개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○동 ○○○번지(이하 ‘○○○번지 토지’라고 한다)의 소유자이고, 같은 동 ○○○-○번지(이하 ‘○○○-○번지 토지’라고 한다)는 청구인의 처인 허○○의 소유이며, 양 필지 지상의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)은 청구인과 허○○의 공동소유이다. 피청구인은 2020. 5. 21. 현장확인을 통해 이 사건 건축물에 대한 불법 용도변경 및 이 사건 토지 지상에 무단증축행위를 적발하고, 같은 해 5. 22. 처분 사전통지절차를 거쳐 같은 해 7. 13. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 위반을 이유로 같은 법 제30조 제1항에 따라 원상복구 시정명령을 하였다. 이후 피청구인은 2020. 10. 14. 청구인에게 위 시정명령 이후 원상복구 되지 않은 부분에 대한 시정을 촉구하면서 동시에 이행강제금 부과처분 사전통지를 하였고, 2021. 11. 22.까지 시정되지 않은 위반행위에 대하여 같은 해 11. 23. 이행강제금 80,522,540원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2005. 5. 20. 이 사건 ○○○ 토지는 청구인의 명의로, ○○○-○ 토지를 청구인의 처인 허○○의 명의로 그 지상 건물은 공동 명의로 소유권을 취득하였다. 피청구인은 2021. 11. 23. 청구인에 대하여 개발제한구역법 제12조를 위반하여 같은 법 제30조에 따라 원상복구 명령을 하였으나 이를 이행하지 않았다는 이유로 같은 법 제30조의 2에 의하여 80,522,540원의 이행강제금을 부과하였고 청구인은 이행강제금 부과통지를 2021. 11. 25. 송달받았다. 2) 이행강제금 부과의 위법성 가) 피청구인이 적발한 ‘증축 건축물’은 주요구조부가 경량판넬, 철파이프조, 컨테이너, 슬레이트 지붕으로 되어 있고, 일부는 가설물에 불과하여 「건축법」에서 의미하는 건축물에 해당하지 않는다고 할 것이다. 나) 위 적발 증축 건축물 일부는 청구인이 2005.경 매수하기 전부터 존재하고 있었던 것으로 매수 당시에 위반 건축물이라는 것을 전혀 몰랐고, 피청구인 역시 이 사건에 이르기까지 아무런 조치를 하지 않았다. 다만, 청구인은 그 증축 건축물 중 이행강제금 산출내역(별지 2 기재)의 ④창고(철파이프조)를 2005년, ⑥2층 사무실(경량판넬)을 2015년, ⑧창고(컨테이너 5개) 및 ⑨창고(경량판넬)를 각 2005년에 증축하였다. 다) 위반행위 내용 중 철거된 건축물은 이행강제금 산정에서 제외되어야 한다. 라) 또한 위반 건축물의 규모(면적)가 실질과 다르게 측량된 것이므로 아래 <표>의 이의면적은 이행강제금 산출에서 공제되어야 한다. 순번 1번 용도변경으로 적발된 작업장의 면적이 735.4㎡로 기재되어 있는데, 청구인이 직접 실측한 결과 면적은 589㎡(=19m×31m)이고, 증축으로 적발된 순번 6번 사무실(별지도면 기재 7번)의 면적이 50㎡로 기재되어 있으나, 실측 결과 40㎡(=10m×4m)로 확인되는 등 아래 표에서 보는 바와 같이 실제와 차이가 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830505"></img> 마) 이행강제금 산출 방법에 대하여 이행강제금의 산정기준에 의하면, 건축물의 용도변경의 경우 ‘건물시가표준액×위반면적×30/100’방법으로 이행강제금을 산출하도록 되어 있으므로 적법한 건축물시가표준액 산정이 우선되어야 하므로 별지2 이행강제금 산출내역에서 이행강제금 산출방법이 구체적으로 설명되어야 할 것이다. 3) 한편, 산출방법이 적법하더라도 이의면적을 고려하면, <취소할 금액>에 해당하는 이행강제금 부과는 위법하여 취소되어야 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830503"></img> 4) 위에서 본 바와 같이 위반 면적 측정에 오류가 있고, 이행강제금 산정방식에 오류가 있는 점, 2017. 7. 11. 개정되기 전 [별표5]에 의하면, 이행강제금이 5천만 원을 초과할 수 없었던 사정 등이 있으므로 이 사건 이행강제금 부과처분을 취소 또는 변경하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 이 사건 토지 지상에 위치한 본인 소유 건축물 및 토지에 불법 용도변경 및 증축 등을 허가나 신고를 득하지 아니하고 건축행위를 하였다. 피청구인은 2020. 5. 21. 현장 확인을 통해 개발제한구역법 제12조 제1항을 위반한 사항을 적발하였고(을 제1호증), 이 사건 토지의 위반행위 해소를 위하여 청구인에게 같은 법 제30조에 따라 원상복구 시정명령을 하였다. 