개발행위변경허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내 소재한 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 청구인은 2021. 7. 29. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2021. 7. 30. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가(죽목의 벌채) 신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 개발제한구역 내 이 사건 토지를 농지로 개간하고자 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)」 제12조 제1항의 단서 제4호에 따라 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 영농 목적의 형질변경(개간)’을 위하여 2021. 7. 29. 행위허가 신청을 하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 행위허가신청을 제한하는 법령 등 특별한 규정이 없음에도 불구하고 신청일의 다음 날인 2021. 7. 30. 같은 법 시행령 [별표 2]에 따른 ‘일반적 기준 나목 및 라목에 적합하지 않다’라는 이유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였기에 그 처분이 심히 위법·부당하여 이 사건 청구에 이르게 되었다. 피청구인은 청구인의 행위허가신청이 허가나 신고의 세부기준 [별표 2] 1. 일반적 기준의 적용에 있어 나목·라목에 부적합하다는 이유로 불허가처분을 하였으나, 나목이 정하는 사항은 ‘해당 지역과 그 주변 지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염·생태계의 파괴·위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다’라고 함으로써 행위허가 대상시설이 건축물 및 공작물의 설치로 인하여 예상되는 그 폐해를 의미하는 것이지 건축물의 건축을 수반하지 아니하고 단순히 농지로 개간하는 토지형질변경행위는 예상되는 폐해가 없음에도 불고하고 피청구인은 이를 행위허가 불허가처분의 주된 이유로 하고 있다. 그리고 라목의 ‘토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우, 표고·경사도·숲의 상태·인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다’라는 항목에 적합하지 않다고 하였으나 이는 현장을 전혀 확인하지 않고 즉흥적으로 결정한 소극적 행정행위에 불과하다. 더불어, 이 사건 토지는 환경부의 ‘환경 공간서비스’ 생태등급도 3등급에 해당하는 환경친화적인 개발 및 이용이 가능한 토지이고 국토 환경성평가등급도 2등급으로 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 농지로 개간하는 토지형질변경행위는 가능하다는 것이 국토부와 경기도의 질의회신에도 명시되어 있으며, 산림조사의 입목축적에서도 ○○시 기준에 만족하는 등 행위허가를 제한할 사유가 전혀 없음에도 피청구인은 행위허가 신청일의 다음 날 현장 확인 등을 통하지 않고 청구인의 행위허가신청을 거부할 수 없는 이유로 위법·부당하게 이 사건 행위허가(개간)신청을 거부처분 하였다. 피청구인은 현장의 충분한 확인 및 검토 없이 법령상의 제한 사유 외의 추상적인 사유를 들어 청구인의 행위허가신청을 거부함으로써 청구인이 입게 되는 실질적 불이익을 간과하는 등 재량권의 한계를 일탈·남용한 위법·부당한 처분을 하였기에 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 2) 보충서면 청구인의 행위(개간)허가신청토지는 「산지관리법」 제4조 제1항 제1호 나목 (8)에 해당하는 개발제한구역의 산지로 같은 법, 제12조 제3항 단서에 의한 산지에서의 행위제한은 「산지관리법」 을 적용하는 것이 아니라, 해당 법률인 개발제한구역법을 적용한다고 명시하고 있다. 그러므로 피청구인의 “법령을 충족하지 못하였기 때문에 농림수산업을 위한 개간에 해당하지 않는다, ”라는 주장은 이 사건 신청을 거부하려는 의도가 있거나, 또는 법령적용의 미숙으로 인한 해석이므로 위법함이 분명하다. 그리고 청구인의 토지가 개발제한구역지정 이전부터 농경지로 이용·유지하였음이 그 항공사진에서 입증하고 있음이 분명한 사실인데, 지난 2017. 6. 2. 일부터 2018. 6. 2.까지 한시적으로 시행한, 「산지관리법」 부칙 제3조에 따라 불법 전용 산지에 관한 임시특례 혜택을 받아 그 일부가 지목을 변경하였다고 하여, 이 사건 신청토지가 개발제한구역지정 이전부터 농경지로 사용한 사실이 없어지는 것 이 아님에도 불구하고, 피청구인은 그 청구인의 주장이 타당하지 않다고 왜곡하고 있다. 더불어 청구인의 이 사건 행위허가신청은 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 형질변경으로서, 영농을 위하여 단순히 그 토지를 원래의 형상과 성질을 유지하면서 이용·관리하는 행위임에도 불구하고, 피청구인은 단지 개연성만을 가지고 “절토와 성토 등으로 토지의 형상과 성질이 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위” 라는 등 법률상 제한사유 외의 추상적인 사유로 그 행위허가의 폐해만을 주장하고 있다. 