개발행위변경허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-5, ○○○-13, ○○○-14번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 이 사건 토지에 대하여 2019. 5. 15. 단독주택 및 진출입도로 부지조성 목적의 개발행위 변경허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)한바, 주요 변경내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024985"></img> 피청구인은 2019. 5. 27. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조 규정에 따른 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 제출, 건축도면 누락을 사유로 보완 통지하였고, 같은 해 7. 2. 보완기간 연장, 같은 해 8. 7. 보완기간 연장(2차), 같은 해 9. 2. 보완 촉구 절차를 거쳐 같은 해 9. 17. 보완기간 내 보완서류가 제출되지 않았다는 사유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-16번지의 소유자이다. 청구인은 위 토지 상에 건축허가를 받아 건축물을 축조하던 중 ○○리 ○○○-13번지가 타인 명의(김○화)로 개발행위허가가 이루어졌고 이로 인해 토목설계사무소로부터 도로 준공이 이루어지지 않아 청구인 소유의 건축물 준공이 어려울 것 같다는 답변을 받게 되었다. 청구인은 피청구인에게 사실관계를 알아보던 중 ○○면 ○○리 ○○○-12번지(종전 소유자 : 김○천), ○○리 ○○○-13번지(종전 소유자 : 김○천) 종전 소유자로부터 토지사용승낙을 받은 김○화(종전 소유자와 가족관계)가 건축 신고를 하고 약 6평 정도의 조립식 건축물을 착공신고 후 미준공 상태로 방치하고 있는 사실을 알게 되었다. 이 문제로 주변에 건축허가를 내려고 준비하던 주변 토지소유자들과 이를 해결하고자 하던 차에 ○○리 ○○○-12, 13번지가 임의경매가 진행되고 ○○리 ○○○-12번지는 김○순에게, ○○리 ○○○-13번지는 청구인외 1명(김○혜, 장○만)이 2014. 10. 7. 낙찰받았다. ○○리 ○○○-12번지 김○순(종전 토지사용승락을 한 김○천에게 근저당말소와 주택허가를 받아 주택을 멸실하는 조건계약이며 멸실 후 대지화한다는 특약으로 토지매수 후 중도금까지 지급하였으나 이행하지 않아 적법한 계약해지로 지연손해금 지급판결을 받고 경매신청하여 낙찰받은 토지소유주)은 현재 건축허가권자인 김○화를 상대로 법정지상권 및 지료청구와 관련하여 법원에 소송이 진행 중이고(청구인은 ○○○-5번지 건축착공신고자), 건물 준공을 내고자 개발행위 명의변경을 피청구인에게 신청하게 되었다. 2) 피청구인은 현재 사업지에 착공이 이루어진 상태이고, 개발행위허가가 건축신고로 의제되었기 때문에 개발행위 자체만 명의변경은 불가하고 당초 허가자인 김○화에게 개발행위허가 포기서 및 양도·양수 계약서의 보완을 요구하나 ○○○-13번지는 건축신고 정보부존재이고, 청구인은 김○화와 접촉하던 중 터무니없는 조건을 제시·요구하여 대화가 어려워(보완 알림상 배제된 ○○○-13번지의 전 토지소유자의 사용승낙서를 통한 제3자 명의의 개발행위허가포기서 및 양도·양수 계약서가 있어야 이행 가능하다는 담당자의 전화상 통보를 6. 21. 받은 바 있음) 보완알림 가항의 토지의 소유권 또는 사용권을 증명하는(금번 신청 시점 시 공동소유자의 증여로 인한 소유권이전등기 완료 상태였던 청구인의 전체 토지소유등기 상태에서 보완기간 중인 2019. 6. 14. 합의해제 증여해지로 인해 같은 해 6. 26. 소유권이전 말소등기 완료된 장○만 소유의 2분의 1 지분과 청구인 소유의 2분의1 지분이 명시된) 토지등기부등본과 공유자 장○만의 2분의 1 지분에 대한 목적 사업내용인 개발행위허가 명의변경이 명시된 토지사용승낙서(인감증명 첨부)와 나항의 누락된 건축도면을 제출하고 보완서의 가항과 나항(포기서 및 동의서가 아닌)의 청구인 소유권과 사용권을 증명하는 서류를 피청구인에게 제출하였으므로 혹시라도 담당자의 전화 구두통지 내용에 대해 이행이 미흡할 수 있을지라도 민법상 불필요하다는 관계부처의 민원회신 내용과 근거들을 제출하며 보완 알림서상의 가항과 나항인 전항의 이행을 완료했음을 주장하며, 이행 차질로 인해 청구인과 개발행위허가 변경 건의 진입로 부지 사용예정자들의 손해가 없도록 명의변경 완료를 요청하게 되었고, 피청구인은 보완서 미비라며 이 사건 신청을 반려처분하게 된 것이다. 3) 건축신고에 따른 개발행위허가 의제의 분리 가능여부 「건축법」에서 이러한 인·허가 의제제도를 둔 취지는 인·허가 의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면 「건축법」과 인·허가 의제사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축신고와 인·허가 의제사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다. 