개발행위변경허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 ○○-○번지와 같은 리 ○○-○번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자이다. 청구인은 2021. 6. 13. 피청구인에게 묘지관련시설(동물화장시설) 부지조성 목적의 개발행위(산지전용허가 의제) 허가를 신청하였고, 피청구인은 2021. 7. 29. 청구인에게 1차 보완요구를 하였다. 청구인은 2021. 8. 2. 피청구인에게 보완서류를 제출하였으나, 피청구인은 2021. 8. 5. 2차 보완요구를 하였으며, 청구인은 2021. 8. 13. 2차 보완서류를 제출하였다. 피청구인은 2021. 8. 20. 청구인에게 개발행위로 인하여 주변 지역에 환경오염 및 위해 발생의 우려가 있다며 개발행위변경(산지전용허가 의제) 거부 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2021. 6. 7. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 ○○-○ 임야 512㎡, 같은 리 ○○-○ 임야 379㎡ 지상에 건축면적 215.16㎡, 연면적 390.91㎡, 지하 1층 ~ 지상 1층 규모의 묘지관련시설(동물전용 납골시설, 동물화장시설, 이하 ‘이 사건 시설(동물 장묘시설)’이라 한다)을 신축하는 내용의 개발행위변경 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2021. 8. 20. 청구인에게 이 사건 신청을 불허가하는 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제36조 제1항 제2호 다목, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의 2] 제3호에 의하여 지정된 ‘계획관리지역’에 해당한다. 그리고 이 사건 동물 장묘시설은 「건축법」 제2조 제2항, 같은 법 시행령 제3조의 5 [별표 1] 제26호의 ‘묘지 관련 시설’ 중 ‘동물화장시설’과 ‘동물전용의 납골시설’에 해당하므로, 국토계획법 제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제19호 [별표 20], 「용인시 도시계획 조례」 제31조 제19호 [별표 19]에서 정한 바에 따라 ‘계획관리지역’인 이 사건 신청지 내에서 건축할 수 있는 건축물에 해당한다. 이 사건 신청지 주변은 이미 대부분 제조공장 시설, 폐기물처리업체 등이 들어서 있는데, 반면 이 사건 신청지는 가장 가까운 주택가와도 직선거리로 400ｍ 이상 떨어져 있고, 인근 마을에서는 야산과 제조공장 시설 등에 가려 공간적으로 어느 정도 분리되어 있어 이 사건 동물 장묘시설이 육안으로 보이지 않을 것임은 물론 인근 마을 초입에서도 이 사건 신청지의 부지 또한 보이지 않는다. 그러므로 이 사건 동물 장묘시설이 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다고 할 수 없고, 이미 들어선 제조공장 시설들 옆에 이 사건 동물 장묘시설이 운영된다고 하여 주거 환경이 크게 나빠진다고 볼 수 없다. 이 사건 화장로는 「대기환경보전법」, 「동물보호법」 등이 정한 대기오염물질의 배출허용기준에 비하여 오염물질을 전혀 배출하지 않거나, 낮은 수준의 대기오염물질을 배출하는 것으로 설계되어 있으며, 관련 법상의 적정성, 안전성에 관한 검사도 통과하였다. 그런데도 피청구인이 이 사건 화장로의 성능이나 법령 기준의 충족 여부 등에 대한 구체적인 검토나 검사도 없이 막연하게 환경오염을 이유로 이 사건 신청을 불허가한 것은 사실에 근거한 재량권 행사라고 볼 수 없다고 할 것이다. 청구인은 이 사건 동물 장묘시설의 시설적 특성 및 주변 현황을 고려한 피해방지계획과 관련하여 이 사건 신청지 주변의 테두리에 대나무를 식재하여 차폐림을 조성할 예정이고, 나아가 지방도 ○○○호선은 이 사건 신청지와 150ｍ 이상 이격되어 있고, 이 사건 신청지 주변의 산재한 공장 시설로 인해 이 사건 신청지의 인지성이 높지 않음에도 불구하고 추가적으로 전면부에 큰 수목을 식재하여 차폐효과를 극대화할 계획임을 밝혔다. 위와 같이 청구인은 오염물질의 정화를 위한 시설과 주변 현황을 고려한 피해방지시설 등을 계획하고 있는데, 피청구인은 예상되는 유해 성분이나 악취의 발생 정도, 법령상 그 허용 기준의 충족 여부, 이 사건 신청지 주변의 환경적, 지질적 특성, 유해 성분 등이 주변 마을에 미치는 환경적 영향 등에 대한 구체적·객관적 자료나 근거를 제시하지 않고, 막연히 동물화장시설에서 발생하는 오염물질로 환경에 악영향을 미칠 것이라고 주장하면서, 원천적으로 동물화장시설을 운영할 수 없게 이 사건 처분을 하였을 뿐이므로, 피청구인이 들고 있는 사유가 객관적이고 합리적인 근거에 바탕을 둔 것이라고 볼 수 없다고 할 것이다. 