청구인은 위반사항 적발 이후 2021. 11. 22.까지 총 13건의 위반행위 중 1건의 위반행위를 시정하였고(을 제2호증), 피청구인은 시정되지 않은 위반행위에 대해 2021. 11. 23. 이 사건 처분을 하였다(을 제3호증). 2) 피청구인이 적발한 건축물이 건축법상의 건축물이 아니라는 주장 「건축법」 제2조 제1항 제2호에 따르면, “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것으로 규정하고 있다. 출장결과보고서(을 제1호증)와 같이 해당 위법행위는 토지에 정착하여 지붕과 벽을 보유한 엄연한 건축물이므로 원고의 주장은 사실과 다르다. 3) 일부 위법행위가 청구인이 매수하기 전부터 존치 중이었다는 주장 이행강제금은 토지 및 건축물을 허가받은 목적대로 이용할 의무의 이행을 명하고 그 이행 기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단이다. 이 사건 위반행위가 청구인이 매수하기 전부터 존치 중이었다고 하더라고 청구인은 해당 건축물을 소유 및 사용하는 사람으로서 이를 시정할 책임이 있으며, 피청구인은 청구인의 여러 가지 사정을 고려하여 위반행위를 해소할 수 있는 상당한 기간(약 1년 6개월)을 이미 부여하였다(2020. 5. 22. ~ 2021. 11. 23.). 그럼에도 불구하고 청구인은 이에 응하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 처분에는 위법·부당함이 전혀 없다. 4) 시정 완료부분에 관한 주장 개발제한구역법 제30조의2 제5항에 따르면, 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있다. 청구인은 여러 차례 시정을 하겠다고 의견을 제출하였음에도 이행하지 않다가(을 제4호증 내지 제6호증) 이 사건 처분이 있었던 2021. 11. 23. 이후인 2021. 12. 29.에 이르러서야 일부 시정하였다고 주장하고 있다. 따라서 이미 부과된 이행강제금의 일부를 취소해야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 위법행위의 면적이 실제와 다르게 측량되었다는 주장 이 사건 처분의 근거인 출장결과보고서(을 제1호증 및 제2호증)는 해당 토지의 건축물대장(을 제7호증)과 현장 조사를 통해 위법행위 단속 현장 조사관이 작성한 것이며, 위반행위 면적이 실제와 다르다는 것은 원고의 지극히 자의적인 주장에 불과하다. 6) 이행강제금 산출에 적용된 방법 및 면적이 재고되어야 하며, 일부 금액이 취소되어야 한다는 주장 이 사건 처분은 행정처분 중 이행강제금 부과예고가 시행된 해인 2020년도 건축물 시가표준액 산정기준을 반영하였으며, 개발제한구역법 시행령 별표5에 의거하여 산정되었다. 또한 위 5)의 답변과 같이 면적이 상이하다는 것은 원고의 자의적인 주장일 뿐이며, 시정기간 동안 이의를 제기할 수 있는 상당한 시간을 부여하였음에도 아무런 의견을 제출하지 않고 이행강제금 부과 이후 일부 시정 및 면적이 상이하다는 의견을 제기한 사안이므로 받아들일 수 없다. 따라서 이 사건의 처분은 적법한 처분이라 할 것이다. 참고로 청구인은 이 사건 처분에 관하여 유사한 사안으로 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였으나 받아들여지지 않은 바 있다(을 제8호증). 7) 상술한 바와 같이 이 사건 처분은 적법하게 이루어졌으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2020. 3. 24., 2020. 6. 9.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013. 10. 30., 2016. 3. 29.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다) ③ 법 제12조제1항제1호의2에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016. 3. 29., 2018. 2. 9.> 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지 2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다) 가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것 나. 