개발행위허가 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 3. 11. 피청구인에게 ○○군 ☆☆☆☆번지 외 14필지(20,587㎡, 이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 4건의 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 같은 해 3. 27. 청구인에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2], 같은 조 제4항 등에 명시된 주변경관 및 환경과의 부조화, 주변마을 스카이라인, 조망, 녹지연속성 확보기준 부적합 등을 이유로 4건 모두 불허가 통지(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건개요 가) 청구인은 2020. 3. 11. 피청구인에게 ○○군 ☆☆☆☆ 외 5필지, 같은 리 ○○번지, 같은 리 ○○번지 외 3필지, 같은 리 산◎◎번지 외 4필지 등 총4개소 16개 필지에 대하여 태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 하는 이 사건 신청을 하였다. 나) 이에 피청구인은 같은 날 민원실무심의회를 개최·심의한 후 같은 해 3. 27. 주변지역과의 관계 기준, 스카이라인, 조망, 녹지연속성, 입지 및 개발 영향 고려, 농경지 인접, 수려한 토지와의 부조화, 주변경관, 환경과의 부적합 등을 이유로 이 사건 신청의 불허가 통보를 하였다. 다) 같은 해 3. 11. 당시 민원실무심의회에서는 피청구인의 토지정보과를 비롯하여 14개 부서에서 실무자들이 허가와 관련하여 28개 관련법에 대하여 심의를 하였으며, 심의결과 관련법 중 6개 법률에 대하여는 조건을 부가하였고, 나머지 22개 법률은 심의가 가능 또는 허가심의에 해당되지 아니한다고 심의한 사실이 있다. 2) 청구인의 주장 가) 청구인이 태양광발전소 및 진출입로 조성 개발행위 허가를 신청한 이 사건 토지는 ○○군 ○○면 ○○리 ◎◎번지 외 5필지, 같은 리◎◎번지, 같은 리 ◎◎번지 외 3필지, 같은 리 산◎◎번지 외 4필지 등 총4개소 16개 필지에 걸쳐져 있고, ○○○○ 1, 2, 3, 4 태양광발전소로 표시되어 4개소의 넓은 지역에 분포되어 위치한다. 현재 이 지역은 ㈜○○○○에서 한국철도시설공단 소유의 폐철도 구간에 철도용지를 임차하여 레일바이크를 설치하고 10여년간 운영하여 온 부지인데, 시설 노후화와 동종업체의 경쟁이 심화되어 운영이 점차적으로 어려워지게 되었다. 레일바이크 운영은 관광객에게 새로운 볼거리를 제공함으로써 흥미로워야 함에, 청구인은 이 사업에 볼거리 제공을 위하여 태양광 모듈을 활용, 각 구간별로 특색있게 미러 터널, 볼 터널, 그림자 터널, 야외조각, 아나모픽 터널, 네온싸인 터널 등 터널 관련 작품 11개를 4개 구간에 분산 설치하는 경관디자인 사업으로 레일바이크 이용객의 흥미를 증가시키는 한편, 향후 관광자원의 운영을 활성화 하려는 사업이다. 청구인은 ㈜○○○○ 운영 상태를 획기적으로 전환하고자 각종 터널을 설치하는데 있어 터널의 지붕에 태양광 판넬을 설치하여 설치비용을 절감하는 한편, 부수적으로는 전기를 생산하여 터널 내 전기공급은 물론 생산된 전기로 적자를 보전하게 할 계획으로 태양광발전소를 운영하고자 이 사건 신청을 한 것이다. 나) 청구인이 신청한 이 사건 토지는 16필지 모두 용도지역이 보전관리지역으로 일반 철도용지이다. 물론 국토계획법을 비롯한 제반 관련 법규에도 저촉이 아니 되는 각종 시설물 설치가 가능한 지역이다. 또한 전기 모듈 설치는 기둥과 지붕판이 전부이며 기존 철도부지에 설치되므로 주변 토지의 차양 및 조망에도 전혀 영향이 없다. 게다가 사업부지에 인접한 자연부락이 전무함으로 마을 스카이라인 및 조망, 녹지 연속성과도 전혀 무관한 사업이다. 아울러 관련 법이나 규정 등과도 전혀 저촉되지 아니한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인이 신청한 태양광발전소 개발행위 허가신청서 4건에 대하여 주변지역과의 관계 기준, 스카이라인, 조망, 녹지연속성, 입지 및 개발영향고려, 농경지 인접, 수려한 토지와의 부조화, 주변 경관, 환경과의 부적합 등 한마디로 요약하면 주변경관과 어울리지 아니한다는 근거 없는 주관적인 이유로 허가신청을 불허가 통보 하였다. 다) 경관법 제14조(경관지구의 지정 및 관리) 제1항에 의하면 국토계획법 제37조를 따르도록 규정되어 있으며, 같은 법 제37조(용도지구의 지정) 제1항 제1호에서는 경관지구를 지정할 수 있도록 규정되어 있고, 같은 법 및 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하기 위하여 피청구인은 ○○군 경관조례를 제정·운영하고 있다. 경관보호가 필요한 지역에 대하여는 이렇게 경관지구로 지정하여 물론 각종 개발에 대하여 엄격한 규제를 하여 경관을 보호하지만 청구인이 신청한 이 사건 토지는 경관보호가 필요한 경관지구에도 해당되지 아니한다. 또한 국토계획법 및 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계 법령에서 필요한 사항을 조례로 정하도록 하여 ○○군 도시계획 조례가 있다. 같은 법 시행령 제56조 관련 개발행위허가기준의 검토사항에서나 [별표1의2] 제1호의 규정에 의하여 ○○군 도시계획 조례 제18조(개발행위 허가의 기준)에서 규정한 입목축척 150%이하, 경사도 25도 미만, 기준지반고 등의 심사기준에도 역시 해당되지 아니한다. 즉 청구인이 설치하고자 하는 태양광발전소 신청지는 4곳 모두 경관지구 및 개발행위 허가기준에도 해당되지 아니한다. 따라서 피청구인이 한 이 사건 불허가 통보의 근거로 하는 주위와의 부조화 등 경관 부적합, 부조화 주장은 극히 피청구인의 주관적인 의견이며 근거 없는 주장으로 사료된다. 