반려동물의 장례 관련 시설은 반려동물의 죽음을 애도하고, 반려동물의 사체를 위생적으로 처리하는 시설물로 반드시 혐오시설 또는 기피 시설에 해당한다고 볼 수 없고, 오히려 우리 사회에서 반려동물을 키우는 가구 수가 나날이 증가하고 있을 뿐만 아니라, 반려동물의 죽음을 마치 가족의 일원이 사망한 것처럼 받아들일 정도로 반려동물과의 정서적 유대관계도 매우 깊은바, 이 사건 동물 장묘시설을 혐오시설 또는 기피 시설이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 동물 장묘시설의 설치가 공익상 저해 요인으로 작용할 우려가 있다고 볼 수 없고, 동물 장묘시설에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 시설 설치의 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 동물 장묘시설의 설치가 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수 없다고 할 것이다. 3) 결론 위와 같은 사정들을 종합하면 이 사건 처분은 그 불허가 사유가 존재하지 않는다고 할 것이고, 설령 존재한다고 하더라도 피청구인의 공익적 요소에 관한 재량 판단의 여지를 감안하더라도 처분의 기초가 되는 사실을 오인한 잘못이 있거나, 재량권을 행사함에 있어서 공익과 사익 상호 간의 비교교량을 정당하게 하지 아니하여 비례의 원칙을 위반함으로써 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 4) 보충서면 가) 처분 사유의 추가 가부 피청구인은 이 사건 처분 당시 ‘개발행위로 인하여 주변지역에 환경오염 발생이 우려된다’는 사유와 ‘그 외 다른 법률은 검토하지 않았다’는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 한편 피청구인은 이 사건 처분 사유인 ‘환경오염 발생 우려’의 구체적인 의미가 무엇인지에 대하여 명확하게 밝히지 않았고, 관련 증거도 제출하지 않았다‘ 이후 피청구인이 이 사건 심판 진행 중에 새로이 추가한 사유는 ‘동물화장시설은 화재의 가능성이 높다’, ‘○○물류센터는 동물보호법상 공중이 수시로 집합하는 시설에 해당한다’, ‘이 사건 신청지는 향후 토지 이용 변화가 예상되고, 통행량이 많은 지역간 도로 인근에 위치한다’, ‘이 사건 동불장묘시설 설치에 대하여 마을 주민 대다수가 반대한다’는 사유를 추가하였다. 그러나 이는 이 사건 처분 사유와는 그 기초가 되는 사실관계에 있어 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실이므로 피청구인은 새삼 위 화재 가능성 등의 사유를 이 사건 처분의 근거로 주장할 수 없다. 따라서 피청구인의 추가 처분 사유는 허용되지 않는다고 할 것이고, 결국 이를 이유로 이 사건 신청의 불허가 처분이 적법하게 될 수 없다고 할 것이다. 설령 피청구인의 위 주장과 당초 처분사유에 기본적 사실관계의 통일성이 인정된 다하더라도 아래와 같은 이유로 위 추가 처분 사유는 위법하다고 할 것이다. 나) 화재 발생 위험 여부 및 화재 등 안전사고 예방을 위한 조치 동물보호법 시행규칙, 동물장묘업의 시설설치 및 검사기준, 용인시 동물장묘업 시설 및 운영 기준에 관한 규칙에서는 반려동물과 관련된 영업을 하려는 자가 갖추어야 하는 시설, 동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준, 동물장묘 업자의 준수사항 동을 규정하고 있는데, 청구인은 위 각 규칙에 따라 이 사건 동물장묘시설의 화재안전기준에 적합한 소방시설과 폭발사고 및 화재 등에 대비한 안전한 구조와 소화 장비를 갖출 예정이고‘피난 및 방화구조 등의 안전 대책을 마련할 예정이다. 다) 이 사건 물류센터가 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’에 해당하는지 여부 화물의 운송·보관·하역 등을 위한 물류시설이나 창고시성인 이 사건 물류센터에 춤출입하는 사람들은 근로자를 비롯한 관련 종사자들에 한정되고 있고‘ 그 외 일반인들의 출입을 제한하고 있는 시설(갑 제13호증 ‘사진 ’)로서 위와 감은 시 설이 인근 마음 주민들이 수시로 이용하는 공공시설이나 마을공동시설 또는 불특정 다수가 이용하는 다중이용시설이라고는 볼 수 없는바, 따라서 이 사건 물류센터는 이 사건 조항에서 정하는 ‘공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소’에 해당하지 않는다고 할 것이다. 라) 주변 교통 소통에 지장을 초래하는지 여부 이 사건 물류센터 소재 외에 교통량을 유발할 만한 요소는 없고, 피청구인 이 실제 이 사건 신청지 인근에 위치한 ○○○호 지방도의 교통량에 관한 조사나 그 객관적인 자료를 수집하여 검토를 진행하였다고 볼 자료가 없으며, ○○○호 지방도는 3차로 또는 4차로이므로 이 사건 장묘시설이 신축되더라도 그 규모나 위치‘주변 토지들의 이용 상황 등에 비추어 보면 교통 체증을 유발한다거나 교통 안전을 저해할 가능성은 낮다고 할 것이고, 나아가, 피청구인은 그러한 가능성을 방지하기 위한 교통안전시설의 설치 등의 조치들을 취할 수도 있을 것이다. 이 사건 동물 장묘시설에서 설치 예정인 화장로는 1개이고, 그 규모 또한 소규모로서 이 사건 동물 장묘시설을 이용하기 위해 대규모의 이용객이 내방하지 는 않을 것으로 예상되고. 