나아가 인·허가 의제사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구되는데, 만약 건축신고만으로 인·허가 의제사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다고 한다면, 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인·허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있다. 또한 무엇보다도 건축신고를 하려는 자는 인·허가 의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여야 하는데, 이는 건축 신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인·허가 의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하기 위한 것으로 볼 수밖에 없다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체판결 참조). 이와 같은 인ㆍ허가 의제제도는 주된 인ㆍ허가와 의제되는 인ㆍ허가의 업무 관할과 처리절차를 단순화ㆍ일원화하여 복합적인 인ㆍ허가 업무를 신속하게 처리하기 위한 제도인데, 인ㆍ허가가 의제되는 경우 이를 전제로 한 법률효과는 주된 인ㆍ허가를 규율하는 법률의 규정, 의제되는 인ㆍ허가와 관련된 다른 법률의 규정 및 그 취지 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 할 것이다. 4) 개발행위허가의 명의변경관련 경매로 토지소유자가 변경되고 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청하는 경우에 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 제출하여야 하는지 여부는 경매로 인한 토지소유권의 변동으로 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되는지 여부에 따라 달라진다고 할 것이다. 토지사용권이 토지의 임차권에 근거한 것인 경우, 일반적으로 토지에 대한 임차권은 임대인과의 관계에서만 주장할 수 있는 권리이고, 토지임대차에 대하여는 「주택임대차보호법」, 「상가건물 임대차보호법」 등과 같이 별도로 이를 보호하기 위한 법률이 마련되어 있지 않아 경매 시 임차권과 사용대차는 경락인에게 대항할 수 있는 권리가 아니므로, 경매로 인해 개발행위허가의 대상이 되는 토지의 소유권에 변동이 생겼다면 임차권에 기반한 토지사용권은 소멸된다고 할 것이고, 이러한 경우 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자는 토지사용권이 있으므로 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명하는 서류(동의서 등)를 제출할 필요가 없다고 할 것이다(국토부 2AA-1811-504852, 법제처 법령해석례 14-0848). 5) 김○화는 종전 소유자 김○천으로부터 토지사용승낙으로 개발행위허가를 득하였지만 이는 경매에 대항할 수 있는 권리가 아니므로 이러한 권리에 기반한 토지 사용권은 경매로 인하여 소멸된다고 보아야 할 것인바, 위와 같이 피청구인은 청구인에게 기존 건축신고에 따른 개발행위 의제를 「건축법」이 아닌 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 개별 행정행위로 분리하여 검토해서 개발행위 명의변경을 해줘야 함에도 불구하고 착공신고가 이루어져 있다는 이유로 구체적 사정을 고려하지 않고 종전 개발행위권자인 김○화로부터 개발행위허가 포기서 및 양도·양수 계약서를 받아올 것을 요구하고 있어 이는 그로 인하여 달성하려는 공익 목적보다는 청구인 및 주변 토지소유자들이 받게 되는 불이익이 더욱 크다 할 것이어서 이는 법에 의하여 부여된 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법·부당한 처분으로서 이에 취소를 구하고자 청구에 이르렀다. 이 도로와 연결된 모든 소유자들이 「건축법」상 비도시 면지역의 포장된 현황도로와 접해도 준공 문제로 건축을 못하고 몇 년을 대출이자만 내면서 고통 속에서 이 사건의 해결을 간절히 바라고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 최초 허가는 「건축법」 제11조 규정에 따라 건축허가 시에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가를 의제 처리하였다. 반려 처리된 청구인의 개발행위(변경)허가 신청사항은 김○화의 토지내역 중 ○○면 ○○리 ○○○-13번지를 청구인 허가권으로 변경(명의변경)하는 내용이고, 이에 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호 규정에 따라 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있어, 수 허가자(김○화)의 허가권에 대한 양도·양수서를 제출하도록 보완조치 하였으나, 미제출되어 개발행위변경 허가 신청서류를 반려한 사항이다. 