라) 친환경 발전인 태양광은 신재생에너지로 각광받는 국가권장 사업이다. 또한 태양광시설이 환경에 미치는 피해여부에 대하여는 이미 중앙부처에서 피해가 없다는 내용으로 홍보물이 전국 지자체 등에 이미 오래전부터 배포되어 있다. 산업통상자원부에서 2017. 3월 발행한“태양광 발전시설 입지 가이드라인”에 첨부된“태양광 발전시설 유해성 Q&amp;A”에서 유해하지 아니하다고 문답식으로 설명되어 있으며, 충청북도에서 만든 전단지에서도 전자파 발생, 농작물 피해에 대하여 피해가 없다고 우려되는 상황에 대하여 자세히 설명하고 있다. 그럼에도 이를 간과하고 환경에 대한 막연한 피해를 우려하는바, 근거 없는 추정에 의한 환경피해 주장이다. 마) 이 밖에 태양광 발전시설 모듈이 철도 레일위에 설치되므로, 주변 토지와의 부조화 및 주변 경관 환경을 침해하지 아니하며, 폐철로를 활용한 레일바이크(경관디자인 및 조명개설) 사업으로 토지의 효율적 이용 및 지역 문화공간이 전무한 시골마을에 훌륭한 문화명소로 자리 잡을 것이며, 관광자원의 활용으로 지역경제 활성화에도 큰 보탬이 되리라 사료된다. 바) 청구인의 이 사건 불허가 처분처럼 국민의 권리침해 행위 방지를 위해서는 행정의 통일성, 일관성, 객관성, 투명성, 예측가능성 및 공평성 등이 확보되고 보장되어야 한다. 이러기 위해서는 일정한 범위의 행정작용이 이루어지기 위해서는 국회가 제정한 법률의 근거가 필요하며(법률의 유보의 원칙), 행정작용은 국회가 제정한 법률에 근거하여 그 내용에 저촉되지 않고 집행되어야 한다(행정의 법률 적합성 원칙). 이러한 행정의 제반원칙 등에 어긋나게 막연한 부조화 및 피해 우려를 이유로 하여 피청구인은 이 사건 불허가 처분을 하였으므로 부당한 행정처분이다. 사) 결과적으로 청구인의 이 사건 신청은 경관에 부적합·부조화라는 이유로 명확한 근거나 이유 없이 불허가 처리 되었다. 피청구인은 재산권의 행사를 과도하게 제한하고 있다. 이는 재량권의 일탈·남용에 해당되며, 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나, 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당되므로 부적절한 행정처분에 해당한다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인이 이 사건 신청한 토지는 용도지역이 계획관리지역으로 국토계획법 및 같은 법 시행령, 경관법, ○○군 경관 조례, ○○군 도시계획 조례 등 제반 관련 법규에도 저촉이 되지 아니하는 지역에 위치한다. 따라서 법규에 제약이 없음에도 이 사건 불허가 처분을 한 것은 위법·부당한 처분이다. 나) 이밖에 환경적으로 인근 농지 등 환경에 피해가 염려된다는 피청구인의 불허가 이유는 산업통상자원부의“태양광 발전시설 입지 가이드라인”과 충청북도의 전단지, 기타 자료들 역시 눈부심에 의한 교통사고, 지열 상승에 의한 영농피해, 지하수 피해, 전자파 등의 피해가 없다는 구체적 자료 제시와 비교하여 막연히 피해가 우려된다는 추정만으로 명확한 근거도 없이 청구인의 이 사건 신청을 불허가 처분하는 것은 매우 부적절한 행정처분이다. 다) 이 밖에 공무원은 국민들의 어려움을 해소시켜 주는 등 행정적인 도움을 주며, 공익을 추구하여야 하는 것이 국민들을 위한 공무원의 사명이자 존재의 이유로 공무원으로서 무한한 봉사와 최우선하여 국민의 재산권 보장 등 공무원의 사명에 최선을 다하여야 한다. 피청구인은 이 사건 신청을 명확한 이유 없이 불허가 처분함으로써, 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한하였다. 또한 불허가 처분에는 추구하여야 할 공익이 존재하지 아니한다. 이러한 행정처분은 재량권의 일탈·남용에 해당되며, 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당되므로 부적절한 행정처분에 해당된다. 4) 결론 가) 청구인은 ㈜○○○○가 레일바이크 사업을 함에 있어, 시설의 노후화 등으로 경영상 어려움을 겪고 있기에, 이를 극복하고자 여러 검토 끝에 이 시설에 덧붙여 볼거리와 연계하여 태양광발전소 시설을 설치하고자 준비하였으나, 불허가 처리 되었다. 행정처분을 함에 있어서 통일성, 일관성, 객관성, 투명성, 예측 가능성 및 공평성 등이 확보되고 보장되어야 한다. 청구인에 대한 이 사건 처분은 전국에 분포된 태양광 시설입지와 비교하여도 피해 발생 여지가 현저히 없어 형평성에 있어서도 납득이 되지 아니하는 행정처분이다. 당연히 문제없이 이 사건 신청이 수리되어 태양광발전소 시설작업이 가능할 것으로 청구인은 믿고 있었으며, 많은 태양광시설 실적을 가진 사업시행자들도 이와 같은 이유로 불허가 처분은 불합리 하다고 인정하는 분위기이다. 이 사건 불허가 처분 통보는 피청구인에 대한 행정불신 초래와 더불어 행정의 권위까지 훼손한다고 사료된다. 나) 민원실무심의회에 부의하여 14개 부서에서 28개 관련법을 심의하면서 환경법이나 경관법 등에서 민원실무심의 결과 부적합하다는 실무의견이 없었음에도, 이를 취합한 피청구인의 허가과에서는 최종 종합적으로 경관과 환경과의 부조화를 이유로 불허가 통보를 하였다. 따라서 민원실무심의회를 개최한 이유가 이해되지 아니한다. 처음부터 불허가를 목적으로 합당한 이유 찾기에 목적이 있는 행정이기에 이러한 이유 없는 불허가 처분은 취소되어야 한다. 다) 이 밖에 공무원은 국민에 대하여 무한한 봉사와 국민의 재산권 보장 등에 최선을 다하여야 한다. 공익에 저촉되지 아니함에도 뚜렷한 이유 없이 국민의 기본권을 제약하는 것은 지양되어야 한다. 