건축법 제83조 제1항의 이행강제금을 부과하였다 하더라도, 과태료에 관한 재판은 비송사건절차법에 따라 법원이 직권으로 개시하는 것으로서 행정관청의 부과처분에 대한 당부를 심판하는 행정소송절차가 아니므로, 그에 관한 이의제기 사실을 통보받은 법원으로서는 비송사건절차법에 정한 절차와 방식에 의하여 구 건축법 제56조의2에 정한 과태료를 부과할 수 있다. 다만, 시정명령 불이행을 이유로 한 구 건축법상의 과태료와 개정 건축법상의 이행강제금은 그 최고한도와 부과 횟수 등에서 차이가 있으므로, 구 건축법상의 과태료에 처할 것을 개정 건축법상의 이행강제금에 처하였다면 위법하다고 하지 않을 수 없다(대법원 1997. 4. 28.자 96마1597 결정)고 판시하여 법률의 개정이 있는 경우 법률 개정 전 위반행위에 대하여는 개정 전 법률을 적용해야 함을 명확히 하고 있다. 나아가 피청구인의 고발로 청구인은 2017년 4월경 벌금 500만원을 납부하였다. 따라서 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이행강제금 부과의 상한선인 50,000,000원을 초과하는 부분은 위법하다고 주장하면서, 2017. 12. 26. 사전통지 금액 50,000,000원이 표기된 공문과 첨부된 이행강제금 산출 내역을 그 근거로 제시하고 있다. 이 산출 내역은 피청구인이 현장을 방문하여 2017년 2월부터 불법 용도변경 및 증축 등을 통해 창고 및 사무실 등으로 사용하는 위반 사항을 조사한 2017. 10. 27. 출장결과보고서의 내용을 근거로 작성되었다. 반면에, 피청구인이 2021. 7. 15. 이행강제금 부과 공문과 첨부된 이행강제금 산출 내역을 살펴보면 2020년부터 불법 용도변경 및 증축 등을 통해 배드민턴장 및 샤워실 등으로 사용한 위반 사항에 대하여 시정을 촉구하고 이를 이행하지 않아 이행강제금 279,992,700원을 부과한다고 기재되어 있으며, 이 산출 내역은 2020. 11. 10. 출장결과보고서의 내용을 근거로 작성된 것이다. 청구인이 주장과 달리 각각의 처분 당시의 출장 결과보고서의 위반 내용 및 현황 사진을 살펴보면 2017. 12. 26. 처분사전통지와 이 사건 처분은 서로 다른 처분임을 명백히 알 수 있다. 피청구인은 2017. 10. 27. 출장결과보고서에 따른 시정명령이 아닌 2020. 11. 10. 출장결과보고서의 위반 사항을 시정하지 않아 시정명령 및 부과 예고를 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법에 따른 이행강제금은 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반 행위자에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 그 기간 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단이다. 따라서, 개발제한구역법 개정 전 불법행위에 대한 시정명령 불이행에 대한 처분이 아닌 법 개정 이후 2020. 11. 10. 현장 조사를 통해 시정을 명령하였으나 이행하지 않은 위반 사항에 대하여 이행강제금을 부과한 것이므로 청구인의 잘못된 법 적용이라는 주장은 이유 없다. 아울러, 개발제한구역 내에서 허가를 받지 않고 한 개발행위에 대한 형사처벌과 시정명령 위반에 대한 이행강제금 부과는 그 처벌 내지 제재대상이 되는 행위를 달리하며 또한 그 보호법익과 목적에서도 차이가 있어 사법처분을 받았다 하더라도 이행강제금을 부과할 수 있다(대법원 2005마30 결정, 헌법재판소 2007헌바31 결정 등 참고). 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[대통령령 제28180호, 2017. 7. 11. 일부개정] 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026967"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 부칙】 <대통령령 제28180호, 2017. 7. 11.> 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 별표 5 제3호의 개정규정은 2018년 1월 1일부터 시행한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과보고서, 위법행위조사서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물의 소유자로, 2017. 12. 26. 개발제한구역법 제12조를 위반하여 이행강제금 상한 금액인 50,000,000원 부과 사전 통지서를 받았으나 후속 처분인 이행강제금 부과 처분은 이뤄지지 않았다. 나) 피청구인은 2020. 11. 4. 이 사건 건축물의 위법 사항을 확인하여 2021. 1. 13. 위법행위 시정명령, 2021. 4. 1. 이행강제금 부과 예고를 거친 후 위반행위가 시정되지 아니하자 2021. 7. 15. 이 사건 처분하였다. 2) 청구인은 2017년 50,000,000원의 이행강제금이 부과될 것이라는 처분 사전 통지서를 보낸 후, 이행강제금의 상한 규정이 폐지되었다는 사유로 2021. 7. 15. 279,992,700원의 이행강제금을 부과하는 것은 위법하다고 주장한다. 또한, 청구인은 대법원 1997. 4. 28.자 96마1597 결정 판례를 인용하여 법률의 개정이 있는 경우 법률 개정 전 위반행위에 대하여는 개정 전 법률을 적용해야 한다고 주장하고 있으나, 이행강제금은 위법건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법건축물이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단의 하나로서 과거의 일정한 법률위반 행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니라 장래의 의무이행의 확보를 위한 강제수단(헌법재판소 2011. 10 25. 선고 2009헌바140)이므로 이 사건 처분 당시에도 위법건축물이 계속해서 존재하고 있었다면 처분 당시의 법을 적용하여 처분하는 것이 적법하다 할 것이다. 살피건대, 인정사실에 따르면 피청구인은 2020. 11. 4. 위법 행위가 지속되고 있음을 확인하였고, 이 사건 처분을 위한 사전절차는 2021. 1. 13. 위법행위 시정명령, 2021. 4. 1. 이행강제금 부과 예고임이 명백하여 개발제한구역법 제30조의2에 따라 절차상 하자 없이 이 사건 처분하였으므로 2017. 12. 26. 처분 사전 통지서와 다른 이행강제금을 부과하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.