개발제한구역행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지(답 1,307m2, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다)를 소유하고 있는 자로, 2014. 6. 9. 피청구인에게 이 사건 부지에 수경재배를 위한 동물 및 식물관련 시설인 온실을 건축하기 위해 건축허가신청을 하자, 피청구인은 2014. 6. 18. 청구인에게 이 사건 부지는 개발제한구역 내 경지정리가 잘된 농지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조제8항, 같은 법 시행령 제22조[별표2] 제1호바목에서 건축물의 건축을 제한하고 있으며, 사업계획서상 사업계획의 타당성이 없으며, 진출입로에 대한 점용허가를 별도로 받아야 된다는 이유로 개발제한구역 내 행위허가신청서를 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 수년간 농업에 종사하여 생계를 꾸려오고 있는 자인데, 소유한 농지가 작아 지인의 토지를 사용승낙을 득하여 온실을 신축하여 과학적인 영농을 하고자 동식물관련시설 건축허가를 신청하였으나 개발제한특별법 시행령 제22조[별표2]에 의한 별도의 건축허가제한기준에 따라 온실건축허가에 의한 건축행위를 허용하지 않는다는 부분은 취소되어야 한다. 2) 청구인은 개발제한구역에서 재산권을 행사할 수 있는 범위가 매우 좁은데, 농민이 농지에서 농사를 목적으로 온실을 신축하고자 하는 행위를 임의적으로 판단하여 이해할 수 없고, 다른 지역과의 형평성에도 맞지 않으며, 위민행정에도 어긋나는 것으로 농민의 보다 나은 생활을 위하여 행위허가를 하여야 한다. 3) 피청구인은 이 사건 부지가 경지정리가 된 농지이고, 이 사건 건축허가를 하는 경우 농지잠식의 우려가 있다고 이 사건 처분을 하였으나 이 사건 부지 인근의 개발제한구역 내 ○○리, ○○리, ○○리, ○○동, ○○동, ○○동 등에서는 온실 및 축사의 신축허가가 해당요건이 되는 경우 아무런 제한 없이 허가를 해주고 있으면서 ○○리에 대하여만 허가를 제한하는 것은 행정처리의 일관성이 없으며 사유재산에 대한 제한이 지나쳐 매우 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 부지는 개발제한구역으로 원칙적으로 구역 내 행위가 제한되며 예외적으로 개발제한구역의 취지 및 관련규정 등에 적합한 경우에 한하여 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있는 최소규모로 허가 또는 신고를 받아 건축행위를 할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 이유로 개발제한특별법 시행령 제22조[별표2]제1호바목에 의거 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능한 제한하여야 하며, 이에 개발제한구역 지정목적에 따라 구역 내 토지의 차별성을 인정하여 별도의 세부기준을 두고 있다. 2) 또한, 청구인은 피청구인이 이 사건 건축허가신청을 임의적 판단으로 제한하는 것은 이해할 수 없고 형평성에 반한다고 하나, 온실의 경우 개발제한특별법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조[별표]제5호에 따라 개발제한구역 주민의 주거생활편익 및 생업을 위한 시설로서 영농을 목적으로 하는 경우에만 그 설치가 가능한 것으로 이에 따라 신청인의 적정성, 신청된 사업계획의 타당성 등이 적합하여야 허가가 가능한 것이다. 그러나 청구인이 제출한 사업계획서에서는 247.5m2의 일반철골구조 건물 2개동을 건축비 2억 원으로 건축하여 청구인이 직접 수경재배하여 화훼 등을 하여 생산한다는 계획이나 그 외 공사계획도서상은 육묘벤치 4개를 설치하여 시설을 운영하는 계획으로 사업계획의 일관성이 없으며, 이 사건 부지에 온실 1동당 약13m2 면적의 작은 벤치 4개를 두어 화훼를 재배하겠다는 청구인의 사업계획은 타당성이 없고, 개발행위가 엄격히 제한되어 있는 개발제한구역 내의 경지정리된 농지에 창고형태의 건축물을 건축하겠다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 3) 청구인은 이 사건 인근에서와 달리 ○○리에 대해서만 건축 등의 행위를 제한하고 있다고 주장하나 이는 우량농지의 연쇄적 잠식우려가 없는 토지에 한하여 농지로서의 기능을 훼손하지 않는 범위 내에서 요건을 충족하는 경우 제한적으로 건축을 허용한 것으로 이 사건 부지와 동일한 여건이 아니라는 점에서 행정처리의 일관성이 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 이 사건 부지가 위치하고 있는 ○○리 일원의 경우는 경지정리가 잘되어 있고 영농행위가 활발하게 이루어지고 있는 지역으로 이 사건 건축행위를 허용한다면 연쇄적인 농지잠식이 우려되어 행위허가가 엄격히 제한되고 있다. 온실의 경우는 설치자격이나 허용면적 등에 대한 법적 제한이 없어 건축 후 공장이나 물류창고 등으로 불법용도변경되어 구역지정의 목적과는 다르게 사용하는 현실을 고려할 때, 피청구인으로서는 행위허가에 대하여 더욱 타당성을 검토하고 지역여건을 고려하여야 하는 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 사업계획의 적정성 및 타당성, 지역여건과 개발제한특별법의 입법취지 및 관련규정 등을 종합적으로 고려한 것으로 정당한 재량권의 행사인 것이므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.5.28, 2014.1.28> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3.