개발행위신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 2,102㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2013. 10. 28. 피청구인에게 농지의 효율적 사용을 위한 목적으로 답에서 전으로의 개발행위(토지형질변경)를 신고하였다. 피청구인은 이 사건 토지가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제14조·제19조에 따른 적법한 형질변경 절차를 거치지 아니하고 무단성토 및 타용도 사용, 조경수 식재, 흄관매립 등의 불법행위로 인하여 ○○시 ○○면장으로부터 수차례 원상복구지시 및 고발 등 행정조치가 진행 중이라는 사유로 개발행위신고 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지를 2009. 10. 20.자로 매입하고, 같은 해 11. 3.자로 소유권이전등기를 필하였다. 청구인이 이 사건 토지를 매입할 당시부터 이 사건 토지 상 흙이 메워져 있는 상태여서 매도자에게 확인한바, 2002년경 피청구인 소속 도로과에서 ○○리 입구에서부터 약2㎞가량 도록확장공사를 하던 중 당시 이 사건 토지 옆으로 지나는 개천에 다리공사의 터파기 공사를 하면서 나온 흙을 당시 소유자의 사용승낙도 받지 않고 이 사건 토지에 쌓아두었다가 임의로 도로높이와 같이 1m 이상 흙을 메워 평탄작업을 하였고, 그 후로 더 이상 논(답)으로 사용할 수 없게 되었다는 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 토지의 성토 및 평탄작업이 피청구인 측에서 한 것이므로 원상회복에 대하여 별다른 생각 없이 있는 상태 그대로 밭(답)으로 이용하다가 토지대장상의 지목과 일치시키기 위하여 형질변경신고를 하였으나 이 사건 처분을 받았다. 2) 위와 같이 이 사건 토지의 무단성토는 피청구인의 행위(○○리 이장의 사실확인서 참조)임에도 청구인에게 책임을 돌리는 것은 모순된 행정이고, 피청구인이 개발제한구역법위반으로 청구인을 고발하였으나 ○○동부지방검찰청에서 수사한 결과 청구인이 매입하기 이전에 매립 및 형질변경이 이루어진 사실이 확인되어 2013. 9. 30. 혐의없음 처분을 받았음에도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 또한, 조경수식재는 이 사건 토지가 아닌 인접한 ○○리 ○○○-1번지 내에 식재된 것이고, 흄관매립도 인접한 잡종지인 ○○리 ○○○번지에 매설된 것임에도 피청구인은 이를 오인하여 이 사건 토지에 식재 및 매립된 것으로 판단하고 있다. 개발제한구역법의 입법취지에 비추어 공공사업의 시행으로 인하여 논으로 적합하지 아니하게 된 토지는 그에 적합한 답으로 형질변경 할 수 있도록 합리적으로 법해석과 적용을 함이 마땅하다 할 것인바, 이 사건 처분은 부당하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2002년경 도로확장공사를 하던 중 피청구인이 이 사건 토지에 흙을 매립하고 평탄화작업을 하였으므로 원상복구에 대한 책임을 청구인에게 부과하는 것은 부당하다고 주장하나, 위 주장의 진위를 판단할 자료는 없고, 2004년경 항공사진으로 도로공사사실을 추정하는바, 가사, 피청구인이 매립 및 평탄화작업을 하였다고 하더라도 당시 토지의 소유자가 재산관리 측면에서 원상복구를 요구함이 당연한 것이다. 그럼에도 불구하고 전소유자는 이를 이행하지 않았던 것이고, 결국 청구인이 이 사건 토지를 매입하면서 토지에 대한 권리 및 의무를 승계함이 마땅하므로 원상복구에 대한 책임 또한 현소유자인 청구인이 부담해야 한다. 피청구인이 관리하고 있는 항공사진을 비교해보면 2009년도에 현재와 같은 상태로 매입하였다는 청구인의 주장과 달리 2011년 항공사진에서는 발견할 수 없는 수목이 2012년 항공사진에는 식재되어 있음을 확인할 수 있고, 현장을 확인한 결과 이 사건 토지에 조경수식재 및 흄관이 매립된 상태이다. 또한, 청구인이 제시한 타지역사례에서도 불법으로 형질변경이 이루어진 토지에 대하여는 신고수리가 불가하다고 명시되어 있는바, 토지형질변경신고를 하고자 한다면 원상복구가 선행되어야 하는 것은 당연하다. 2) 위와 같이 이 사건 처분은 이미 불법으로 형질변경이 이루어진 토지에 대한 처분으로 개발제한구역법의 입법취지에 부합되며 적법하게 처리된 것으로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농사를 짓기 위하여 논ㆍ밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위 다. 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다) 라. 밭을 논으로 변경하기 위한 토지의 형질변경(머목의 행위와 병행할 수 있다) 바. 농경지를 농업생산성 증대를 목적으로 정지, 수로 등을 정비하는 행위(휴경지의 죽목을 벌채하는 경우에는 영 제15조 및 제19조제4호의 규정에 따른다) 머. 