부디 제반여건 및 상황 등을 감안하여 청구인의 주장을 살펴 인용하여 주길 바란다. 5) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위 허가기준에 따른 용도지역별 검토사항 중 이 사건 허가 신청지는 유보용도 및 보존용도 지역으로 보존이 필요하므로 미관훼손의 최소화를 고려하도록 명기되어 있고, 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 한다고 주장한다. (1) 이 사건 신청지는 용도지역별 검토사항에 유보용도 및 보존용도 지역에 해당되어 허가기준에 미관훼손의 최소화를 고려토록 명기되어 있음은 확인하였으나, 보존이 필요하다는 뜻의 문장이 없음에도 피청구인은 보존 필요성 강조를 위해 없는 글자를 삽입하면서까지 왜곡하여 허위주장을 하고 있다. (2) 또한 피청구인은 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 적합하여야 함을 주장하나, 청구인이 이 사건 심판청구서에 첨부한 토지이용계획서 및 ○○군 경관 조례를 증빙으로 첨부하여 이 사건 신청지가 경관지구에 해당되지 아니한다고 주장한바 있음에도, 피청구인은 청구인의 주장에 대한 답변은 생략·무시한 채 또다시 경관계획이 수립되어 있는 경우를 가정하면서, 경관법 규정을 적용하여 적합하지 아니하다는 주장을 일방적으로 계속하고 있다. 즉 이 사건 신청지가 경관지구일 경우엔 경관위원회의 심의를 거쳐 부적합으로 의결이 되어야 함에도 피청구인의 불허가 결정 통보에는 그러한 절차가 전혀 없었다. 나) 개발행위운영지침 [별표 3] 경관 체크리스트에 따른 세부 검토항목에 수목의 상태, 물의 배수 등 경관과 조화를 이루어야 하며, 설치하는 공작물이 경관과 미관을 훼손하지 아니하고, 자연경관은 최대한 보전하고, 구조물 형태는 최대한 조형미를 갖추어 설계되도록 하여야 한다고 명기되어 있음을 주장한다. (1) 청구인이 신청한 이 사건 토지는 16필지 모두 용도지역이 보전관리 지역으로 일반 철도용지이다. 국토계획법을 비롯한 제반 관련 법규에도 저촉이 아니 되는 각종 시설물의 설치가 가능한 지역이다. 또한 태양광 시설은 터널식으로 기존 철도부지의 레일바이크에 기둥과 지붕을 덧씌워 설치하는 것이 전부이다. (2) 청구인이 태양광 시설을 허가 신청한 이 사건 토지는 ㈜○○○○에서 한국철도시설공단 소유의 철도용지를 임차하고 피청구인에게 당초 개발행위 허가를 받아 레일바이크를 설치·운영하여온 부지이다. 거기에 태양광 지붕을 씌우는 터널작업으로 당연히 수목의 상태, 물의 배수 등과도 전혀 관련이 없다. 구조물 형태는 첨부한 사업제안서 디자인 등으로 설계되며, 이 디자인은 8억 2천만 원을 투자 설계하여 설치되는 시설이므로, 경관과 조화를 이루며 미관을 훼손하지 아니함은 물론 최대한 조형미를 갖춘 설계가 될 것으로 기대된다. 다) 이 사건 신청지 중 ○○면 ○○리는 자연부락 및 농경지 등이 위치하여 개발행위 운영지침 허가기준의 토지 이용실태, 토지 이용계획, 건축물의 높이, 토지 경사도, 수목상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이루지 못하며, 청구인은 주변에 자연부락 등이 존재하지 않는다는 허위사실을 주장한다. (1) 피청구인은 이 사건 신청지에 자연부락 및 농경지 등의 존재가 토지이용실태 및 수목상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 환경과의 부조화를 주장하나, 이미 레일바이크가 자연부락 및 농경지를 지나가는 노선으로 허가되어 문제없이 운영중인 상태이다. (2) 이 상태에 태양광 터널 지붕을 추가로 설치함이 토지이용실태, 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지 경사도, 수목상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등에 대한 훼손여부를 다시금 거론하는 것은 불필요하다고 사료된다. 즉 자연부락이나 농경지 존재는 주변환경 또는 경관과 부조화를 이룬다고 주장할 근거가 될 수 없다. (3) 피청구인은 고정관념에 의해 태양광 시설이 자연부락 또는 농경지와 조화를 이루지 아니할 것으로 단정하나, 한편 발상을 전환하여 긍정적으로 이면을 보면 레일바이크가 부락 근처, 농경지 또는 태양광 터널을 지나가는 것을 낭만적 풍경으로 또는 힐링 장면으로 볼 수도 있을 것이다. (4) 청구인 주장 중 주변에 자연부락 등이 존재하지 않는다는 주장에 대하여는 청구서에서 언급한 바와 같이 레일바이크 운영은 관광객에게 새로운 볼거리를 제공하기 위하여 태양광 구조물을 활용, 각 구간별로 미러터널, 볼터널, 그림자터널 등 특색 있게 각종 터널을 설치하게 되어 있는데, 이들의 설치물은 근접한 주택들을 피하여 설치하고자 한다는 뜻으로, 즉 설치물을 기준으로 보았을 때 인근 자연부락 등이 존재하지 아니한다는 의미이기도 하다. 한편 레일바이크는 이미 자연부락 및 농경지를 지나도록 허가되어 운영되고 있다. 태양광 시설은 이러한 노선 레일위에 터널을 추가로 설치하는바, 자연부락이나 농경지는 새로운 장애요인이 될 수 없다는 의미이기도 하다. 라) 피청구인은 이 사건 신청이 개발행위 허가기준에 부합하지 아니하고, 중대한 공익상의 필요가 있는 경우이므로 이 사건 신청을 거부한다고 주장한다. (1) 위 가), 나), 다)항의 각종 규정에 부합한다는 청구인의 주장을 요약하면,‘개발을 최소화하라는 선언적 의미이며, 이 사건 신청지는 경관지구에 해당되지 아니한다. 또한 태양광시설은 경관과 미관을 훼손하지 아니하며, 구조물 형태는 조형미를 갖추어 설계한다. 자연부락이나 농경지 존재가 주변환경 또는 경관과 부조화라는 근거가 아니며, 자연부락이 환경에 새로운 제약요인이 아니다’로 요약되므로 청구인의 이 사건 신청은 모든 허가 규정에 부합된다. (2) 한편으로 공익상 필요를 주장함은 전혀 이해조차 되지 아니하는 억지이다. 공익상 필요라면 자전거도로 및 공원화 사업 또는 레일바이크의 직접 운영으로 관광자원화를 통한 지역경제활성화 등을 의미하는데, 현재 한국철도시설공단 소유 폐철도부지에 레일바이크 사업 또는 자전거도로 등 공익시설을 건설하여 주민들이 무료로 사용케 함을 예상할 수 있거나, 청구인에게 경영의 어려움을 해소하고자 추진하는 태양광 시설을 불허가 하면서, 피청구인이 레일바이크를 직영·운영하는 방안은 추진이 어렵다고 사료되며, 공익시설도 기존 자전거도로의 존재 및 필요성, 기존업자 배제, 예산 등 해결해야 할 문제점이 많아 공익시설 설치는 어려울 것으로 사료된다. 