또한 쟁점사항 중 ○○면 ○○리 ○○○-13번지를 경매로 청구인이 매수하였고, 경매로 토지소유주가 변동된 경우 허가권 또한 청구인으로 변경 가능함을 주장하고 있어, 관원질의 기관인 화성시에 출장하여, 경매로 인한 소유변동으로 인해 허가권까지 변동이 되지 않음을 확인하였다. 2) 따라서 청구인의 명의변경이 가능한 경우는 기 허가자의 동의서(양도양수)를 제출하여 건축허가에 따른 개발행위변경허가를 의제처리 하거나, 건축허가 취소 후 허가권이 소멸될 경우에나 가능하므로｛취소에 관한 사항은 「건축법」에 규정하고 있으므로(최초 허가는 건축허가임)｝ 보완서류 미제출로 인한 반려처분은 적법하다 할 수 있다(「민원사무 처리에 관한 법률」 제25조 규정에 따른 보완서류 미제출로 인한 반려처분). 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제62조(준공검사) ① 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위에 대한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 마치면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 준공검사를 받아야 한다. 다만, 같은 항 제1호의 행위에 대하여 「건축법」 제22조에 따른 건축물의 사용승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제9조(개발행위허가신청서) ① 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가·허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 2. 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 3. 설계도서(공작물의 설치인 경우에 한한다) 4. 당해 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우에 한한다) 5. 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 6. 법 제57조제1항의 규정에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할인 경우를 제외한다). 다만, 「건설산업기본법 시행령」 제8조제1항의 규정에 의한 경미한 건설공사를 시행하거나 옹벽 등 구조물의 설치 등을 수반하지 아니하는 단순한 토지형질변경의 경우에는 개략설계서로 설계도서에, 견적서 등 개략적인 내역서로 예산내역서에 갈음할 수 있다. 7. 법 제61조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가(변경)신청서, 토지대장, 지적도, ○○○-12 외 1필지 개발행위(허가)협의 처리, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 쟁점 토지들의 현황은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024987"></img> 나) 청구외 김○화가 2010년 5월경 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-12, 13번지에 대하여 토지소유자 김○천의 사용승낙을 받아 준공시기를 2012. 5. 31.로 하는 일반주택 및 진입도로 부지조성 목적의 개발행위허가(토지형질변경) 신청서를 첨부하여 건축(신축)신고를 하자, 피청구인의 건축과장은 2010. 6. 7. 실무종합심의를 요청하였고, 피청구인의 도시정책과장은 같은 해 6. 10. 개발행위(허가)협의 처리한 바 있으며, 청구외 김○화는 피청구인으로부터 같은 해 6. 21. 건축신고필증과 같은 해 7. 9. 착공신고필증을 교부받았다. 다) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-5, 14번지에 대하여 2010년 9월경 개발행위 착공신고를 하고, 2019. 5. 15. 같은 리 ○○○-5, ○○○-13, ○○○-14번지에 대하여 단독주택 및 진출입도로 부지조성 목적의 개발행위 변경허가를 신청한바, 주요 변경내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024983"></img> 라) 피청구인은 2019. 5. 27. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조 규정에 따른 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 제출, 건축도면 누락을 사유로 보완 통지하였고, 같은 해 7. 2. 보완기간 연장, 같은 해 8. 7. 보완기간 연장(2차), 같은 해 9. 2. 보완 촉구 절차를 거쳐 같은 해 9. 17. 