~9. 생략 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28> ④~⑦ 생략 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28> ⑨~⑩ 생략 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542285"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 사업계획서 및 행위허가신청서, 토지등기부등본, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역내의 자연녹지지역이고, 개발제한특별법상 개발제한구역이다. 나) 이 사건 부지는(지목: 답, 면적: 1,307m2) 정리된 경지 중간에 위치하고 있고, 주변 경지 대부분은 비닐하우스로 배추, 무, 대파 등 밭작물을 재배하고 있다. 다) 청구인은 2014. 6. 9. 피청구인에게 이 사건 부지에 화훼작물수경재배를 위한 동·식물관련시설(온실)을 설치하고자 사업계획서 및 행위허가서를 제출하였다. ※ 신청 면적 : 1,307m2 중 989m2 건축규모 : 1층 2동(각 247.50m2, 총 495m2) 건폐율 : 50% 라) 피청구인은 2014. 6. 18. 청구인에게 이 사건 부지가 있는 지역은 경지가 잘 정리된 지역이고, 사업계획서상 사업계획의 타당성이 없으며, 진출입로에 대한 점용허가를 별도로 받아야 된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항 및 제8항, 같은 법 시행령 제22조[별표2]에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고는 일반적 기준으로 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 하며, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에 예외적으로 허용할 수 있도록 규정한다. 3) 청구인은 과학적인 영농을 위하여 동·식물관련시설(화훼수경재배) 건축허가를 신청하였으나 개발제한특별법 시행령 제22조[별표2]에 의한 별도의 건축허가제한기준에 따라 온실건축허가에 의한 건축행위를 허용하지 않는다는 것은 부당하며, 주변의 여건이 같은 다른 지역과 비교하여 볼 때 행정의 일관성도 없고 형평성에도 반한다고 주장한다. 가) 피청구인의 이 사건 처분의 근거가 된 개발제한특별법 제12조제1항 및 제8항, 같은법 시행령 제22조[별표2]의 각 규정의 체재 및 문언을 살펴보면, 이들 규정들은 개발제한구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 금지시키는 한편 개발제한구역 안에서 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 예외적으로 허용하는 경우에도 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것으로 제한을 하고 있어 이러한 경우 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없는지 여부를 가리는 데에 필요한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결 참조). 나) 위 인정사실과 기록에 의하면, 위 개발제한구역관리규정은 개발제한구역의 합리적 관리를 기하기 위하여 제정된 것으로서 같은 법 제8조제8항, 같은 법 시행령 제22조[별표2]에서 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준을 정하고 있고, 이 세부기준에 따르면 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 최소규모로 설치하여야 하며, 경지정리된 농지는 건축물의 건축을 위한 부지에서 가능하면 제외하도록 규정하고 있고, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함)을 허가하여서는 안된다고 하는바, 이 사건 부지는 경지정리가 정비된 우량농지 중간에 위치하고 있고, 주변 대부분이 비닐하우스를 설치하여 경작하고 있는 등 주위가 대부분 농지이어서 이 사건 개발행위허가 신청을 허가하는 경우 연쇄적으로 농지를 잠식할 우려가 있는 점 등을 이유로 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있고, 더욱이 청구인이 하고자하는 온실화훼 사업은 개발제한특별법 제12조제4항, 같은 법 시행규칙 제12조[별표4]제1호4목에서 허가나 신고 없이도 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함)하는 행위가 허용되어 있어 개발제한 구역의 훼손 없이 수경재배를 통한 화훼 등 청구인의 사업이 가능한 것으로 보이는 점, 온실이 건축되어진 이후에 점차적으로 공장이나 창고로 불법용도변경 및 형질변경되어 농지가 훼손되어 가는 현실을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없으므로, 이 사건 처분은 개발제한구역 내의 행위허가에 관한 법리오인이나 재량권 일탈·남용 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 다) 또한, 청구인은 이 사건 부지가 포함된 지역만 다른 지역에 비해 행위허가를 제한하여 형평성에 반한다고 하고 있으나, 개발제한구역 내의 행위허가는 그 신청부지를 기준으로 개별적으로 판단하여 허가 여부를 결정하는 것이어서 동일선상에 다른 지역과 비교하는 것은 합리적이지 못하여 비교대상이 될 수 없다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.