마) 기타사항 (1) 청구인은 ㈜○○○○의 경영활성화를 위해 태양광 사업을 구상 추진 중에 있으나, 만약 이 사건 심판청구가 기각으로 결정된다면, 청구인 개인적으로는 사업의 중단과 더불어 막대한 금융비용은 물론 대외적인 신용하락, 사업추진 지연에 따른 손해 등 많은 정신적·경제적 피해가 예상된다. (2) 그렇다면 피청구인은 환경보전을 위해 이 사건 처분을 하였는데, 이 행정처분이 궁극적으로 환경을 보전하려는 방안인지 환경을 훼손하는 방안인지 의문이다. (3) 살피건대 개발행위 허가취소는 ㈜○○○○의 임대료와 인건비 부담 가중 및 경영수입 부진, 특히 코로나로 인한 경기침체로 폐업절차를 밟게 될 것이다. 이에 폐철도 부지는 임대를 중단하게 되면서 레일, 침목, 노반 등은 방치되어 흉물로 남게 되고, 시간이 지나 지상보다 평균 2~3m 높은 노반층에도 잡풀, 잡목 등이 자라나고 우거져 서서히 황폐화로 진행될 것이다. (4) 그 외 레일은 녹슬고, 침목은 썩어 점차 이 사건 신청지는 불법 점유되거나 오물, 쓰레기 등의 투기장소로 변화하여, 긴 폐철도 전구간이 우범지역으로 또는 환경파괴 지역으로 변모될 우려가 다분하다. 청구인의 추측으로 이 사건 거부 처분은 환경보전보다 오히려 환경 훼손을 심화시킬 것으로 사료된다. 바) 결론 (1) 청구인은 이 사건 심판청구 시 청구인의 이 사건 신청이 민원실무심의회에 부의되어 14개 부서에서 28개 관련법을 심의하면서 부적합하다는 실무의견이 없었음에도 경관 환경과의 부조화라며, 최종 불허가 통보한데 대하여 불허가 처분취소를 요구한 청구인의 주장에 대해 답변하지 않았다. (2) 또한 이 사건 심판청구서에 토지이용계획확인서 및 ○○군 경관 조례를 첨부, 이 사건 신청지는 경관지구에 해당되지 아니한다는 주장에 대하여, 경관계획이 수립되어 있는 경우를 가정하여, 경관법 규정에 적합하지 아니하다고 답변서에서도 계속적으로 주장하고 있다. 즉 경관지구일 경우엔 경관위원회의 심의로 의결이 되어야 함에도 피청구인의 불허가 통보에는 그러한 절차가 전혀 없는 사실 등으로 보아, 경관지구가 아님이 분명한데도 불구하고 고집스럽게 경관규정을 대입, 적합여부를 거론하고 있다. 즉 이 사건 신청지는 경관지구가 아니며, 경관규정 적용 예외지역이다. (3) 피청구인의 주장에 대해 청구인의 답변을 요약하면, 이 사건 신청지는 경관지구에 해당되지 아니하며, 태양광 시설은 경관과 미관을 훼손하지 아니하며, 구조물 형태는 조형미를 갖추어 설계될 것이며, 자연부락이나 농경지 존재가 주변환경 또는 경관과 부조화라는 근거가 될 수 없음으로, 자연부락이 환경에 새로운 장애요인이 아니 되는바, 위와 같은 이유로 이 사건 신청은 모든 허가 규정에 부합된다. 이외 공익상 필요 주장은 갑자기 언급한 피청구인의 주장으로서, 청구인이 생각하건데 공익상 필요가 있다면 민간과 공동으로 협력하여 운영하는 방안이 바람직하다고 사료된다. 민간과 공동으로 폐철도 부지를 활용한 성공사례로 세종시와 장항선의 경우를 보면 태양광 시설을 상부에 설치하고 하부는 자전거 도로로 입체적으로 활용하여 지역주민의 복지증진과 일자리 창출 기여 및 기타 신재생에너지 활성화로 온실가스 감축 및 전력생산 효과를 거둔 사례도 존재한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 하자있는 행정처분으로 취소되어야 마땅하다. (4) 불허가 행정처분으로 청구인이 겪게 될 어려움은 앞에서 거론한바 생략하고, ㈜○○○○는 임대료, 인건비 부담 등으로 폐업절차를 밟게 될 것이다. 이에 폐철도 부지는 임대를 중단하게 되고, 레일, 침목, 노반 등은 방치되어 흉물화되고 노반에도 잡풀, 잡목 등이 자라나서 황폐화로 진행될 것이다. 그 외 부지는 불법점유 되거나 오물, 쓰레기 등의 무단투기 장소로 변화하여, 폐철도 구간이 우범지역으로 또는 환경파괴 지역으로 변모될 우려도 있다. 결과적으로 개발행위 허가취소 처분은 환경보전보다는 오히려 환경훼손을 심화시킬 것으로 사료된다. (5) ㈜○○○○는 지금까지 정식직원 채용으로 10~15개의 일자리의 제공 및 주간평균 20여개의 아르바이트 등 일용직 일자리도 제공하여 왔다. 이러한 회사가 폐업하게 되면 관광○○의 명성이 무너지게 되며, 지역경제 및 일자리 창출에도 역행하는 것이 된다. 레일바이크의 운영 활성화를 위한 태양광 시설 투자로 시설개선이 가능하도록 청구인의 이 사건 신청의 허가를 부디 받아들여 주길 바란다. 6) 피청구인의 보충서면에 대한 답변 가) 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위 허가기준에 따른 용도지역별 검토사항 중 이 사건 신청지는 유보용도 및 보존용도 지역으로 보존이 필요하므로 미관훼손의 최소화를 고려토록 명기되어 있음으로, 없는 문구를 삽입하면서까지 허위주장을 한다는 청구인의 주장은 설득력이 없다고 주장한다. (1) 이 사건 신청지는 용도지역별 검토사항에 유보용도 및 보존용도 지역에 해당되어 유보용도인 경우에는 개발수요에 탄력적으로 적용하라는 의미이며, 보존용도인 경우에는 개발보다는 보존이 필요하다는 의미이다. (2) 두 지역 공통으로는 미관훼손의 최소화를 고려토록 명기되어 있음에도 불구하고, 피청구인은 유보용도와 보전용도 공히 보존이 필요한 지역으로 보존의 필요성만 강조하기에는 유보용도는 보존이 필요하다는 뜻의 문장이 없다. 피청구인은 보존 필요성 강조를 위해 유보용도에 없는 글자를 생략되었다고 느껴지게 왜곡하여 허위주장을 한다는 뜻으로 표현한 것이다. 