보완기간 내 보완서류가 제출되지 않았다는 사유로 이 사건 신청을 반려하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제14조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제11조제3항제1호에 의하면 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물의 건축은 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 또한, 건축허가를 받으면 같은 법 제11조제5항제3호에 따라 건축물의 건축 개발행위허가를 받거나 신고를 한 것으로 보며, 같은 법 제14조제2항은 건축신고에 관하여 제11조제5항을 준용한다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제14조제5항에 따르면 건축신고를 한 자가 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어지고, 같은 법 제22조제1항에 의하면 건축주가 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 공사감리자가 작성한 감리완료보고서 등을 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조제1항제1호에 의하면 개발행위를 하고자 하는 자는 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 등을 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 3) 피청구인은 청구인에게 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에 근거하여 ‘토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류’로서 수 허가자인 김○화의 허가권 양도ㆍ양수서를 보완 제출하도록 하였으나 청구인이 이를 제출하지 아니하여 개발행위변경 허가신청을 반려하였다. 청구외 김○화는 ○○면 ○○리 ○○○-13번지의 전 소유자인 김○천으로부터 토지사용승낙을 받았으며, 청구인은 경매를 통하여 위 토지의 2분의 1지분에 관하여 소유권 취득하였다. 경매로 인한 소유자 변경 시 기존 토지사용승낙에 의한 개발행위허가의 명의변경이 문제 되는바, 이에 대하여 살펴본다. 토지소유권 변동으로 개발행위를 하는 자의 명의를 변경하고자 하는 경우에는 변경허가를 받아야 한다(국토계획법 제56조제2항). 당초 토지소유자가 아닌 자가 토지사용승낙서를 통해 토지의 사용권 등을 확보하여 개발행위허가를 받은 경우라면 해당 토지에 개발행위를 할 수 있는 권리가 소유권에 기인하는 것은 아니므로, 새로 그 토지의 소유권을 취득한 자가 해당 토지에 개발행위를 할 수 있는지 여부는 토지소유권 변동으로 종전 토지사용승낙의 효력이 상실되는지 여부에 따라 판단할 사항이라 할 것이며, 경매로 인하여 토지소유권 변동이 있는 경우 종전 토지소유자로부터 받은 사용승낙의 효력이 유효한지 여부는 「민법」, 「민사집행법」등에 따라 판단할 사항에 해당한다(국토계획법 질의회신, 도시정책과-9955, 2015. 10. 19.). 살피건대, 청구인이 제출한 ○○리 ○○○-13(전, 440㎡)의 토지 등기사항전부증명서에 따르면 위 토지는 2014. 10. 7. 임의경매로 인한 매각으로 장○만(지분 2분의 1), 김○자(지분 2분의 1, 개명 김○혜)에게 소유권 이전되었고, 같은 날 채무자 장○만, 근저당권자 주식회사한국외환은행으로 하는 근저당권만이 설정되어 있을 뿐이고, 청구외 김○화는 2010년 5월경 위 토지에 대하여 종전 토지소유자의 토지사용승낙서를 첨부하여 개발행위허가를 받았는데 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 토지의 사용대차권에 근거한 것인 경우, 일반적으로 토지에 대한 사용대차권은 소유자와의 관계에서만 주장할 수 있는 권리이고, 토지사용대차에 대하여는 「주택임대차보호법」, 「상가건물 임대차보호법」 등과 같이 별도로 이를 보호하기 위한 법률이 마련되어 있지 않아 경매 시 사용대차권은 경락인에게 대항할 수 있는 권리가 아니므로, 경매로 인해 개발행위허가의 대상이 되는 토지의 소유권에 변동이 생겼다면 사용대차권에 기반한 토지사용권은 소멸된다고 할 것이고, 이러한 경우 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자는 토지사용권이 있으므로 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명하는 서류를 제출할 필요가 없다고 할 것이다. 따라서 청구인은 누락된 건축도면과 ○○면 ○○리 ○○○-13번지의 등기사항전부증명서(청구인 및 장○만 각 2분의 1지분 공유), 공유자 장○만의 2분의 1지분에 관한 토지사용승낙서(인감증명 첨부)를 제출함으로써 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에 해당하는 서류를 적법하게 제출한 것이므로 이 사건 청구인의 보완서류 미제출을 근거로 한 반려처분은 위법ㆍ부당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.