특히 특정 날짜나 시간대에 이용객이 몰릴 가능성도 적다고 할 것이므로 이 사건 동물장묘시설의 설치로 인해 주변 교통소통에 지장을 초래할 가능성은 낮다고 할 것이다. 마) 인근 지역 주민들의 반대에 대하여 개발행위허가의 요건 및 절차 등에 관하여 정하고 있는 국토계획법 제56조 내지 제58조, 같은 법 시행령 제56조, [별표 1의 2] 등은 개발행위허가를 받기 위하여 ‘인근 주민들로부터 동의를 받을 것’ 또는 ‘인근 주민들로부터 제기된 민원을 해결할 것 이 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 인근 주민들의 반대 자체가 건축허가나 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수 없고(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1482 판결 참조), ○리 주민의 일부인 40명이 제출한 주민의견 조회서(을 제4-1 호증)의 내용은, 주민들은 ‘재고의 여지 없이 절대 반대한다’는 것인데, 구체적인 반대 이유를 파악할 만한 자료나 증거가 없다. 동물장묘업의 등록 기준을 정한 「동물보호법」 제33조는 주민의 반대를 동물장묘업 등록의 소극적 요건으로 규정하고 있지 않으므로, 주민들의 반대가 있다고 해서 동물장묘업의 등록이 불가한 것도 아니라고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발행위허가제에 관하여 개발행위허가제란 계획의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가 여부를 결정함으로써 국토의 난개발을 방지하기 위한 제도로서 국토계획법에서는 개발행위에 대한 별도의 정의 규정을 두지 않고, 같은 법 제56조 제1항에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지 분할 녹지지역·관리지역·자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아 놓는 행위를 개발행위로 열거하는 한편, 구체적인 개발행위허가의 대상은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 2) 개발행위허가제의 입법취지 개발행위허가제의 입법취지는 이웃토지와 연접되어 있는 어느 한 토지의 이용이 인접토지의 이용과 부조화를 발생시킬 수 있고, 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적·합리적으로 이용하고 체계적으로 관리하기 위하여 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하는 것이다(헌법재판소 2013. 10. 24.자 2012헌바241 결정 참조). 3) 개발행위허가의 법적 성질 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에서 규정하고 있는 개발행위 허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있는 재량행위에 해당한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 4) 이 사건 신청에 적용되는 허가기준 가) 국토계획법이 정하는 허가기준에 관하여 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 요구하고, 같은 항 제5호는 “해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것”을 요구하고 있다. 나) 국토계획법 시행령이 정하는 허가기준에 관하여 국토계획법 시행령 제56조 제1항 별표1의2은 개발행위허가의 기준(1. 라.항)으로 ① 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, ② 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, ③ 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것을 정하고 있다. 또한 용도지역과의 관계로 ① 법 제59조에 다른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 자연녹지지역일 것, ② 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것을 요구하고 있는바 개발행위 허가 이후 목적하는 사업에 대한 규제 관련 법령(「동물보호법」 등)에도 부합하여야 한다. 5) 이 사건 토지 주변의 환경과 이용실태 동물화장시설 및 납골시설은 동물보호법 제33조 제1항 제5호 나목은 동물장묘시설의 설치 제한지역으로 20호이상의 인가 밀집지역, 학교 등 공중이 모이는 시설로부터 300미터 이내에 위치하는 지역으로 제한하고 있으며, 청구인은 신청지가 20호이상 인가 밀집지역으로부터 400미터 이격되어 있으므로 동물화장시설 설치를 허가하여야 한다고 주장하고 있다. 그런데 이 사건 토지로부터 약150미터 떨어진 곳에 ○○물류센터가 위치하고 있는바 해당 시설은 불특정 또는 다수인이 수시로 모이는 시설로서 ‘공중이 모이는 시설’에 해당한다. 