나) 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위 허가기준 분야별 검토사항 중 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손치 아니하고 그 높이 형태 계획이 수립되어 있는 경우에 그에 적합할 것이라고 규정하고 있는 것은 경관계획이 수립되어 있는 지역만을 한정하여 위 규정을 적용할 수 있다는 의미가 아니며, 경관지구로 설정되어 있는 지역은 추가적으로 도시·군 계획에 적합하여야 한다는 뜻으로 해석할 수 있다. 따라서 경관지구가 아니기에 허가기준에 적합하다는 내용은 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 기준에 부합되지 아니한다고 주장한다. (1) 피청구인은 분야별 검토사항에서 라. 주변지역의 경우 경관계획에는 적합하다는 의미는 올바르게 해석하고 있으나, 경관과 미관을 훼손하지 아니하고 높이 형태가 조화를 이루라는 의미를 마치 경관지구 지정 여부와 관계없이 무조건 자연경관을 훼손치 말아야 한다는 의미로 받아들이고 있다. (2) 아울러 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 기준에 부합되지 아니한다는 주장도 피청구인의 일방적이고 주관적인 판단에서 경관과 미관을 훼손한다고 보는 것이며, 역시 높이 형태도 주변과 부조화를 이룬다는 주장도 근거가 없는 것이다. (3) 청구인 주장의 핵심은 경관 보호의 필요가 절실히 요구되는 수려한 지역에는 경관지구로 지정되고, ○○시 경관 조례에 의한 경관위원회가 구성되어 그 경관위원회에서 경관의 보전관리 및 형성 등에 관하여 심의 또는 자문을 하여 경관을 보호하는 것이 올바른 절차이다. 지금처럼 이 사건 신청에 경관위원회의 심의 없이 피청구인만이 독단적으로 경관훼손, 부조화 등으로 주장하며 이 사건 처분을 하는 것은 부적절한 행정처분이다. 다) 사업계획도면 및 주변 위성사진을 기준으로 보면 태양광발전시설 부지와 직선으로 5~200m 사이에 다수의 주택들이 인접하여 있어, 근접한 주택을 피하여 사업계획을 수립하였다는 주장은 근거 없는 주장이며, 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따른 개발행위허가 운영지침에 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것으로 명시하고 있음에도 자연부락과 농경지 존재가 주변환경 또는 경관과 부조화라는 근거가 될 수 없다는 주장은 설득력이 없다는 피청구인은 주장한다. (1) 피청구인은 청구인이 다수의 주택들이 인접하여 있으므로, 근접한 주택을 피하여 사업계획을 수립하였다는 청구인의 주장은 할 필요도 없고 할 수도 없다. 즉 기존 레일위에 태양광 판넬을 씌우는 작업이므로, 기존 주택이나 레일을 이동시키지 않는 한 사업추진 시 기존 주택을 피할수도 피할 이유도 없기 때문이다. (2) 청구인이 신청한 이 사건 토지 16필지는 모두 일반 철도용지이다. 국토계획법을 비롯한 제반 관련 법규에도 저촉이 아니 되는 각종 시설물의 설치가 가능한 지역이다. 또한 태양광 시설은 터널식으로 기존 철도부지의 레일에 일부 구간에 기둥과 지붕을 덧씌워 내부를 터널로 설치하는 것이 전부이다. 지붕을 씌우는 터널작업은 토지이용실태, 토지이용계획, 건축물의 높이, 경사도, 수목상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등에 대한 훼손여부를 다시금 거론하는 것은 불필요하다고 사료된다. 때문에 자연부락이나 농경지 존재가 주변환경 또는 경관과 부조화를 이룬다고 강조하여 주장할 근거는 될 수 없다. 라) 공익상 필요에 의한 거부의미는 공익시설 설치로 얻어지는 공익이 아니라 개인 이익의 반대 개념인 불특정 다수인의 배분적 이익, 사회일반의 이익 및 법률에 근거하여 기준에 맞지 않는 행위 제한에서 얻어지는 반대 급부적인 이익을 의미하는 것으로 피청구인은 청구인의 주장과는 상반된 개념이라는 주장이다. (1) 청구인이 보충서면에서 청구인이 예시로 제시한 공익상 사업인 자전거도로 및 공원화 사업 또는 레일바이크의 직접 운영으로 관광자원화를 통한 방안은 추진이 어렵다고 사료되며, 공익시설도 기존 자전거도로의 존재 및 필요성, 기존업자 배제, 예산확보 등 해결해야 할 문제점이 많다는 부분에 대하여 개인 이익의 배제가 불특정 다수인의 배분적 이익, 사회일반의 이익 및 법률에 근거하여 기준에 맞지 않는 행위 제한에서 얻어지는 반대급부적인 이익을 의미하는 것이라는 공익의 개념을 강조 설명한바 타당한 의견이다. (2) 다만 청구인은 공익상 필요 주장에 대하여 민간과 공동으로 협력하여 운영하는 방안도 제시하였고, 민간과 공동으로 폐철도 부지를 활용한 성공사례로 세종시와 장항선의 경우에 태양광 시설을 상부에 설치하고, 하부는 자전거 도로로 입체적으로 활용하여, 지역주민의 복지증진과 일자리 창출 기여 및 기타 신재생에너지 활성화로 온실가스 감축 및 전력생산 효과를 거둔 사례도 소개한바 있다. (3) 개인의 이익을 억제한다는 행위제한에만 치중하면 ㈜○○○○는 임대료, 인건비 부담 등으로 폐업절차를 밟게 될 것이다. 이에 폐철도 부지는 임대를 중단하게 되고 레일, 침목, 노반 등은 방치되어, 흉물화되고 노반에도 잡풀, 잡목 등이 자라나서 황폐화로 진행될 것이다. 그 외 부지는 불법점유 되거나 오물, 쓰레기 등의 무단투기 장소로 변화하여 폐철도 구간이 우범지역으로 또는 환경파괴 지역으로 변모될 우려도 있다. 결과적으로 이 사건 거부 처분은 환경보전보다는 오히려 환경훼손을 심화시킬 것으로 사료된다. 마) 피청구인은 이 사건 신청이 개발행위 허가기준에 부합하지 아니하고, 중대한 공익상의 필요가 있는 경우이므로 이 사건 신청을 거부한다고 주장한다. 피청구인이 주장하는 이 사건 신청이 개발행위 허가기준에 부합하지 아니한다는 주장은 피청구인의 일방적이고 주관적 견지에서 보는 주장이다. 불특정 다수를 위한 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에 해당한다고 하여 이 사건 신청을 거부한다고 하나, 위 라)항의 마지막 부분처럼 오히려 환경훼손을 심화시킬 수 있음을 염두에 두어야 할 것이다. 