영농을 위하여 높이 50센티미터 미만(최근 1년간 성토한 높이를 합산한 것을 말한다)으로 성토하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 피청구인의 원상복구 지시 공문, 개발행위신고신청서, 토지대장, 토지이용계획확인서, ○○동부지방검찰청의 불기소결정서, 이 사건 처분서, 청구서 및 답변서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 피청구인은 2011. 9. 29.부터 2013. 10. 10.까지 총4회에 걸쳐 청구인에게 이 사건 토지의 위법행위에 대한 원상복구를 지시하였다. 나) 청구인은 2013. 10. 28. 피청구인에게 이 사건 토지(답, 2,102㎡)에 대하여 농지의 효율적사용을 목적으로 ‘전’으로 개발행위(토지형질변경)신고를 하였다. 다) ○○동부지방검찰청의 불기소결정서에 따르면 이 사건 토지 관할관청의 허가 없이 ‘전’으로 사용되고 있는 사실은 인정되나, 청구인이 소유권을 취득한 2009. 11. 3. 이전에 이미 이 사건 토지의 형질이 ‘답’에서 ‘전’으로 변경된 사실이 인정되고, 토지형질변경행위를 청구인이 하였다는 증거가 없다는 사유로 증거불충분으로 혐의없음처분을 하였다. 라) 피청구인은 2013. 10. 28. 이 사건 토지는 적법한 형질변경 절차를 거치지 아니하고 무단성토 및 타용도 사용, 조경수식재, 흄관매립 등 불법행위를 하여 ○○면장으로부터 원상복구 지시 및 고발 등 행정조치 중이므로 원상복구 완료 후 형질변경신고를 신청하라는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 같은 항 제4호에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 할 수 있으며, 개발제한구역법 제12조제3항 및 같은 법 시행령 제19조제10호에 따르면 개발제한구역법 제12조제1항 단서에도 불구하고 논을 밭으로 변경하기 위한 토지형질변경행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지의 형질변경행위는 청구인이 매수하기 이전인 2009년도 이전에 완성된 것이고, 조경수 및 흄관은 이 사건 토지가 아닌 인접한 토지에 위치하므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 피청구인 소속 ○○면장은 청구인이 이 사건 토지에 개발제한구역법을 위반하여 토지형질변경 등의 행위를 하였다는 사유로 위법행위에 대한 원상복구지시 및 검찰에 고발조치하였고, 위 인정사실 다)와 같이 ○○동부지방검찰청은 이 사건 토지의 용도가 변경된 사실은 인정되나, 청구인이 소유권을 취득한 2009. 11. 3. 이전에 이미 이 사건 토지의 형질이 ‘답’에서 ‘전’으로 변경되어 있어, 이 사건 토지의 형질변경행위는 청구인의 취득 전에 완성되었고, 이 사건 토지의 형질변경을 직접 행한 자가 청구인이라는 점에 대한 아무런 증거가 없다는 사유로 혐의없음 처분을 하였다. 4) 대법원은 토지의 형질변경에 해당하려면 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경하는 행위가 있어야 하고, 이 토지의 형질을 변경하는 죄는 그 성립과 동시에 완성되는 이른바 즉시범이라고(대법원 1998. 4. 14. 선고 98도364 판결 참조)판시하고 있는바, 이 사건 관련 제출된 자료만으로는 청구인이 이 사건 토지의 형질변경행위를 직접 행하였다는 사실을 인정하기에 부족하다고 판단된다. 그런데 개발제한구역법 제30조 제1항 제3호에 따르면 시장·군수·구청장은 신고를 하지 아니하고 토지의 형질변경을 한 경우 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 피청구인이 이 사건 토지가 무단으로 형질변경되었으므로 원상복구 시정명령을 하고 원상복구완료 후 신고하라는 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하지 아니하다. 5) 또한, 개발제한구역의 개발행위에 대한 허가에 관하여 대법원은 개발제한구역의 지정 목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능하다고 판시(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17953판결 참조)하는바, ○○동부지방검찰청의 불기소결정서에 따르면 청구인은 이 사건 토지에 대한 위반행위를 직접 하였다는 증거가 없어 무혐의처분을 받은 것 일뿐, 이 사건 토지에 불법으로 조경수의 식재 및 논에서 밭으로 무단형질변경된 사실은 인정하고 있다. 또한, 청구인은 2004년경 이 사건 토지에 인접한 피청구인의 도로공사 때문에 과거 토지형질변경이 있었다고 주장하나, 이를 인정할만한 자료가 없고, 청구인은 무단성토행위를 자신이 하지 않았으므로 책임이 없다고 주장하나, 청구인의 주장대로라면 2009년 청구인이 이 사건 토지를 매입할 당시 이 사건 토지의 이용에 관한 서류를 확인하였을 것으로 보이고, 그렇다면 이 사건 토지의 관련서류와 실제 토지이용상황이 다른 상황이었다는 것을 알았다고 보이는바, 이 사건 토지의 형질변경에 관하여 청구인의 책임이 없다는 주장은 이유 없다고 판단된다. 따라서, 개발제한구역법에 따라 이 사건 토지에 관한 시정명령이 적법하게 이루어진 이상, 위 시정명령을 따르지 않은 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.