위 항목 나목에서 설시한 바와 같이 이 사건 동물화장시설은 화재가 발생할 가능성이 높은데 불과 150미터 거리내에 위치한 물류센터로 불길이 이어질 경우 재산상의 손실뿐 아니라 대형화재로 인한 인명사고의 위험성을 배제할 수 없다. 게다가 우리 시 ○○·○○지역의 주요 간선도로인 지방도○○○호선과 이 사건 토지는 불과 90미터 가량 떨어져 있으며, 이 사건 토지와 인접한 ○○리 ○○○○번지도 대규모 건축이 예정되어 있다. 지방도○○○호선은 이러한 대규모 개발사업 및 주변 지역 개발로 인하여 4차선 확장이 일부 진행되고 나머지 구간도 확장을 검토 중에 있어 지원시설 개발이 주변지역을 중심으로 확산될 가능성이 높으며, 토지이용 변화가 예상되고 통행량이 많은 지역간 도로(지방도○○○호) 인근에 위치하여 국토계획법 시행령 제56조 제1항 별표1의2은 개발행위허가의 기준에도 부합하지 않다. ○○시 동물장묘업 시설 및 운영기준에 관한 규칙은 동물화장시설 및 납골시설을 설치할 경우 주변 환경에 대한 영향을 최소화할 수 있도록 주민의견을 청취할 수 있도록 하고 있으며, 이는 사회적으로 기피시설인 동물장묘시설 입지는 사회적 합의 및 수용과정을 거쳐 주변 피해가 없다고 판단되는 경우 그 입지를 신중히 판단하고자 하는 취지이다. ○○리 ○○-○번지 일원에 동물장묘시설 설치에 대하여 ○○읍사무소를 통한 주민의견을 청취한 결과 마을 주민 대다수가 동물장묘시설의 입지를 반대하는 의견을 제출했다. 신청지는 ○○○리 마을과 인접하여 ○○○리 생활권 범위내 포함되는 지역으로 마을과 400미터 거리에 있다. 20호 이상의 인가와 300미터가 넘는 곳은 모두 동물장묘시설의 입지가 가능한 것이 아니다. 20호 이상의 인가에서 300미터 이내는 어떠한 이유에서도 동물장묘시설의 입지가 불가능하다는 의미이며 20호 이상의 인가에서 300미터 넘는 경우라 하더라도 신청지의 입지 여건, 기존 마을과의 관계 등을 종합적으로 고려하고 사익과 공익의 비교형량을 통하여 입지 허용여부를 결정할 수 있으며, 신청지는 ○○○리 마을과 400미터 지점에 위치하고 있고 500미터 이내 지역은 통상적으로 근린생활권을 보고 있으므로 신청지는 ○○○리 마을의 근린생활권에 포함되는 지역으로 판단할 수 있으며, 신청지에 동물장묘시설의 입지를 불허가 한 것은 생활권 범위 내 이질적 시설의 입지를 제한함으로써 ○○○리 주민의 주거환경을 보호하기 위한 공익적 판단이다. 「대한민국헌법」이 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경 보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 「환경정책기본법」은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하고(제1조, 제4조, 제5조, 제6조) 있는바, 행정기관의 재량행위는 공익에 적합한가 하는 공익성과 어떻게 하는 것이 목적에 부합되는 것인지의 합목적성에 관한 판단으로 ○○○리 거주환경이라는 공익의 보호를 위한 입지 불가 결정의 재량적 판단은 위법한 행위에 해당되지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024689"></img> 3. 용도지역별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024687"></img> 【동물보호법】 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 반려동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 가. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역 나. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 【○○시 동물장묘업 시설 및 운영 기준에 관한 규칙】 제1조(목적) 이 규칙은 「동물보호법」에 따른 동물장묘업의 시설 및 운영 기준에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(동물장묘업의 기본원칙) ① 동물장묘업을 운영하는 자(이하 “동물장묘업자”라 한다)는 동물장묘시설의 운영과정에서 오염물이 발생하지 않도록 노력하여야 한다. ② ○○시장(이하 “시장”이라 한다)은 동물장묘업자가 동물장묘시설을 설치하거나 등록할 경우, 주변 환경에 대한 영향을 최소화할 수 있도록 다음 각 호 중 어느 하나의 방법으로 주민 의견을 청취할 수 있다. 1. 해당지역 주민 설명회 개최 2. 공청회 개최 제3조(영업 등록 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 동물장묘시설을 설치할 수 없다. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 시설의 기능이나 이용에 지장이 없는 경우로서 시장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「장사 등에 관한 법률」제17조에 해당하는 지역 2. 