바) 결론 (1) 피청구인은 이 사건 불허가 처분의 취소를 요구한 청구인의 주장에 대해 2번의 변명 기회에서도 답변을 회피하고 있다. (2) [보충서면2]에서 특이한 점은 경관지구와 관련된 것이다. 피청구인은 경관지구가 아니라도 경관규정을 대입하여 이 사건 불허가 처분을 합리화 하고 있으나, 청구인은 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 기준에 부합되지 아니한다는 피청구인의 주장은 일방적이고, 주관적인 판단에서 경관과 미관 훼손과 높이 형태도 주변과 부조화를 이룬다는 주장도 근거가 없다고 보는 것이다. 다시 말하자면, 경관 보호의 필요가 절실히 요구되는 수려한 지역은 경관지구로 지정되고, ○○군 경관 조례에 의한 경관위원회가 구성되며, 그 경관위원회에서 경관의 보전 관리 및 형성 등에 관하여 심의를 하여 경관을 보호하는 것이 올바른 절차로 지금처럼 모든 개발행위허가 신청에 경관위원회의 심의 없이 경관훼손, 부조화 등을 이유로 불허가 처분을 한 것은 부적절한 행정처분이다. 이 사건 신청지는 경관지구에 해당되지 아니하며, 태양광 시설은 경관과 미관을 훼손하지 아니하며, 구조물 형태는 조형미를 갖추어 설계될 것이며, 자연부락이나 농경지 존재가 주변환경 또는 경관과 부조화라는 근거가 될 수 없으므로, 자연부락이 환경에 새로운 장애요인이 아니라는 내용이다. 위와 같은 이유로 이 사건 태양광 시설은 허가 규정에 부합된다. (3) 청구인은 공익상 필요함에 민간과 공동으로 협력하여 운영하는 방안도 제시하였고, 민간과 공동으로 폐철도 부지를 활용한 세종시와 장항선의 사례, 주민의 복지증진과 일자리 창출 및 기타 신재생에너지 활성화로 온실가스 감축 및 전력생산 효과를 거둔 사례도 소개한바 있다. (4) 개인의 이익을 억제한다는 행위제한에만 치중하면 ㈜○○○○는 임대료, 인건비 부담 등으로 폐업절차를 밟게 될 것이다. 그 결과, 철도부지는 임대 중단되어 레일, 침목, 노반 등은 방치, 잡풀, 잡목 등으로 부지는 황폐화, 불법점유 되거나 오물, 쓰레기 등의 무단투기, 우범지역화, 흉물로 전환되어 이 사건 거부처분으로 환경보전보다는 오히려 환경훼손의 심화가 우려된다. 한편 ㈜○○○○는 10~15개의 일자리 제공 및 20여개의 아르바이트 등 일자리도 제공하여 왔다. 이러한 회사가 폐업하게 되면 관광○○의 명성이 무너지게 되며, 지역경제 및 일자리 창출에도 역행하는 것이 된다. 레일바이크의 운영활성화를 위한 태양광 시설 투자로 시설개선이 가능하도록 이 사건 청구를 부디 인용하여 주길 간절히 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2020. 3. 11. 청구인이 신청한 ○○면 ○○리 산○○번지 외 16필지에 대한 개발행위(공작물설치) 허가 신청건에 대하여 2020. 3. 27. 국토계획법 시행령에 근거하여 다음과 같은 사유로 개발행위(공작물설치) 불허가 결정 통지를 하였다. 가) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 하나 태양광발전시설의 설치로 기존 ○○리 농촌취락지역의 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 않으며, 군도6호선 인근의 주변 경관 및 환경과의 조화를 이루지 않는 등 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에 해당하는 개발행위허가기준에 부합되지 아니한다. 나) 국토계획법 시행령 제56조 제4항 개발행위허가운영지침 이 사건 신청지는 일제 강점기때 건설된 중앙선(폐철도) 노선으로 2009년 노선이 신설되기 전까지 해당마을(○○리)은 철길로 양분되어 많은 고통이 있었던 지역으로, 주민밀집지역 및 농경지와 인접하고 ○○리 마을을 관통하며 군도○호선에 인접한 철도부지에 20,587㎡에 걸쳐 태양광발전시설 모듈 7,576개를 설치하는 사업계획은 인근의 수려한 토지와의 부조화, 개발행위허가운영지침 별표3 경관기준에 따른 주변 마을 스카이라인, 조망, 녹지연속성 확보기준 부적합, 주변경관과 환경을 침해하고 국토의 계획적 관리에 불부합 되는 등 개발행위허가운영지침의 운영원칙에 부합되지 아니한다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인은 태양광발전시설 설치를 위한 이 사건 신청지는 경관보호지구 및 개발행위 허가가 부적합한 지역에 해당되지 않으며 개발행위(공작물설치) 허가가 가능한 시설이고, 이 사건 신청지에 인접한 자연부락이 전무하며, 마을 스카이라인 및 조망, 녹지연속성과도 전혀 무관할 뿐 아니라 이 사건 신청을 법적 근거가 없는 지극히 주관적인 주변 환경과의 경관 부조화 및 피해우려를 이유로 불허함은 부당하다고 주장한다. 나) 국토계획법 시행령 [별표 1의2]‘개발행위허가기준’에 따른 용도지역별 검토사항 중 이 사건 신청지가 해당되는 유보용도 및 보존용도의 지역은 지역의 특성에 따라 개발수요에 탄력적으로 적용하거나 개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하도록 명시되어 있고, 분야별 검토사항 중 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것이라고 규정하고 있는 것은 경관계획이 수립되어 있는 지역만을 한정하여 위 규정을 적용할 수 있다는 의미가 아니며, 경관지구로 설정되어 있는 지역은 추가적으로 도시·군계획에 적합하여야 한다는 뜻으로 해석할 수 있으며, 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따른‘국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다’라고 규정하고 있다. 