높이가 10미터 이하일 것 다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것 3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830501"></img> 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30., 2020. 2. 18.> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선 가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다. 3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 조사ㆍ발굴을 위한 토지의 형질변경 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 9. 허가받아 설치한 건축물(주택은 제외한다)에 높이 2미터 미만의 담장을 추가로 설치하는 경우 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 12. 대지화되어 있는 토지를 논ㆍ밭ㆍ과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경 13. 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 대지 안에서의 지하수의 개발ㆍ이용시설의 설치(상수도가 설치되어 있지 아니한 경우로 한정한다) [제목개정 2012. 5. 14.] 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 그 각 호에서 정하는 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 가중기준을 적용하지 않을 수 있다. <개정 2021. 1. 5.> 1. 공익사업의 시행을 위하여 법 제4조제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획이 입안된 경우 해당 해제대상지역의 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자: 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정을 고시한 시기까지 2. 해제대상지역으로 이전할 자: 입주시기나 완료시기를 고려하여 그 이전이 가능한 시기까지 3. 정비사업을 시행하는 자: 해당 정비사업이 완료되는 시기까지 ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 “대집행 비용”이라 한다)을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전ㆍ답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014. 1. 28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 28.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830499"></img> [본조신설 2009. 8. 5.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 등기부등본, 건축물대장, 현장 사진, 출장복명서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 ○○○번지에 대하여, 청구인의 처인 허○○은 이 사건 ○○○-○번지에 대하여 각 소유권을 취득하였고, 양 필지 지상에 있는 이 사건 건축물은 청구인과 허○○의 공동소유로 취득하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830495"></img> 나) 등기사항전부증명서에 따르면, 청구인과 허○○은 각 2005. 5. 20 지분 1/2에 대한 소유권을 취득하였고, 이 사건 건축물에 대한 표시는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830497"></img> 다) ○○○번지 및 ○○○-○번지에 대한 개별공시지가는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830493"></img> 라) 이 사건 건축물에 대한 건축물대장에 따르면, 이 사건 건축물은 1997. 9. 11. 사용승인을 받았고, 건축물 현황은 다음과 같다. 마) 피청구인은 2020. 5. 21. 현장확인은 통해 다음과 같은 위반사실을 적발하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830491"></img> 바) 피청구인은 2021. 5. 22. 처분 사전통지절차를 거쳐, 같은 해 7. 13. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 제1항 위반을 이유로 같은 법 제30조 제1항에 따라 원상복구 시정명령을 다음과 같이 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830485"></img> 사) 피청구인은 청구인에게 2020. 10. 14. 이행강제금 부과처분 사전통지를 하고, 2021. 11. 23. 시정되지 않은 위반행위에 대하여 다음과 같이 산출한 이행강제금 80,522,540원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830487"></img> 아) 피청구인은 이 사건 심판 중인 2022. 3. 29. 청구인 대리인이 입회하에 이 사건 증축 건축물에 대한 면적 재조사를 실시하였는데 이 사건 증축건축물에 대한 면적은 다음과 같이 조사되었고, 이를 기준으로 산정한 결과 이행강제금은 81,122,220원이다. <무단 증축 건축물 면적> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830483"></img> < 재조사된 면적에 따른 이행강제금 산출내역> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830481"></img> 자) 2021년 시가표준액 조정기준에 따라 이 사건 이행강제금을 산출하면 다음과 같이 이행강제금은 총 76,971,600원이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830489"></img> 2) 가) 청구인은 이 사건 증축 건축물은 가설건축물에 불과하므로 「건축법」상 건축물에 해당하지 않는다고 주장하므로 살펴본다. 개발제한구역법 제12조 제1항에서는 ‘개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. ’고 규정하여 원칙적으로 개발제한구역 내에서는 허가를 받지 아니하고는 어떠한 건축행위, 공작물의 설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등 일체의 변경을 가하는 행위를 제한하는 것으로 이 사건 증축건물들이 「건축법」상 건물인지 불문하고 허가 없이 설치한 것은 위 규정을 위배한 것이라고 할 것이다. 따라서 이 부분 청구인 주장은 이유 없다. 나) 청구인은 이 사건 증축 건축물 중 일부는 청구인이 2005.경 이 사건 건축물을 매수할 당시부터 설치되어 있던 것으로 청구인은 이 사건 건축물 매수 당시 증축 건축물들이 무단으로 설치된 것인지 몰랐고, 피청구인도 이 사건에 이르기까지 아무런 조치를 취하지 않았는바 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 개발제한구역법 제30조 제1항에서는 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우’라고 규정하고 있다. 청구인의 주장대로 이 사건 무단증축 건축물들이 청구인이 설치한 것이 아니라고 하더라도 청구인은 이 사건 ○○○번지 토지의 소유자이고 이와 접하고 있는 ○○○-○번지 토지는 청구인의 처인 허○○의 소유이며, 이 사건 건축물은 ○○○번지 토지와 ○○○-○번지 토지 지상에 건축되어 있으며, 청구인과 허○○이 공동소유하고 있는 점, 이 사건 증축 건축물들은 ○○○번지 토지 및 ○○○-○번지 토지 지상에 설치된 것인 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 개발제한구역법 제30조 제1항에서 말하는 토지의 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자에 해당한다고 할 것이므로 이 부분 청구인 주장도 이유 없다. 다) 청구인은 이행강제금을 산정함에 있어 이 사건 건축물의 면적을 잘못 계산한 위법이 있다고 주장한다. 청구인은 청구인이 실측한 결과 이행강제금 산정 시 기초가 된 위반면적보다 실제 면적이 더 적었다고 하나, 이에 대한 객관적인 입증자료가 없는 점, 이 사건 건축물에 대한 건축물대장상 이 사건 건축물 전체의 면적의 합이 735.4㎡인 점, 이 사건 건축물의 등기사항전부증명서에 따르더라도 전체 면적의 합이 735.4㎡인 점 등에 비춰볼 때, 이 사건 건축물의 면적을 735.4㎡로 보아 이행강제금을 산정함에 위법이 있다고 보기 어렵다. 또한 무단으로 증축한 창고 등 증축 건축물들의 경우 피청구인은 이 사건 심판 도중인 2022. 3. 29. 청구인 대리인이 입회하에 증축건축물 면적에 대한 재조사를 하였는데, 이 사건 처분 당시 조사한 309㎡보다 0.817㎡증가한 309.817㎡로 조사된 점에 비추어 볼 때, 실제 면적은 309.817㎡로 보이고 이 사건 이행강제금은 그 보다 적은 309㎡로 계산하였는바, 위반면적 산정의 위법은 없다고 할 것이다. 