그러나 「국토계획법」 제56조 제1항 제2호의 단서에 의하면, 경작을 위한 경우, 2m 이내의 절토·성토는 개발행위허가 대상에서 제외하고 있는 사실에 기반할 때, 피청구인의 행위(개간)허가의 폐해 주장은 거부를 위한 거부로서 억측 에 불과하다. 끝으로 피청구인은 경사도가 21˚이하이고, 생태등급도 3등급 이하로, 개간조건이 충족하더라도 이는 개발제한구역법상의 행위허가기준 일부를 충족한 것에 불과하고, 개발제한구역법 시행령 (별표2) 일반적 기준의 나목 및 라목에 적합하지 않아서 행위허가조건을 충족하지 못하는 것으로 판단하였다고 하였으나, 피청구인의 주장과는 달리, 개발제한구역 내, 산지의 적용 법령인 개발제한구역법 제12조 제1항 제4호의 단서인 “건축물의 건축을 수반하지 아니하는 형질변경”으로서 영농을 위한 경우, 같은 법, 시행령 제14조 제1호의 농림수산업을 위한 개간으로 경사도가 21˚이하이어야 한다는 보다, 명확하고 분명한 기준의 제시로 개발제한구역에서는 개발제한구역법상 행위허가기준은 그 일부를 충족하는 것에 불과한 것이 아닌, 그 전부를 충족한 것이라 할 수 있음으로 개발제한구역에서의 행위(개간)허가를 처리하여야 할, 구체적인 근거이고, 피청구인은 개발제한구역법 시행령 (별표2) 일반적 기준의 나목 및 라목에 적합하지 않아서 행위허가조건을 충족하지 못하였다고 하였으나, 그 나목이 정하는 사항은 “해당 지역과 그 주변 지역에 대기, 수질, 토질오염과 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염·생태계의 파괴·위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다, ”라고 함으로써 행위허가 대상시설이 건축물 및 공작물의 설치로 인해 예상되는 그 폐해를 의미하는 것이지, 건축물의 건축을 수반하지 아니하고 단순히 농지로 개간하는 토지형질변경행위는 예상되는 폐해가 없음에도 불구, 피청구인은 이를 행위허가불허가처분의 주된 이유로 하고 있으나, 해당 토지는 지적공부상 지목은 임야이지만, 개발 제한구역지정 이전부터 농경지로 경작·이용하여 온, 토지로서 현재도 주변의 인접 토지는 농경지로 이용하고 있는 사실이 피청구인의 그릇된 주장을 입증하는 단서가 되고 있다. 피청구인의 이 사건 거부처분은 법령 등의 해석에 있어 3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니된다. 라고 하였음에도 불구하고, 이 사건 신청을 거부하려는 의도가 있거나, 또는 법령적용의 미숙으로 인한 해석에 따라, “관련성이 없는 다른 법령”을 이유로 거부하였음은 물론, 현장의 충분한 확인 검토 없이 “법령상의 제한 사유” 외의 추상적인 사유를 들어 청구인의 행위허가신청을 거부함으로써 그 청구인이 입게 되는 실질적 불이익을 간과하는 등 인허가권자에게 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분을 하였기에 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 청구인은 개발제한구역법 시행령 제14조 제1호에 “농림수산업을 위한 개간”으로 토지형질변경을 위한 행위허가가 가능함을 주장하고 있으나, 이 조항에 따른 농림수산업을 위한 개간은 「농어촌정비법」제13조 및 개간 사업 추진에 관한 규정을 충족한 경우에 한한다. 개간 사업 추진에 관한 규정 제4조 제3항 제1호에는 개간 대상지 선정 시 개별법에서 농지개발 허용 관련 내용 검토가 명시되어 있다. 개발제한구역 내 임야는 공익용 산지이고 공익용 산지는 「산지관리법」 제12조 제2항에 따라 개간이 불가함에 따라, 개간 사업 관련 법령을 충족하지 못하였기 때문에 농림수산업을 위한 개간에 해당하지 않는다. 장기간 농지로 이용해온 임야를 현황에 맞게 지목 변경함으로써 재산권을 보장하기 위하여 「산지관리법」 개정법률 부칙 제3조(제14361호, 2017. 6. 2.)에 따라 불법전용산지에 관한 임시특례가 2018. 6. 2.까지 한시적으로 시행되었다. 이에 따라 수원시에서도 불법전용산지들에 대한 지목변경이 처리되었으며 임시특례 시행 당시 청구인은 개발제한구역 행위허가 불허가 처분 대상지인 ○○동 ○○○-○○번지에 대한 불법전용산지 신고를 신청하여 전으로 사용하는 부분을 인정받아 불법전용산지 지목변경 적정 통보를 받아 일부 부분에 대하여 지목변경 처리함에 따라 해당 토지가 지적공부상 지목은 임야이지만, 개발제한구역 지정하기 이전부터 농경지임을 주장하는 것은 산지전용특례 혜택을 받은 청구인이 주장하는 것은 타당하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 제15조(죽목의 벌채 면적 및 수량) 법 제12조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 규모”란 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 말한다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 【산지관리법】 제1조(목적) 이 법은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “산지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 나. 