다) 개발행위운영지침 [별표 3]‘경관 체크리스트’에 따른 세부검토 항목에 ① 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 하며, ② 개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이, 형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 비도시 지역경관 관리기준 세부 검토 항목에 ① 자연생태계와 자연경관은 최대한 보전하여야 하며, ② 구조물의 형태는 주변경관과 조화될 수 있도록 최대한 조형미를 갖추어 설계되도록 하여야 한다고 허가기준에 대하여 구체적으로 명시되어 있으므로 청구인의 주장처럼 기준이 명확하지 않고, 지극히 주관적인 이유인 주변 환경과 경관의 조화 등의 이유로 불허함은 부당하다는 주장은 설득력이 없다. 라) ○○면 ○○리의 이 사건 신청지는 직선거리 5m ~ 200m 사이에 자연부락 및 농경지 등이 다수 위치해 있어, 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따른 개발 행위허가운영지침의 2-1-3 허가기준 검토 4항은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루지 못하여 운영지침에 부합되지 않고, 청구인은 주변에 자연부락 등이 존재하지 않는다고 허위사실을 주장하고 있다. 마) 따라서 위와 같은 규정에서 본 이 사건 신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결 참조). 이에 피청구인은 이 사건 신청이 개발행위허가기준에 부합하지 않을 뿐만 아니라 중대한 공익상의 필요가 있는 경우로서 이 사건 처분을 한 것이다. 바) 기제출된 답변서에 언급한 공익상의 필요에 의한 거부라는 의미는 청구인의 주장처럼 공익시설을 설치하여 얻어지는 공익을 의미하는 것이 아니라 개인의 이익의 반대 개념인 불특정 다수인의 배분적 이익, 사회 일반의 이익 및 법률에 근거하여 기준에 맞지 않는 행위를 제한함으로써 얻어지는 반대급부적인 공공의 이익을 의미하는 것으로 청구인의 주장과는 상반된 개념의 이익인 것이다. 3) 이상에서 살펴 본 바와 같이 이 사건 신청이 다른 법률에 적합하더라도 국토계획법률이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 판단되기에 피청구인은 이 사건 신청을 불허가 처분한 것이다. 따라서 피청구인이 2020. 3. 27. 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 2. 유보 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2019. 12. 31.] [대통령령 제30299호, 2019. 12. 31., 일부개정] 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ② 제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니 된다. 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023387"></img> 【개발행위허가운영지침】[시행 2019. 8. 29.] [국토교통부훈령 제1218호, 2019. 8. 29., 일부개정] 2-1-3 허가기준 검토(법 제57조, 제58조제1항) (1) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 다음의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 할 수 있다. ① 3-1-1.에 규정된 개발행위허가 규모에 적합할 것 ② 도시·군관리계획의 내용에 배치되지 않을 것 ③ 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 ④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 ⑤ 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 계획이 적정할 것 (2) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 별표 3의 경관체크리스트, 별표 5의 위해방지 체크리스트, 그 밖에 이 지침에서 정하는 규정에 적합한지 여부를 검토한 후 개발행위허가 신청인에게 위해방지에 관한 계획서를 제출하게 하거나 개발행위허가 신청자의 의견을 듣고 필요한 조건을 붙일 수 있다. 【별표 3】경관 체크리스트 경관 체크리스트(2-1-3.(2) 관련) ○ 충족 △ 보완필요 × 불충족 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023389"></img> 비고 1. 검토결과 보완필요 또는 불충족인 항목은 보완을 위한 계획서를 제출하게 하거나 필요한 조건을 붙일 수 있다. 2. 경관 체크리스터에서 정하는 항목 외의 사항도 법, 영, 지침에서 정하는 사항은 검토하여 보완을 요구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국유재산 유상사용허가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 8. 2. 설립된 태양광 발전소 및 부대사업 일체를 목적으로 하는 주식회사이다. 나) 청구인은 2020. 3. 11. 피청구인에게 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지 외 13필지(철도, 20,587㎡)와 같은 리 ○○번지(구거, 36㎡)에 대하여 태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 아래와 같이 4개의 구간으로 분할하여 4건의 개발행위허가신청을 하였고, 이 사건 신청지의 용도지역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023391"></img> 다) 청구인은 2020. 1. 20. 한국철도시설공단으로부터 2020. 