20호 이상의 인가 밀집지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 모이는 시설 또는 장소로부터 300미터 이내에 위치하는 지역 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 ○○-○번지와 같은 리 ○○-○번지의 소유자이다. 나) 청구인은 2021. 6. 13. 피청구인에게 동물장묘시설 부지조성 목적의 개발행위(산지전용허가 의제) 허가를 신청하였다. 다) 나)항의 개발행위 신청에 대하여 이 사건 신청지 인근의 같은 읍 ○○○리 이장 이○○ 및 마을 주민은 2021. 6. 28. 다음과 같은 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024685"></img> 라) 피청구인은 2021. 7. 29. 청구인에게 산지전용행위 세부운영계획 제출 등을 사유로 보완요구를 하였다. 마) 라)항의 보완 요구에 대하여 청구인은 2021. 8. 2. 피청구인에게 보완서류를 제출하였으나, 피청구인은 2021. 8. 5. 청구인에게 묘지관련시설(동물화장시설)의 시설적 특성 및 주변 현황을 고려한 피해방지 계획이 필요하다는 사유로 2차 보완요구 하였다. 바) 청구인은 2021. 8. 13. 피청구인에게 마)항의 2차 보완요구에 대한 서류를 제출하였다. 사) 피청구인은 2021. 8. 20. 청구인에게 다음과 같은 사유로 개발행위(산지전용 의제) 변경허가를 거부하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024683"></img> 아) 한편, 이 사건 신청지 인근에 지방도 ○○○ 노선의 4차로 확장 사업이 2023. ~ 2029. 계획(경기도고시 제2021○○○○○호(2021. ○. ○.))되어있으며, 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 산 ○○○번지상에 75,400㎡ 규모의 개발행위허가 신청이 들어온 사실이 있다. 2) 국토계획법 제56조 제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 시장의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항에 따르면 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니하며, 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루며, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항 라. (2)의 규정에 따라 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 또한 「동물보호법」 제33조 제4항 제5호 나목에 따르면 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이하 떨어진 곳에는 동물장묘시설 영업 등록을 할 수 없다. 청구인은 이 사건 신청지 반경 300m 이내에는 주택이나 마을이 존재하지 않고, 이 사건 시설이 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다고 할 수 없으며, 이 사건 시설의 규모가 크지 않고 위 시설의 화장로는 「동물보호법」 등이 정한 대기오염 배출허용기준에 적합하게 설계되었으며 환경오염 및 오염물질 발생 방지 대책에 관한 자료를 충분히 제시하였으나 피청구인이 막연히 동물화장시설에서 발생하는 오염 물질로 환경에 악영향을 미칠 것이라는 사유로 개발행위허가를 거부한 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용으로 위법하다고 주장한다. 개발행위 허가와 관련하여 대법원은‘개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는 우리 헌법이 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.’라고 판시하여 개발행위허가 여부에 대하여는 원칙적으로 행정청에게 광범위한 재량권을 인정하고 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 살피건대, 첫째, 「○○시 동물장묘업 시설 및 운영 기준에 관한 규칙」제2조에 따라 주민의견을 청취할 수 있는데 인근 지역 거주민이 이 사건 시설의 설치를 반대하고 있는 점, 둘째, 이 사건 시설로 인해 주변 지역에 수질오염 등 환경오염 우려가 없다고 단정할 수 없는 점, 셋째, 이 사건 신청지 인근에 지방도 노선 확장 사업 및 대규모 개발사업이 진행 중인 점, 넷째, 이 사건 개발행위허가에 대해 피청구인에게는 광범위한 재량권이 있다고 할 것인데 특별히 이 사건 처분에 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있다고 보여지지 않는 점 등을 고려하면 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수는 없다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.