입목(立木)ㆍ대나무가 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 다. 집단적으로 생육한 입목ㆍ대나무가 일시 상실된 토지 라. 입목ㆍ대나무의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 마. 임도(林道), 작업로 등 산길 바. 나목부터 라목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다] 라. 산지일시사용 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 보전산지(保全山地) 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 8) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지 제12조(보전산지에서의 행위제한) ② 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치 3. 제1항제12호의 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치 4. 대통령령으로 정하는 규모 미만으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농림어업인 주택의 신축, 증축 또는 개축. 다만, 신축의 경우에는 대통령령으로 정하는 주택 및 시설에 한정한다. 나. 종교시설의 증축 또는 개축 다. 제4조제1항제1호나목2)에 해당하는 사유로 공익용산지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축, 제1항제9호의 시설 중 봉안시설 설치 또는 제1항제11호에 따른 시설 중 병원, 사회복지시설, 청소년수련시설의 설치 5. 제1호부터 제4호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 시설의 설치 6. 제1호부터 제5호까지에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질ㆍ토양의 조사ㆍ탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 7. 제1호부터 제5호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 8. 그 밖에 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다), 농도의 설치 등 공익용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 부 칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 제12조(임업용산지안에서의 행위제한) ⑬법 제12조제1항제16호에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 1. 「농어촌 도로정비법」 제4조제2항제3호에 따른 농도, 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 양수장ㆍ배수장ㆍ용수로 및 배수로를 설치하는 행위 2. 부지면적 100제곱미터 미만의 제각(祭閣)(제례용도로 사용하기 위하여 가옥형태로 건축한 것을 말한다. 이하 같다)을 설치하는 행위 3. 「사도법」 제2조의 규정에 의한 사도(私道)를 설치하는 행위 4. 「자연환경보전법」 제2조제9호의 규정에 의한 생태통로 및 조수의 보호ㆍ번식을 위한 시설을 설치하는 행위 5. 농림어업인등 또는 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제29조의2에 따른 한국임업진흥원(이하 “한국임업진흥원”이라 한다)이 같은 법 시행령 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목(관상수는 제외한다)을 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다. 이하 이 항에서 같다)하는 행위. 다만, 농림어업인등이 재배하는 경우에는 5만제곱미터 미만의 산지에서 재배하는 경우로 한정한다. 8. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제8조에 따른 측량기준점표지와 「해양조사와 해양정보 활용에 관한 법률」 제9조에 따른 국가해양기준점 표지를 설치하는 행위 10. 법 제26조의 규정에 의한 채석경제성평가를 위하여 시추하는 행위 제13조(공익용산지안에서의 행위제한) ⑥법 제12조제2항제8호에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 1. 제12조제13항제1호부터 제5호까지, 제8호 및 제10호에 해당하는 행위 2. 