1. 1.부터 2029. 12. 31.까지 태양광발전사업을 목적으로 다음과 같이 국유재산 유상 사용허가를 받았는데, 위 나)항의 이 사건 신청지에서 ○○리 ○○번지(철도)의 진출입로 사용목적인 43㎡와 같은 리 ○○번지(구거) 36㎡는 포함되어 있지 않다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023393"></img> 라) 피청구인은 2020. 3. 12. 위 나)항의 신청에 대하여 관계부서에 민원실무심의회 의견조회를 하였는데, 환경과에서는 1~3구간의 개발행위허가 신청에 대해‘환경영향평가법 제44조 제1항에 따라 소규모 환경영향평가서 제출, 한강수계상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 상 소규모 환경영향평가 대상으로 수질오염총량관리기술지침에 따라 수질오염총량검토서 제출’부분에 대해서는‘재심의’의견을 회신하였다. 마) 피청구인은 2020. 3. 27. 위 나)항의 신청에 대하여 청구인에게 다음과 같은 사유로 불허가 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023397"></img> 바) 한편 청구인은 2019. 12. 2. 피청구인에게 아래 필지에 대하여 태양광발전시설 및 진출입로 조성 목적으로 4건의 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 12. 20. 청구인에게 다음과 같은 사유로 반려처분 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023395"></img> 사) 청구인은 2020. 1. 2. 피청구인에게 위 마)항에 대한 개발행위허가 신청(2차)을 하였으나, 청구인은 같은 해 1. 21 피청구인에게 취하원을 제출하였고, 같은 날 피청구인은 취하원 수리를 하였다. 2) 국토계획법 제56조 제1항 제1호에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에 의하면 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 개발행위의 규모에 적합하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 또한 개발행위허가운영지침 2-1-3 (1) ④항에 의하면 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루도록 되어 있다. 3) 청구인은 피청구인이 인근 주변경관 및 환경과의 부조화라는 근거 없는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하고, 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한하는 재량권을 일탈·남용한 처분이기에 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 대법원은“건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]‘개발행위허가기준’제1호 (라)목 (2)를 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당되는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조),‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다”(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조)라고 판시하고 있다. 또한 피청구인의 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명 책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조). 나) 살피건대 ① 이 사건 신청지는 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]‘개발행위허가기준’제1호 라목에 따른 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 할뿐만 아니라, 개발과 보전이 조화를 이루어야 하고, 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하여 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변경관 및 환경과의 조화 등이 고려되어 계획되어야 하나 그 조건들을 충족하지 못한 점, ② 제2호 가목에 따른 공작물 설치기준 및 개발행위허가운영지침 [별표 3]의 경관기준에 따른 주변마을 스카이라인, 조망, 녹지연속성 확보 기준이 부적합한 점, ③ 제3호 다목에 따른 보전용도지역 내 보전용도지역 중심을 가로지르는 4개 구간 20,587㎡ 연장의 사업계획으로 입지의 타당성, 개발이 환경에 미치는 영향 등을 고려하였을 때 입지가 부적정한 계획인 점, ④ 이 사건 신청지가 일제 강점기에 건설된 중앙선(폐철도) 노선으로 2009년 노선이 신설되기 전까지 ○○3리는 철길로 양분되어 고통 받았던 지역이고, 주민밀집지역 및 농경지와 인접하며 ○○3리를 관통하는 사업계획으로 인근 주변경관과 환경을 침해하여 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따른 개발행위허가운영지침의 운영원칙에 부합되지 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없고, 청구인이 입게 될 불이익을 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성할 주변 자연경관이나 환경생태계를 보호할 공익목적이 우선하기에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 단정하기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.