라) 청구인은 이행강제금 산정 시 ‘건축물시가표준액 산정이 우선되어야 함에도 피청구인의 이행강제금 산출내역에서는 이에 대한 설명이 없다는 취지로 주장을 한다. 개발제한구역법 시행령 별표5에 따르면 이행강제금은 건물시가표준액×위반면적×각 위반행위에 따른 요율로 산정하여야 하는데, 건물시가표준액은 건물신축가격기준액×각종 지수(구조지수,용도지수,위치지수)×경과연수잔가율로 산정하고, 매년 행정안전부에서 정한 시간표준액 조정기준으로 각종 지수와 경과연수잔가율을 발표하고 있고 이는 공개된 자료이다. 이 사건 처분서에 포함된 이행강제금 산출내역에는 건축신축가격기준액이 기재되어 있고, 여기에 2020년 조정기준에 따른 각종 지수와 경과연수잔가율을 곱하여 산출한 1㎡당 건축물시가표준액도 표기되어 있으며, 위반면적도 표기되어 있고, 1㎡당 건축물시가표준액에 위반면적을 곱한 값도 기재되어 있고, 여기에 개발제한구역법 시행령 별표5에 따른 적용요율을 곱하여 최종 산출된 부과금액도 표기되어 있다. 비록 이 사건 이행강제금 산출내역에 각종 지수나 경과연수잔가율 자체는 표기되어 있지 않으나, 2020년도 건축물 시가표준액 조정기준은 공개된 자료로 일반인도 쉽게 건축물시가표준액 산정식은 물론 각종 지수와 경과연수잔가율 대해 찾아볼 수 있다. 따라서 이러한 점을 종합하여 보건대, 이 사건 처분서에 포함된 이행강제금 산출내역만으로도 이행강제금이 어떻게 산정되었는지 알 수 있다고 할 것인바, 이 부분 청구인 주장은 이유 없다. 다만, 피청구인은 2020년 시가표준액 조정기준에 따라 이 사건 이행강제금을 산출하였으나 이행강제금 부과처분 당시 기준인 2021년 시가표준액 조정기준에 따라 이행강제금을 산출할 경우 이행강제금은 76,971,600원이다. 그렇다면 청구인에게 더 유리한 처분 당시의 기준에 따르지 않은 이 사건 이행강제금은 위법·부당하다고 할 것이다. 마) 청구인은 증축건축물 중 이미 철거된 건축물에 대한 이행강제금부과는 위법·부당하다고 주장한다. 개발제한구역법 제30조의2 제5항에서는 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.’고 규정하고 있다. 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 이행강제금 부과처분은 2021. 11. 23.에 있었고, 청구인은 2021. 12. 29.부터 같은 달 30.까지 일부 증축 건축물을 철거하였다고 주장하고 있는바, 청구인의 주장에 따르더라도 이미 이 사건 이행강제금 부과처분 이후에 증축건축물 중 일부를 철거하였다는 것인바, 위 규정에 따라 이미 부과된 이 사건 이행강제금은 징수하여야 하는 것으로 처분 이후 철거된 사정만으로 이 사건 이행강제금부과처분이 위법·부당하다고 보기 어렵다. 바) 또 청구인은 2017. 7. 11. 개정되기 전 개발제한구역법 시행령 별표5에서는 5천만원을 초과할 경우 5천만원을 부과·징수하도록 규정하고 있었는바, 이 사건 이행강제금 역시 5천만원을 초과할 수 없다는 취지로 주장한다. 행정처분은 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이나(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참고), 법령위반행위에 대한 제재처분의 경우에는 행위시에 법령위반이라는 사실관계가 확정되는 것이므로 행위시의 법을 적용하여야 할 것이다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참고). 그런데 개발제한구역법에 따른 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 위반행위자등에 대해 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제수단에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참고). 그렇다면 개발제한구역법에 따른 이행강제금 부과처분은 처분시에 시행되는 법령에 따라야 한다고 할 것인바, 이 사건 처분 당시 개발제한구역법 시행령 별표5에서는 5천만원 상한이 규정되어 있지 않으므로 이 사건 이행강제금이 5천만원을 초과한다고 하더라도 위법·부당하다고 볼 수 없다. 사) 이상과 같이 청구인의 주장은 모두 이유 없으나, 다만 이 사건 이행강제금은 2021년 건축물시가표준액 조정기준에 따르지 않고 2020년 건축물시가표준액 조정기준에 따라 산정한 것으로 위법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것인바, 주문과 같이 재결한다.