농림어업인이 1만제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다)하는 행위 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역안에서 농림어업인이 3천제곱미터 미만의 산지에 양어장 및 양식장을 설치하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 및 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역 내 소재한 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 임야의 소유자이다. 나) 청구인은 2021. 7. 29. 피청구인에게 개간 대상지 신청을 목적으로 이 사건 토지 면적 2,252㎡에 대하여 벚나무 112그루를 벌채하는 행위허가 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2021. 7. 30. 청구인에게 다음과 같은 사유로 개발제한구역 내 행위허가를 거부하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025537"></img> 라) 한편, 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 「산지관리법」 개정법률 부칙 제3조(제14361호, 2017. 6. 2.) 불법전용산지에 관한 임시특례에 따라 이 사건 토지 면적 3,434㎡ 중 1,182㎡에 대하여 임야에서 전으로 지목변경 적정 통보를 하였으며, 피청구인은 2021. 7. 31. 청구인에게 토지이동 정리 결과, 이 사건 토지가 ○○시 ○○동 ○○○-○○ 2,252㎡, 같은 동 ○○○-○○ 1,182㎡로 분할되었음을 통보하였다. 2) 가) 개발제한구역법 제12조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경, 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 같은 법 시행령 제14조에 따르면 법 제12조 제1항 제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성의 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 하며, 영 제15조에 따르면 법 제12조제1항제5호에서“대통령령으로 정하는 규모”란 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 말한다고 규정하고 있다. 한편, 개발제한구역법 시행령 제22조 별표 2에서는 법 제12조에 따른 행위허가 세부 기준을 정하고 있는데, 1. 일반적 기준 나, 라에 따르면, 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하며, 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다고 규정하고 있다. 나) 청구인이 2021. 7. 29. 피청구인에게 제출한 행위허가 신청서의 기재내용에 의하면, 신청대상 벌채면적이 2,252㎡,벌채 수량이 112그루에 달하며, 이는 관계 법령에서 규정하는 죽목의 벌채 면적 및 수량에 해당하는 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 크게 상회한다. 따라서 청구인이 신청한 죽목의 벌채는 개발제한구역법 제12조 제1항 제5호에 따라 피청구인의 허가를 요하는 행위에 해당한다. 다) 개발행위 허가와 관련하여 대법원은‘개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는 우리 헌법이 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.’고 판시하여 개발행위허가 여부에 대하여는 원칙적으로 행정청에게 광범위한 재량권을 인정하고 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 라) 청구인은 이 사건 신청이 영농을 목적으로 하는, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 형질변경에 불구하고, 개발제한구역법 제12조 제1항 제4호 및 영 제14조 등 개발제한구역법상 행위허가기준을 모두 충족하였음에도 법령상의 제한 사유 외의 추상적인 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 판단컨대, 청구인이 제출한 산림조사서에 따르면 이 사건 토지에 식재된 죽목의 임령이 평균 20년 이상인 점 및 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법의 제정 취지와 개발제한구역 지정의 목적 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 토지의 주변 상황이나 산림생태계 및 환경적 보전 가치, 생태적 보전가치 등에 입각하여 죽목을 존치하여 자연환경을 보존하고자 행위허가 신청을 불허한 피청구인의 판단에 일반적 사회통념적 정당성, 객관성이 결여되었거나 사실의 오인 등이 있다고 보여지지 않고, 청구인이 감내해야 할 사익의 침해에도 불구하고 도시주변의 자연환경을 보전해야 할 공익의 가치가 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 법령에 위반된다거나 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.